我国大型城市生活垃圾管理体系存在问题

近年来，我国大型城市生活垃圾产生量增长迅速，生活垃圾处理处置也成为城市发展和民生关注的重大问题，民众对城市环境特别是居住环境也越来越重视，生活垃圾管理体系面临新的挑战。下面以上海等城市为例，对我国大型城市面临的生活垃圾管理困境进行了梳理，并从管理体系建设的角度对困境产生的根源进行了剖析。

2.2.2.1 面临困境

1）未来垃圾减量化缺少有效手段

上海“十二五”生活垃圾减量化的目标虽然都已完成，但未来减量化难度将越来越大。面临的困难主要有：

（1）垃圾源头减量化未产生实效。上海在减少垃圾产生量方面采取的措施包括清洁生产、减少包装、净菜上市、控制一次性用品等，但这些措施的政策约束和引导力还不够强，无法产生普遍和长期的约束力，未能达到减少垃圾产生的目标。

（2）垃圾中端和末端“减量”是主要手段。上海通过对建筑垃圾、大件垃圾、餐厨垃圾和菜场垃圾等建立“大分流”体系，减少了进入环卫系统的生活垃圾处理量；在收运过程中环卫部门对生活垃圾多次进行压缩脱水，减少了垃圾容积和重量，同时提高了垃圾热值，方便运输和处理。这些并非真正的源头减量，无法减少生活垃圾的产生量，而只能减少集中处理设施的垃圾处理量，并且未来这两种手段的“减量”空间也日渐缩小，下一步依靠什么手段实现减量目标，是上海生活垃圾管理面临的一大挑战。

2）设施建设面临重重困难

（1）中转站压缩脱水难以纳管。为降低垃圾含水量，环卫部门在垃圾中转站对垃圾进行机械压缩，压出的渗滤液本可以直接排入市政污水管网，但由于垃圾中转站未设污水排放管网，只有雨水管网，因此这些渗滤液只能装箱运往垃圾填埋场，既增加物流成本，又增加环境风险。渗滤液纳管难的问题所在原因，在于垃圾中转站建设属于环卫部门的基础设施，其布局依据是环境卫生规划，而市政污水管网铺设是根据市政部门的建设规划，两个规划各自独立制定和执行，互相缺乏衔接。

（2）设施选址必须小心翼翼。由于生活垃圾收集的主要方式还是混合收集，填埋和焚烧仍是最主要的末端处理方式，其固有的环境风险也就不可避免。考虑到当前民众对垃圾焚烧争议比较大，上海垃圾焚烧设施的选址需慎之又慎。此外由于垃圾分类后湿垃圾的处理设施，易产生臭味、周边居民反对，在当前的示范阶段就已出现选址困难，未来垃圾分类全面展开后，湿垃圾处理设施的选址也将成为一大难点。

3）垃圾分类尝试收效甚微

虽然垃圾分类试点逐年扩大范围，但分类效果始终不尽如人意，市民的分类参与率和正确投放率偏低，分类基本上依靠小区保洁员“二次分类”实现。上海市政协人口资源环境建设委员会2013年完成的《关于优化本市生活垃圾分类减量工作机制若干建议》指出，不少街道、居民委员会、物业公司反映，分类试点小区虽然分类率提高了，但大多是靠志愿者和分拣员所为，有的二次分拣率达到60%。

4）再生资源回收利用不规范

无照、无环保、无组织的无序回收占主体，回收市场中价值量大的废钢铁、废有色金属等回收率比较高，但价值量相对低的废玻璃等回收状况不理想。同时，大多数资源回收企业、个体户设备和技术比较落后，分拣环节以人工为主，环境差、设备简陋。

2.2.2.2 深层根源

1）分级管理能力不强

与国家层面的管理类似，上海的城市生活垃圾以现状管理为主，其中又以能量回收和处置为主要手段，预防性管理缺位严重，分级管理尚未实现。有别于发达国家从减量化、资源化到无害化的倒三角形分级管理体系，上海城市生活垃圾管理基本呈正三角形——工作重心仍然放在垃圾进入清运系统后的运输、能量回收和处置环节，而处于中端的分类投放和资源回收利用体系尚在探索和完善中，真正的源头减量措施乏善可陈。为应对人口规模扩张带来的只增不减的垃圾产量，管理部门主要采取了“填埋保底、发展焚烧”的方式应对，资源回收与循环利用体系仍需完善，对源头减量体系构建的关注和投入则较少，使得生活垃圾管理体系缺少可持续性和有效性。

2）法律体系不健全

尽管我国在城市生活垃圾领域已出台多项法律法规和政策，但与城市生活垃圾管理水平较高的国家相比，我国的法律框架尚不明确，核心法已有但配套法规不足，法律体系尚未健全。如《中华人民共和国循环经济促进法》《中华人民共和国清洁生产促进法》《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》中的相关规定已涉及垃圾分级管理的各个环节，但配套的法规并未健全。如《中华人民共和国循环经济促进法》和《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》中均规定“生产、销售、进口依法被列入强制回收目录的产品和包装物的企业，必须按照国家有关规定对该产品和包装物进行回收”，但我国至今尚未出台强制回收目录，导致我国生产者责任制度适用对象不明确。又如，《中华人民共和国循环经济促进法》第二十八条规定，“国家在保障产品安全和卫生的前提下，限制一次性消费品的生产和销售。具体名录由国务院循环经济发展综合管理部门会同国务院财政、环境保护等有关主管部门制定。对列入前款规定名录中的一次性消费品的生产和销售，由国务院财政、税务和对外贸易等主管部门制定限制性的税收和出口等措施”。其中提到的一次性消费品名录也仍未出台。

此外，再生资源回收行业大部分品种，都缺乏相关的技术标准、质量分类标准和检测标准，尤其是废塑料等品种，一直没有统一的国家标准，也没有统一的检测办法。少数大型回收企业虽然制定了自己的质量标准，凭借稳定的货源和良好的品质获取有利的谈判地位，但买卖双方标准不统一的矛盾仍然存在。这不仅带来高昂的交易成本，也无法满足再生利用企业的原料需求。

3）管理机构功能缺乏整合与协调

城市生活垃圾管理工作是一项系统工程，而我国资源化、减量化和无害化管理呈现多头分立格局：环卫部门负责清运处理，商业部门着重回收，工业部门管理再生利用，环保部门关注危险废物处理和污染治理。功能分立的管理体制置于市场经济环境下，难以对城市生活垃圾实行统一管理，容易出现职能交叉的“三不管”地带，从而产生政策缺乏呼应、执行不畅和矛盾难以协调等问题。

而协调机制的欠缺，使管理部门间的沟通、交流和协作不畅，系统协作能力不强。北京、广州尚无协调机构，而上海成立的市生活垃圾分类减量推进工作联席会议，一方面主要针对垃圾投放阶段的分类环节，而并非对城市生活垃圾相关管理部门的横向功能融合，另一方面在实际操作中也存在协调效果欠佳的问题。

4）垃圾分类机制有待健全

主要体现在以下三个方面：

（1）在生活垃圾分类活动中，各相关主体在垃圾分类中的责权不明晰。从国家到地方的法律法规中，只有《上海市市容环境卫生管理条例》中有居民分类义务的规定，可以说居民长期以来习惯于无须过问垃圾去向，不具有分类意识。此外，上海和广州的垃圾分类管理新规即《上海市促进生活垃圾分类减量办法》和《广州市生活垃圾分类管理规定（草案征求意见稿）》中，对相关政府部门、物业服务企业等各方的责任做了规定，明确了分类管理责任人的职责范围包括监督个人分类，但上海未明确分类管理责任人的监督权利和监督方式，广州则规定“生活垃圾分类管理责任人对不按规定分类投放生活垃圾的单位和个人有权提出整改意见，拒不改正的，应当及时告知居民委员会、村民委员会对其进行劝导”，这种监督方式缺乏强制性，影响监督效果。

（2）缺少适合我国居民生活习惯的垃圾分类模式，且垃圾分类收集系统还不能与资源循环利用网络有效衔接，分类出来的湿垃圾缺乏妥善去处，加之再生资源回收网络薄弱、再生资源回收企业规模偏小，可回收物缺乏规范的回收渠道，这也都影响了垃圾分类实施推进的步伐。

（3）我国生活垃圾分类的保障机制尚未确立。生产者责任制度应用领域有待拓展，垃圾处理费征收率低或尚未开征；针对居民生活的押金返还制度废弃已久，行政处罚难以实行。

5）产业体系不完善

当前我国的生活垃圾由城市环卫主管部门管理，产业基本处于国有企业垄断经营的状态，以政府投入为主。虽然随着改革的发展有了很大的改变，但市场机制还不健全，市场主体还不成熟，市场监管也还处于探索阶段，仍存在监督机制和投资责任约束机制不健全，以及缺乏对垃圾处理工程建设全过程的投资管理和后评价机制等问题。

再生资源回收行业发展不够规范，再生资源利用企业规模偏小，优惠政策力度不足，正规资源回收企业与个体回收站者相比，运行成本高，容易导致不公平竞争。此外，由于再生资源行业涉及政府多个部门，每个部门出台的政策只针对某一方面或某一环节，政策连续性、协调性、配套性较差，尚未形成统一、高效的行政监管体系。

6）科技支撑能力不足

生活垃圾处理和资源回收利用技术与国外相比还存在较大差距。生活垃圾焚烧技术发展主要方向尚未明确，政府资源投入分散，企业以抢占市场为重心，技术研发投入不足。居民分类出来的湿垃圾品质差，国外有机垃圾综合处理利用技术在我国不适用（具体可参见本书3．4．3小节），缺少经济、可行的处理方法和利用技术。资源回收行业规模化程度低，技术水平参差不齐，企业在精细化分拣设备、先进回收工艺和环境保护设施方面，研发和应用投入动力、能力不足。

7）宣传教育力度不够

垃圾分类宣传的范围、渠道、形式、持久性都有待加强。垃圾问题的宣传教育存在内容和形式两方面主要问题：

（1）内容方面。政府在进行垃圾分类宣传教育时，倡导式的标语、口号较多，对垃圾分类方法、再利用的途径和好处、不分类的危害宣传较少，导致多数居民对生活垃圾分类的意义、分类垃圾收集后是如何被运输和处理等生活垃圾相关情况没有全面的认识；此外，宣传中对居民、政府等在垃圾分类中的角色定位未向公众解释清楚，未能让公众真正理解垃圾分类的必要性和迫切性，导致居民对自己在垃圾分类中承担什么责任、需要做什么不清楚，且认为分类是政府的事，和自己没有关系，因此不少居民对垃圾分类缺少积极性。

（2）形式方面。我国之前对垃圾减量和分类的宣传具有“运动式”特征，不够持久和常态化。宣传范围不够广泛，入户宣传做得少。宣传教育方式停留在希望居民响应政府号召、配合政府分类行动的层面，无形中让居民认为是“政府要我分”而非“我自己要分”，难以有效调动居民的主观能动性，效果不佳。

8）公众参与程度偏低

我国城市生活垃圾管理中的公众参与尚不够，主要表现之一是法律法规中相关内容的欠缺，使公众参与缺乏保障。

例如，我国的公众参与相关法律规定中缺乏类似德国的“申诉程序”，致使公众在参与项目建设前的决策中很难充分表达意见。《环境影响评价公众参与暂行办法》的第十八条规定，公众意见未被采纳，可向主管部门反映，主管部门认为必要时，可对公众意见进行核实。但该办法中没有规定核实后应如何处理，以及如果公众对处理结果不满意，是否还有其他合法渠道表达意见。因此，当公众对项目环境影响评价的意见不被采纳且公众对此提出异议仍不被环境保护行政主管部门采纳时，公众无法通过其他合法渠道表达意见。