城市社会管理体系

三、城市社会管理体系

（一）城市社会管理体系的内涵

1.城市社会管理的含义和特点

所谓城市社会管理是指对整个城市社会或其个别环节的运动变化和发展，进行自觉的、有目的、有规律互动的调控行为，使其能够正常地发挥功能并不断地完善和发展。管理生产和经济管理是社会管理主要类型之一，更是城市社会管理的首要任务。但在这里，我们所探讨的城市社会管理主要是指社会生产和经济管理以外的其他一些社会事业、社会生活、社会组织、重大社会事务的管理。它主要有以下特点：

（1）目的性和自觉性。任何社会管理活动都是管理者和被管理者共同为达到一定目的而进行的自觉的管理，而不是盲目的任意的被动管理。

（2）统一性和组织性。社会管理的一切活动形式必须按照政策法规，在各级党政机关领导和指导下，各方配合，分工合作，集中统一有组织地进行。

（3）社会性和民主性。社会管理也可以说是一种社会化管理，必须依靠全社会广大人民群众自觉地参与管理、服从管理。管理决策、措施、过程、效果等均需公示于众，听取公众意见建议，接受公众的监督。

（4）互动性和关联性。无论是作为社会管理的主体和客体的人或事，都是相互联系、相互作用、相互促进的互动关系。社会管理与经济管理、行政管理等也是互相联系、互相作用、互相促进的互动关系。

（5）科学性与规范性。社会管理科学性与规范性就是要按照社会管理对象运动发展的客观规律和现代科学技术的要求，运用科学民主的方法制定管理决策、政策、法规、条例、计划方案、办法等，实行社会管理的科学化、现代化、规范化。

2.加强城市社会管理应考虑的重要因素

加强和完善城市社会管理需要考虑以下几方面因素：

（1）思想因素。各种大众媒体包括广播电视、音像、报刊、文艺演出等，要大力宣传报道加强城市社会管理的意义、方针政策、方法经验以及典型事例。各单位要组织学习有关文件和政策法规，做好管理过程中的思想道德教育工作，提高市民思想道德素质，树立良好的城市公共道德风尚，并创造良好的思想舆论氛围，使广大干部、经营管理者和人民群众不断提高认识，增强信心与决心，防止和克服种种阻碍城市社会管理的不良思想倾向。

（2）组织因素。首先是各级政府部门要充分发挥自身的社会管理功能，把社会管理任务列入各部门工作的重要议事日程。特别是要加强城管、教育、文化、卫生、体育等政府部门在社会管理中的作用。并可根据重大社会管理任务的需要，像防治“非典”那样，组织动员各方力量，建立专门机构，形成纵横相通的管理网络。各种社会团体、社会组织以及企事业单位、城市街道、社区，都要按照本身的职能，积极参与社会管理工作，从组织上保证城市社会管理的各项任务顺利完成。

（3）财力、物力因素。城市政府要加大对各项社会事业、社会发展和社会管理的财政资金投入，并要倡导社会各界在经费和物资设备上给予赞助，以保证城市各项社会管理工作所必需的资金和物质设备条件。

（4）人力因素。要选拔培养一大批适合社会管理工作需要的素质较高的管理人才、专业技术人才，建立一支结构合理（包括层次结构、年龄结构、专业知识结构等）的精干、优秀的管理队伍。

（5）科技因素。要高度重视有关城市社会管理的科学技术研究、社会科学理论研究和实际工作的调查研究，重大科技问题、理论问题、调研课题，应组织协作攻关，奖励优秀成果，鼓励发明创新。运用先进的科学技术手段和理论研究成果，实现城市社会管理的科学化、信息化、现代化。

（6）法治因素。城市社会管理是复杂的社会系统工程，涉及方方面面，有些方面已制定了较为完善的法律、政策、规章制度，必须严格依法管理；有些方面尚未制定法规、政策，或者已有法规不完善不适应迅速变化发展的新形势需要，就应在充分调研的情况下，采取科学民主的方法制定和完善必需的政策法规，使各方面的社会管理行为都有法可依、有章可循。同时还要培养一批城市管理的执法队伍，加强各项政策、法规的广泛宣传，增强广大市民的法律意识，做到人人知法、执法，敢于与违法乱纪的不良社会现象作斗争。

（二）城市社会管理体系的基本结构与功能

城市社会管理是城市管理的重要职能之一，它对于维护城市社会稳定、提高市民福利水平，促进城市社会发展具有重要作用。城市社会管理的基本内容包括：城市人口管理、户籍管理、社会治安管理、社会保障管理、基层社区管理等等。其中，户籍管理是城市社会管理的基础性工作，这项工作对其他社会管理具有重大影响和制约作用。当前，我国正在全面推进城市社会管理制度改革，研究和探讨城市社会管理的基本模式和主要手段，这对于加速推进改革进程，保障城市可持续发展具有重要的理论和实践意义。

1.城市人口管理

城市人口管理是指城市政府对常住以及流动人口的数量、质量和构成等依法进行的各项行政管理工作。我国城市人口管理的基本内容主要包括三个方面：城市常住人口管理、流动人口管理以及计划生育管理。城市人口管理的主要任务是：第一，贯彻计划生育的基本国策；第二，掌握城市人口的基本情况；第三，控制城市人口的机械变动；第四，提高城市人口质量；第五，控制流动人口流量和流向。

我国的城市常住人口是指拥有城市户籍的人口。我国各城市的公安局、公安分局均设有户籍管理部门。城市公安局或公安分局的派出所是城市常住人口户政管理的基层单位，也是户籍登记的专门机关。城市常住人口的户政管理工作主要包括以下几个方面的内容：进行户口登记、建立人口卡片、进行迁移登记、颁发居民身份证、进行人口统计等。

城市流动人口是指暂住或常住在城市的非本地户籍人口。当前，我国城市流动人口数量在2亿人左右，约占全国总人口的20%，比法国和英国的人口总和还要多。在现行户籍制度下，我国城市流动人口的规模还将继续快速增长。大规模的流动人口已经形成了庞大的“民工潮”。每年春节前后，汹涌的“民工潮”给城市交通、治安、卫生和就业造成了很大的冲击，城市政府不得不提前做好应对工作。如何加强对流动人口的合理引导，已经成为我国城市政府面临的重要问题。

流动人口对城市发展具有广泛而深远的影响，这些影响既有利也有弊。有利的是：有助于形成城市劳动力市场，弥补劳动力短缺，形成充分的就业竞争，提高劳动生产率，降低城市生产成本，带动第三产业的发展，同时有利于提高农民的收入水平，促进城市资金、技术、信息和管理经验向农村的扩散和传播。不利的是：加重了城市基础设施的负荷，加剧了交通、道路、住房、卫生等基础设施的供需缺口，对社会治安产生不利影响，导致城市犯罪率上升等。

流动人口对城市发展的双重影响，决定了城市流动人口管理应当本着“积极引导、合理控制、加强管理、搞好服务”的原则，实行综合管理。其主要措施有：健全和完善单位制管理模式，加强对用工单位的检查和监督，保障外来流动人口的合法权益；引入社区制管理模式，根据流动人口聚居的实际情况，政府可以规划、建设流动人口住宅中心，对其进行集中管理；加强社会治安综合治理，建立一支训练有素的公安政法队伍，在外来人口聚居区加强警力，建立和健全社会治安管理制度。同时，通过行政救助手段加强对无业和行乞人员的清查、救助和劝返工作，把外来人员的管理纳入制度化、规范化的轨道。

2.城市治安管理

城市社会治安管理是指为了建立和维护城市社会的秩序状态，维护公民生命和财产安全，保障城市发展、经济建设和日常生活的顺利进行，城市公安机关以及其他治安管理主体依法开展的预防和打击违法犯罪活动^[3]。社会治安历来是城市社会管理的大事。随着城市化和市场化的发展，在市场竞争、人口流动和社会组织化日益加强的环境里，社会冲突和违法犯罪一直是城市管理的重要话题。

城市治安管理的基本任务是：预防和打击各类违法犯罪活动，维护城市社会稳定和秩序状态，保障城市建设和社会发展。城市治安管理是一项综合性很强的系统工程，它涉及户口管理、治安巡逻、刑事侦查、消防管理、交通管理，以及对违法犯罪人员的惩罚、教育和改造等方面的内容。其中，预防和打击违法犯罪活动是城市治安管理的中心任务。

城市社会治安管理机关包括城市区划内的各级公安机关、审判机关、检察机关、安全机关和司法行政机关。其中，公安机关是城市治安管理的主要机关，承担着城市社会治安管理的绝大部分工作。为了协助城市治安管理机关的工作，城市企事业单位内部一般都设立保卫部门，在业务上接受城市公安机关的指导。我国城市各种经济和社会组织中还普遍设立治安保卫委员会，它们是具有中国特色的群众性治安自治组织。此外，我国城市还普遍组建有自负盈亏的保安服务公司，它们是在城市公安机关的业务领导和支持监督下进行工作的法人组织。

3.城市户籍管理

城市户籍管理是指城市有关机关依法对公民的基本情况进行收集、确认和登记的行政管理。我国的户籍管理制度建立于1951年，由公安部颁布的《城市户口管理暂行条例》规定，户口管理一律由公安机关执行，各户均需置备户口簿，并按实填写、以备查对。该条例为维护特定历史时期的社会治安和政权稳定发挥了重要作用。1958年，为了缓解大量农民外流，减少城市超负荷压力，全国人大常委会通过《中华人民共和国户口登记条例》，第一次以法律的形式对人口自由流动实行严格的政府管制，该条例将城乡人口划分为农业户口和非农业户口，对农村居民迁往城市制定了严格的行政审批制度和凭证落户制度，并把户籍管理与粮油供应、劳动就业、福利保障、义务教育等联系起来，实行城乡隔离、区别对待。

改革开放以来，为适应经济和社会发展的需要，国家多次对户籍管理制度进行调整，允许农民进入集镇落户，并取消城市户口的粮油凭证供应体系。随着改革的深化以及市场的发展，人口合理流动已经成为不可阻挡的潮流。1998年，国务院批转公安部《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》，对户口管理制度作出了“四项改革”，如实行婴儿落户随父随母自愿政策，放宽解决夫妻分居问题的户口政策，在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民及其直系亲属可准予在城市落户等。2001年，全国开始推进小城镇户籍制度改革工作，广大农民在小城镇基本实现了迁徙自由。

4.城市社会保障管理

城市社会保障是城市政府为补偿现代社会被削弱的家庭保障功能，依法对国民收入进行分配和再分配，形成社会消费资金，对基本生活发生困难的社会成员给予物质帮助，以保证劳动力再生产和社会安定的一系列有组织的措施和制度的总称。社会保障是现代社会的“安全网”和“稳定器”。城市社会保障的责任主体是城市政府，各种社会组织和个人也承担部分责任；城市社会保障的目标是保障社会成员最基本的生存和发展需求^[4]。

城市社会保障体系包括社会保险、社会救助、社会优抚和社会福利四部分内容。城市社会保险是指根据国家和城市立法，由城市劳动者、工作单位和政府共同筹集资金，用以帮助劳动者及其亲属在遭遇年老、疾病、生育、工伤、残疾、死亡、失业等风险时，提供基本物质帮助的保障制度。城市社会救助是指劳动者在不能维持其最低生活水平时，根据有关法律规定，有权要求城市政府按照法定的程序和标准，向其提供满足最低生活需求的资金和物质援助的保障制度。城市社会优抚是指城市政府依照法律规定，对为保卫国家安全而作出贡献的特殊公民所给予的优待和抚恤，主要针对现役军人及其家属、烈属和残废军人、退休军人、退伍和转业军人等。城市社会福利是由城市政府为保障辖区内所有公民维持一定生活水平和尽可能提高生活质量，对辖区范围内所有公民普遍提供一定的资金和服务的社会保障形式，如城镇职工享受的物价补贴、交通补贴、书报补贴等。

我国城市社会保障制度建立于20世纪50年代初期。社会保障对象以城镇劳动者为主，实行就业、工资、福利三位一体的保障模式，城镇劳动者的生、老、病、伤、残均由单位包揽。改革开放以后，伴随着经济体制改革的深入，为缩小贫富差距，防范社会危机，社会保障制度改革提上了议事日程。其中，尤以养老保险制度的改革为标志。1997年8月，国务院颁布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，规定实行个人养老交费制度，养老基金筹集实行社会统筹和个人账户相结合，建立养老保险专用基金。从1997年起，我国开始建设由国有企业下岗职工基本生活保障制度、失业保险制度和城市居民最低生活保障制度组成的“三条保障线”，覆盖了包括下岗、失业、退休人员和在职人员中的生活困难者在内的城市所有低收入居民。

5.城市基层社区管理

从社会学的角度看，社区是由居住在同一地域内，具有共同联系和彼此交往，并且具有相互归属感的社会群体组成的相对独立的社会共同体。每个社区都有特定的人口和地理区域，其居民之间有着共同的社会规范、价值观念以及社会交往。

20世纪80年代以来，由于城市基层社会管理出现许多新情况和新问题，单位制和街居制管理体制难以适应社会发展的需要，我国城市管理开始引进“社区”概念并推进社区建设。2000年，国务院办公厅转发了民政部《关于在全国推进城市社区建设的意见》，社区建设开始在全国城市中轰轰烈烈地开展起来。

城市社区管理是在党和政府的领导下，以街道办事处为指导，以居民委员会为主体，以社区内各种单位为依托，实行居民自我教育、自我服务、自我治理的管理系统。城市居民委员会是我国城市社区管理的法定主体，作为基层群众性自治组织，其任务是办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。城市街道办事处与居民委员会的关系不是领导与被领导的关系，而是街道办事处指导居民委员会、居民委员会协助街道办事处开展工作的关系。

目前，城市社区管理的总体目标是，建立和完善多层次的社区服务网络，逐步实现社区“老有所养、幼有所托、孤有所抚、残有所助、贫有所济、难有所帮”^[5]。社区管理涉及社区文化、社区医疗、社区计划生育、社区教育、社区就业、社区物业管理、社区治安等工作。自20世纪90年代后期开始，我国大中城市掀起了社区建设的热潮，形成了上海模式、沈阳模式和江汉模式等代表性的社区管理模式，为在我国城市中最终实现社区自主和自治做了极为有利的尝试。