启示及建议

人口的出生缺陷干预既是公共卫生问题，更是民生问题。近年来，重庆市长寿区委、区政府对出生缺陷的干预，已从传统医学干预和人口计生系统工作为主，提升到人的生命质量、家庭幸福、与经济发展水平同步的民生高度来认识，并以政府确立重大民生建设的形式统筹推进。调查发现，政府建立完善三级干预体系、强化多部门职能职责统筹、深化社会服务网络体系建设和建立综合配套机制的经验及做法，具有推广和进一步深入研究的价值。

一、开展本项调查的社会背景

（一）战略要求

胡锦涛同志在2011年4月26日中央政治局第28次集体学习时指出：“要以人的全面发展统筹解决好人口问题，稳定低生育水平，提高人口素质，优化人口结构，引导人口合理分布，保障人口安全。”我市第四次党代会提出，要“转变政府职能，创新社会管理”，并明确到2020年，要大幅提升城乡基本公共服务均等化水平和居民生活质量，实现人民生活水平在西部领先的目标。

（二）现实挑战

实施干预工程是提高人口素质、促进家庭幸福、落实中央“统筹解决人口问题”战略方针的重要基础。根据我市以0 —5岁人群为基础的出生缺陷基线调查数据显示：出生缺陷实际发生率达37.92‰（全国为40‰～60‰），即全市每100名新生儿中约有4名有出生缺陷。目前，我市在每年约生育的20万新生儿中，将新增出生缺陷儿约0.8万人。

二、长寿区实施干预工程的主要做法

从2010年开始，长寿区人口计生委在区委、区政府的领导和大力支持下，每年投入500多万元，在全市率先开展了以“一级干预为基础，二级干预为重点，三级干预为补充”的“三级干预工程”建设，即出生缺陷三级干预惠民工程，通过为辖区内的待孕夫妇及孕妇、居住满半年的流动人口中的待孕夫妇及孕妇、在医疗单位出生的所有婴儿提供免费孕前优生检查、免费产前筛查、免费新生儿疾病筛查“三免计划”。目前，长寿区已初步构建了党委政府科学布局、计生部门统筹牵头，多部门联合互动的基层人口公共服务管理新格局。

（一）改革创新三级干预服务机制

1.建立领导统筹协调机制

长寿区委、区政府专门成立了出生缺陷干预工作领导小组，由分管领导任组长，相关部门领导为成员。领导小组下设办公室，由区人口计生委主任兼任，负责统筹协调。

2.建立协同管理责任机制

长寿区建立计生技术服务体系和医疗保健机构联合检验、分工负责机制。各部门宣传组织发动适龄群众参加检查，医疗保健机构具体实施各项免费检查，建立出生缺陷干预工程质量测评体系，实行孕期全程监测服务。同时，计生部门建立了出生缺陷信息数据库、完善高危人群数据库、出生缺陷婴儿数据库。

3.建立部门联动与整合机制

一是由区人口计生委牵头，定期组织部门联席会议，重点加强区人口计生委和区卫生局资源整合，实现优势互补。二是统筹各部门、各行业预防出生缺陷科普知识教育和人口政策宣传渠道：民政部门负责向新婚登记夫妇发放相关宣传资料，并向区人口计生委反馈信息；区科、教、文、卫、工、团、妇、残等部门及新闻机构负责政策宣传。三是区公安和统计部门负责人口统计信息的报送，实现计生、公安、卫生、民政、人社、教育等部门人口信息资源无缝对接。四是区财政局负责专项工作费用统一结算。五是统筹区卫生局、区人口计生委相关技术人员的定期专业培训。

4.建立公共财政保障机制

一是区财政建立专项资金，并列入公共财政预算，保证出生缺陷干预工作顺利开展。二是区人口计生委会同卫生、财政等部门确保区财政资金及时、足额到位并及时结算。三是区生殖健康中心、区妇幼保健院负责相关干预资料收集、归档等，由区人口计生委进行审核，再向区财政局报告资金使用情况，经复核后，划拨资金给各医疗检查机构，以保障出生缺陷干预项目正常实施。

5.建立科学考核激励机制

一是明确工作目标。2012年免费孕前优生健康参检率达到80%（5000对夫妇），2013年“三免计划”参检率达到90%，到2014年“三免计划”参检率达到100%。二是细化考核内容及分值。制订了档案建档率、出生缺陷干预知识普及率、咨询指导服务率等十多个指标及考核分值。三是以考核为加强管理依据。根据各街镇2011年政策内生育人数，确定2012年免费孕前优生健康检查任务数。四是加强考核结果运用。根据考核确定等次和给予奖励，对排名靠后的街镇和部门，取消年度评先评优资格。

（二）改革创新三级干预服务范围和内容

长寿区以改革创新出生缺陷三级干预体制机制为先导，实现了三级干预在服务对象、范围、内容和宣传教育上的四个“多元化”统筹。

1.服务对象多元化，统筹促进公共服务均等化

一是统筹城乡出生缺陷三级干预工作，为辖区内的待孕夫妇及孕妇、居住满半年的流动人口中的待孕夫妇及孕妇、在医疗单位出生的所有婴儿提供免费孕前优生检查、免费产前筛查、免费新生儿疾病筛查。适龄群众只需凭户口证明和结婚证，就可到指定的地点接受“三免”服务。二是统筹户籍人口与流动人口的出生缺陷干预工作，并制度规定居住满半年的流动人口中的待孕夫妇即可为服务对象。三是建立长寿区与本地外出人员集中流入地政府的协调机制，努力保障本地流出人口基本公共服务的均等化。如，长寿区海棠镇流入云南地区人员比较集中，该镇依托“云南省流动党支部”建立“海棠镇昆明市流动人口协会”，进而建立“流入云南省育龄妇女花名册”，并和云南省相关计生部门建立直接联系，签订流动人口合作管理协议，以确保流出人员享受到相关优惠政策。

2.服务内容多元化，统筹优生优育全过程

长寿区在传统一级干预的基础上，增加二级和三级干预内容。其中，一级干预为免费孕前优生健康检查服务，内容严格依照市级相关规定执行。二级干预服务内容为16至20周孕妇在进行1次唐氏综合征、AFP神经管畸形二项目血清产前筛查，20至28周孕妇进行1次体表畸形和内脏畸形超声检查。三级干预服务范围是为新生儿进行先天性甲状腺功能低下、苯丙酮尿症和听力障碍筛查。

3.服务主体多元化，统筹各方力量参与

一是以党的群众工作带动计生工作，在村和社区，党员、干部带头作表率，发动亲戚、朋友等宣传相关政策。二是跟踪服务过程中，计生专干全程陪同，车接车送。三是引导社会多元力量参与，以行政为主导，同时，工会、残联等组织积极参与。四是为缺陷婴儿购买社会保险，适度引入市场机制。

4.服务方式多样化，统筹各类宣传渠道

一是长寿区人口计生委开展“健康知识进万家活动”。二是区卫生局、科委等将三级干预纳入“健康长寿”宣传计划。三是区新闻中心社、广电中心在《长寿日报》和电视台开办专题栏目。四是区民政局设立相关咨询窗口。五是区教委将出生缺陷预防知识纳入义务教育统筹。六是区妇联等做好对妇女的宣传教育和培训。七是各镇街计生服务部门通过宣传车、广播“村村通”等，加强宣传。八是各镇街卫生院和计生服务站开设咨询服务室。

三、长寿区出生缺陷干预工程的成效、启示与建议

（一）两大成效

长寿区构建基层人口公共服务管理新格局取得两大显著成效，即行政理念实现了“四个转变”，行政方式实现了“四个统筹”。

1.行政理念实现“四个转变”

一是从“控制人”向“服务人”转变。二是从单纯注重数量向人口数量与素质并重转变。三是从强制型管理向激励型管理转变。四是从国家需求为主向国家与家庭需求并重转变。

2.行政方式实现“四个统筹”

一是统筹出生缺陷干预与促进家庭幸福。二是统筹出生缺陷三级干预体系创新与基层社会管理创新。三是统筹城乡居民出生缺陷干预服务均等化。四是统筹原住居民与流动人口出生缺陷干预服务均等化。

总之，长寿区在全市率先探索建立“政府统揽、计生牵头、部门联动、社会响应、群众参与”的出生缺陷三级干预的新机制，不仅实现了三级干预工作的精细化管理和深度服务，而且以此为平台，初步建立了围绕人口公共服务的社会管理新格局。

（二）三点启示

①地方党委、政府的高度重视和统一部署，是认真贯彻落实中央“统筹解决人口问题”战略方针的根本保证。

②建立和完善人口公共卫生服务体系，是坚持以人为本、加强基层社会管理创新的重要内容，是提高人口素质、促进家庭幸福的重要途径。

③坚持从实际出发，配套建立可持续发展的联动机制和目标责任考核机制，是提高政府及政府部门执行力的关键。

（三）三点建议

①建议市政府相关部门安排包括长寿区在内的部分有条件的区县，作为我市出生缺陷三级干预工程试点区县。

②建议以出生缺陷三级干预工程为平台，将建立人口公共卫生服务体系，作为我市推进城乡基本公共服务均等化的重要基础。

③建议市政府出台支持政策，鼓励有条件的区县以建立人口公共卫生服务体系为基础，探索建立基层社会管理新格局。

课题组成员：周学馨　重庆行政学院经济社会发展研究所所长、教授

戚　攻　重庆行政学院研究生部主任、教授

谢来位　重庆行政学院科学社会主义教研部主任、教授

刘　娟　重庆行政学院经济社会发展研究所、讲师

王正攀　重庆行政学院经济社会发展研究所、研究助理