构建多元参与社会管理体系研究

范志超[1]

一、引言

要建立“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理新格局，党委和政府需要转变社会管理的基本理念：培养公众参与、志愿奉献精神；树立政府在社会管理中责任意识，主动承担社会管理职责，强化政府的社会管理职能，适应社会主义市场经济体制发展的要求。同时，多元参与社会管理，需公众积极参与其中，提高积极性和推进社会管理方式创新，也是我国“十二五”规划纲确定的一个重要方向。

二、多元参与社会管理的背景

首先，党的十七大报告将“完善社会管理，维护社会安定团结”列为加快改善以民生为重点的社会建设的六大任务之一，进一步显示出完善社会管理的重要性与迫切性。近年来地方政府围绕建设服务政府、责任政府、法治政府的目标，积极推进政府职能转变和管理创新，努力加强社会管理职能，不断完善社会管理体系，社会管理取得明显成效。与此同时，管理体制不顺、管理效率不高、管理方式单一等问题仍没有得到根本改变。因此，如何适应新形势下社会管理发展的新形势新要求，特别是应对经济全球化背景下社会矛盾凸显的局面，需要进一步创新社会管理体制，整合社会管理资源，提升社会管理水平。

其次，2011年5月30日召开的中共中央政治局会议指出，加强和创新社会管理，事关巩固党的执政地位，事关国家长治久安，事关人民安居乐业，对继续抓住和用好我国发展重要战略机遇期、推动党和国家事业发展、实现全面建设小康社会宏伟目标具有重大战略意义。经过长期探索和实践，我国建立了社会管理工作领导体系，构建了社会管理组织网络，制定了社会管理基本法律法规，初步形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，社会管理与我国国情和社会主义制度总体上是适应的。但是，经济发展的同时，涉及民生问题的矛盾日益突出，我国社会管理理念思路、体制机制、法律政策、方法手段等方面还存在很多不适应的地方。

最后，随着我国改革开放的深入，主体一元化走向多元化是现代社会管理体制发展的总趋势。主体多元化是指社会中多个相互独立的主体包括个人、法人、组织等，既相互联系，又彼此区别，且互不隶属，共同组成复杂多变的现代社会。现代社会管理的要求是政府、企业、社区基层组织、民间组织、中介机构和民众的积极参与，多方互为补充、互为依赖、相辅相成，共同促进整个社会的和谐。如何提高公众参与的积极性，是目前创新社会管理的困境之一，笔者所在的公安机关又该如何参与其中，因此，需要进一步明确多元参与社会管理面临的问题，得出解决问题的思路对策。

三、构建多元参与社会管理体系面临的挑战

提高公众参与社会管理的积极性，是加强和创新社会管理的重要环节之一，但是，目前由于历史和现实的原因，以及快速流动变化的社会及结构，利益要求和大众要求的多样化，社会进步与体制建设的不同步等因素，公众参与社会管理积极性不高，创新管理方法和构建和谐社会受到制约。

（一）与市场经济体制相适应的管理体制、管理理念未完全形成和确立

首先，由于历史的原因，长期以来，行政管理成为主角，政府控制了社会各个方面及资源，直到改革开放和市场经济体制逐步建立，社会进一步开放，民间组织所掌握的可支配资源越来越多，也获得了更多的独立活动空间，但目前，我国还处于“强政府、大社会”的阶段。

其次，具体来分析，一是从政府角度讲，自新中国成立后，政府建立起一整套的组织系统，改革开放以来，虽然政府行政逐渐改变了许多控制性管理的特征，但对许多事物仍然进行垄断式管理，在某些业务领域中仍然排斥其他社会组织的参与。二是从企业和民间组织角度讲，企业作为社会管理的客体和主体的时代已经到来，但是，企业还是一直扮演着客体的角色，还没有适应作为主体来参与社会管理的角色，企业作为细胞组成社会的功能还没有真正体现；从民间组织角度讲，政府与民间组织的关系尚未完全摆正，政府部门尚未转变民间组织是政府的下属部门或隶属单位等传统观念，不能把民间组织置于与自己同等地位的组织来看待，使民间组织难以发挥应有的作用。表现为民间组织严重依赖于行政机关；民间组织内部的管理模式走向行政化，未形成自身的专业特性；有关民间组织的法律法规还不健全，使得民间组织的设立、性质、地位、作用及职能等不够明确、规范，缺乏相关的行业自律环境，不能较好地适应社会发展的需要。三是从基层公众角度讲，参与管理的积极性不高，因为国家提供的环境还不够活跃并足以支持大众参与，同时，自身素质和认识还存在偏差，认为政府是社会的管理者，其他任何企业和组织都不过是被管理者，最多起辅助管理的作用，甚至认为政府在逃避自己的责任。

（二）利益协调机制不完善，公众利益诉求机制缺失

全国经济正处于高速发展期，改革中涉及公众切身利益的深层次矛盾与问题暴露越来越多，发展中存在不平衡现象，城乡之间、地区之间、贫富之间的差距仍在扩大，各种利益相互冲突，各种现实问题和历史遗留问题相互交织。一方面，公众利益保障机制不健全、不配套、不完善。解困、就业、养老、医疗等基本保障问题，在有些地方和部门解决得不好。分配领域中存在的地区之间、行业之间和社会成员之间收入差距过大的问题，以及由此引发的负面效应，也是公众心存不平、引发上访及至群体性事件的直接动因。例如天台县在处理涉军、民师的问题上值得政府深刻反思，合理平衡社会各阶层、各团体之间利益，重在机制预防，而不是事后补救，这也是构建和谐社会的基础；另一方面，目前的服务中心、信访中心和网络问政等平台还存在服务效率低下，服务意识不强等问题，对于公众的利益诉求处理态度差，方法单一，效率不高，尤其基层公安机关在案件查处、警民沟通过程中，总暴露出服务意识、办案效率、处事方式等诸多问题。

（三）管理透明度不高，依法治理受制

要构建“党委领导，政府负责”的局面，政府在参与社会管理中，透明度是关键之一。首先，当前警务公开、政务公开仍停留在表面和形式上，一些直接关系到公民切身利益的基本权利，却没有给予有效的保障，例如，在行政许可中，一些涉及公共利益的重大行政许可事项，政府没有公开听证或者听证程序难以确保公正；又如在侦查办案中，不及时告知犯罪嫌疑人的聘请律师进行法律咨询权利，找理由不允许律师会见及查阅相关卷宗等屡见不鲜。当前公安机关的执法规定、执法程序、执法依据、执法结果、执法纪律、执法监督途径等规定缺乏公开性，透明度不高，造成群众对公安机关公正执法普遍存在疑虑，严重影响了警民关系。而基于我国改革开放的步伐还在继续，社会体制建立不完善，公共财政问题，法律法规确立修订，政策制定和涉及民生的任何环节都存在透明度问题。

其次，社会管理很重要的是基于道德的约束和法律的规定，有章可循和有法可依是社会管理创新的保障，是社会管理的基础，但是，目前多方参与作为主体和客体的专门法律法规还很不健全或者说严重滞后。由于社会组织多范围广且差异大，因此其法律规范也涉及现行法律法规的很多方面，因此社会管理的立法还远远跟不上发展的需要，仅现在的法律体系在许多方面尚不够健全和完善，而且很多机构的管理主要是依据一些行政条例和行政规定（如条例、守则、办法、通知）等行政法规来进行，约束规范机制不强和不足。

（四）社会文化因素及公众素质差异的影响

首先，公众参与社会管理的文化因素包括传统的文化因素和现代的认知因素。一方面，传统宗法社会中的人情面子的潜规则、相互默认和约定俗成存在已久，公众参与社会管理也不例外。而且从传统社会遗留下来的对政府的行政管理高依赖性，使得多方参与社会管理的积极性不高。另一方面，在现代文化体系中，人们对系统的任何变动都能作出反思，并针对动态的信息变化和环境变换，改变其行为规范，即所谓的“制度的反思”。但现代文化中的自反性却会表现出来难以预料的新不安全性和新形式的压制，即制度的反思也冲击社会管理创新并产生始料未及的后果，如责任机制不完善滋生出一种推卸责任的监管文化，对于社会管理创新的推进起到了限制作用。

其次，社会管理需要公众的积极参与，并能够给出相应的意见和有责任的监管，对于公众的素质有一定的要求，目前我国还存在人员流动性强带来的区域文化差异大，以及整体素质不高的情况，参与社会管理的意识和能力不够。

四、构建多元参与社会管理体系的思路

构建多元参与社会管理体系，建立健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局，其中公众积极参与是不可或缺的。将市场机制与道德素养相互统一、相互结合来构建这个多元参与的社会管理平台的前提条件，是以形成多元化主体为中心的管理理念、机制和社会管理政策的公平化、透明化，最后再通过市场机制与道德素养相互统一、相互结合来形成参与多样化的格局，公安机关也能有效地参与其中，推动社会管理创新。

（一）形成多元化主体的管理理念、机制

即按照健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局的要求，在党委统一领导下，发挥多元主体的作用，形成社会管理的有效组织力量，并依据社会管理现状，充分发挥企业、社区基层组织、民间组织、中介机构和民众在社会管理中的职能和作用，形成多元化主体为中心的管理理念和机制，进一步提高公众参与社会管理创新的可能性。公安机关自上而下需要树立多元化参与社会管理的思想，以开放态度，允许企业、社区基层组织、民间组织、中介机构和民众参与其中，管理和监督治安工作。

（二）制定公平化、透明化的管理政策

首先，公平、公正和公开，要求社会管理政策要一视同仁，通过制定和实施公平化、透明化的社会政策。社会管理涉及民生，使全民都能共享社会发展成果，尤其是能够享受均等化的基本公共服务。其次，建立健全公众利益诉求的表达机制，实现完整性、便捷性、有效性的原则，公众利益保障机制能够健全、配套、完善。让公众参与社会管理能够得到公平的对待，共谋发展和共同管理。再次，建立科学有效的利益诉求表达机制。要优化已有的社情民意表达渠道，形成反应灵敏、运作有力、高效的工作链条；要着力推行领导干部接待制度，在完善领导干部和党代表、人大代表、政协委员联系公众制度的同时，适应现代社会快节奏、利益关系日趋复杂、人民内部矛盾多发的形势，搭建多种平台，拓宽社情民意表达渠道和加强工作网络建设，形成便捷通畅的诉求表达制度；建立严格责任追究制度。有关地方和责任部门及单位应从构建社会主义和谐社会的高度认识公众利益诉求问题，分析公众利益诉求情况，认真对待公众利益诉求问题。最后，完善矛盾纠纷排查调处机制。要积极开展源头治理，预防和减少各类矛盾纠纷；要完善各项制度，建立矛盾纠纷排查调处长效工作机制；要加大资源整合，全面加强矛盾纠纷调处工作网络建设；要围绕创新工作，全面提升矛盾纠纷排查调处工作水平。

（三）构建多样化参与的社会管理体系

公众参与社会管理积极性的提高，单靠政府的一贯性行政化管理手段，成本大，预算无法控制的行为来包揽任何管理实务，是行不通的，同时，单靠公众的自我管理慢慢提高，也无法较有效地参与社会管理，达到创新管理效果。必须将多方参与的积极性提高，参与方式多样化，才能实现创新社会管理的目的。

1．合理引入市场机制。首先，市场机制是治理政府低效率、低效能的重要手段。在深化改革开放，建设中国特色社会主义市场经济的方针下，引入竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，让更多的私营部门参与公共服务的供给，是提高政府公共服务供给效率与质量的重要方式之一。应当将合作机制、市场原则和市场操作方式引入政府的社会管理中，尤其是在公安机关的服务和采购政策中引入竞争理念，减少公安机关服务公众的意识薄弱和行为冷漠。

其次，引入市场机制，由政府来购买服务，让企业、社区基层组织、民间组织、中介机构和民众积极参与到政府提供购买服务的平台中来，通过市场规范方式参与，实现效率高、服务水平提升的目的。能够在社会管理的各方面整合资源，利用资源的优化配置，让效率与公平平衡，让有偿参与来激励多方加入社会管理创新活动中来。

在具体实践中，可以稳步推进政府购买服务的可行性，调动社会各方面的力量参与社会管理，政府购买服务的项目重点应当选择社区服务、社会福利、就业培训。采取社区综合服务中心为依托，采用社工为主体的项目化运作模式，所有涉及社区服务和福利等服务项目由政府向社会组织购买。社区治安管理服务工作，可以采取该模式进行，由社区综合服务中心来设立竞标情况，在监督条件下，保安公司调查情况后，进入竞标，定制保安管理工作细则，并由综合服务中心和社区代表会议审议通过确定，后续采取绩效评估来确保服务质量。

2．道德素养是社会管理的基础。公众参与社会管理，需要不断加强公民道德建设，坚持以人为本，以培育和谐文化为任务，以促进人的全面发展和社会全面进步为根本目标。公民增强社会责任意识，树立正确的世界观、人生观、价值观，正确处理国家利益、集体利益和个人利益的关系，自觉履行社会职责和法律义务，做一个对国家、对人民、对社会负责任的公民。发扬中国的传统美德和传统，文化着眼于促进人与自然和谐，牢固树立节约资源、保护环境的意识，树立科学发展、可持续发展的观念，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。在参与社会管理中，进一步完善和推广民间慈善行为、志愿者服务活动。首先，规范民间慈善行为、志愿者服务活动，基层公安机关协助做好有效宣传，维护慈善行为、志愿者服务活动的有序安全进行，通过联合行动宣传公民道德精神。其次，基层公安组织通过自身不断学习，增强参与社会管理的责任心和服务意识，认清自己的义务，明确自己的权利，规范自身的行为并努力付诸实践。公众参与学习的方式也是多样的，除了正常培训学习外，可以深入社区基层调研，可通过及时便捷快速的网络平台，进一步深入学习和提高自身道德素养。最后，媒体要明确宣传义务和监督责任。媒体要不断提高行业规范，增强责任意识，积极做好宣传工作，始终保持与社会同步。

五、结束语

当前，我国既处于发展的重要战略机遇期，又处于社会矛盾凸显期，社会管理任务更为艰巨繁重。经济发展的同时矛盾也在凸显，随着实际情况的变化，我国社会管理理念思路、体制机制、法律政策、方法手段等方面还存在很多不适应的地方。我国在加强和创新社会管理的同时，更需要公众的积极参与，明确思路，构建多元参与社会管理的体系，可以进一步解决当前社会管理的困境。

参考文献

［1］姜国洲．城市政府社会管理和公共服务体制改革思路研究［J］．中国行政管理，2008（10）．

［2］王勇．近年来我国社会管理问题研究综述［J］．云南社会科学，2007（5）．

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［7］中华人民共和国工业和信息化部．中共中央政治局会议研究加强和创新社会管理问题［EB／OL］．http：／／www．miit．gov．cn／n11293472／index．html．

[1]范志超：浙江省天台县公安局办公室民警。