我国城市生活垃圾利用的现行规定与制度检讨

第三节　我国城市生活垃圾利用的现行规定与制度检讨

一、现行规定

目前，我国关于城市生活垃圾利用的相关立法已经初步形成了以宪法为基础，包括各种环境保护法律、行政法规、地方性法规及其他规范性文件在内的法律体系，但也存在诸多不足。只有将城市生活垃圾利用环节中的问题通过立法加以解决才能使这项事业有法可依，走向良性发展之途。

（一）《宪法》的有关规定

《宪法》是国家的根本大法，具有最高的法律效力，是制定其他一般法律的依据，是一切国家机关、武装力量、社会团体和全体公民最根本的行为准则。《宪法》第26条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”城市生活垃圾利用的工作属于环境保护的重要内容。该条款为城市生活垃圾利用的立法提供了指导性的原则。

（二）法律的有关规定

1.《环境保护法》的有关规定

环境保护作为一项基本国策，在整个国家、社会和公民生活工作中具有根本性、全局性的意义。1989年12月26日公布并实施的《环境保护法》是我国环境保护领域里的基本法，主要规定了国家在环境保护方面的基本方针和基本政策，在环境保护法律体系中居于核心地位。该法明确规定了以下几项基本原则：经济建设与环境保护协调发展的原则；预防为主、防治结合、综合治理的原则；全面规划、合理布局的原则；谁污染谁治理、谁开发谁保护的原则；政府对环境质量负责的原则；依靠群众保护环境的原则。本着这五大原则完善我国城市生活垃圾利用的法律、法规，才能实现垃圾处理资源化、减量化、无害化、低碳化的目标。第四章“防治环境污染和其他公害”专门规定了防治污染物对城市环境的危害，是城市生活垃圾利用及污染防治立法的基础。

2.《固体废物污染环境防治法》的有关规定

2005年4月1日实施的《固体废物污染环境防治法》是防治固体废物污染环境的单行法，以“减少固体废物的产生、充分合理利用固体废物和无害化处理固体废物”为原则，标志着我国对固体废弃物的管理逐步走向成熟。该法第3条第2款规定“国家采取有利于固体废物综合利用活动的经济、技术政策和措施，对固体废物实行充分回收和合理利用。”它对城市生活垃圾倾倒、清扫、收集、运输、回收利用和处置全过程管理各个环节的基本要求也作出了明确的规定，为我国固体废弃物的监管、防治及相关法律责任提供了依据。第39条规定：“县级以上地方人民政府环境卫生行政主管部门应当组织对城市生活垃圾进行清扫、收集、运输和处置，可以通过招标等方式选择具备条件的单位从事城市生活垃圾的清扫、收集、运输和处置。”这一规定为我国城市生活垃圾处理事业发展引进民间资本提供了依据。

3.《可再生能源法》的有关规定

《可再生能源法》的出台，为可再生能源的开发利用铺设了法制轨道，成为国家规范和推动可再生能源发展的重要手段。该法规定了可再生能源开发利用的基本原则、基本制度，还规定了在开发利用可再生能源过程中，国家、企业、个人各自所享有的主要权利以及承担的义务，以及政府如何推动可再生能源的开发利用，如制定规划、进行产业指导、技术支持、技术推广和应用、价格激励和经济管理措施等。明确规定将可再生能源开发利用的科学技术研究和产业化发展列为科技发展与高新技术发展的优先领域，纳入国家科技发展规划和高技术产业发展规划。该法第13条规定：国家鼓励和支持可再生能源并网发电。建设可再生能源并网发电项目，应当依照法律和国务院的规定取得行政许可或者报送备案。该规定为城市生活垃圾发电提供了法律依据，也为垃圾焚烧发电技术的研发和产业化发展提供了法律保障。

4.《循环经济促进法》的有关规定

该法将城市生活垃圾处理与资源的循环利用、社会的可持续发展联系在一起，是全面实行城市生活垃圾分类处理的法律依据。该法第41条明确规定“县级以上人民政府应当统筹规划建设城乡生活垃圾分类收集和资源化利用设施，建立和完善分类收集和资源化利用体系，提高生活垃圾资源化率。”

（三）行政法规、部门规章的有关规定

相关的行政法规、部门规章有：国务院《城市市容和环境卫生管理条例》；建设部《城市生活垃圾管理办法》；国务院批转建设部、全国爱委会、国家环保局颁布的《关于解决我国城市生活垃圾问题的几点意见》；建设部、国家环保总局、科技部联合发布的《城市生活垃圾处理污染防治技术政策》；国家经济委员会颁布的《关于开展资源综合利用若干问题的若干规定》；国家经贸委、财政部、国家税务总局联合发布的《关于进一步开展资源综合利用的意见》；国家计委、环保总局、财政部、建设部联合发布的《关于全面开征城市生活垃圾处理费的通知》。其中于1993年颁布、2007年重新修订的《城市生活垃圾管理办法》对城市生活垃圾的清扫、收集、运输、处置、各部门的监管责任及违法者的责任都作了详细规定，大力提倡我国城市生活垃圾处理市场化。《城市生活垃圾管理办法》第3条规定：“城市生活垃圾的治理，实行减量化、资源化、无害化和谁产生谁依法负责的原则。国家采取有利于城市生活垃圾综合利用的经济、技术政策和措施，提高城市生活垃圾治理的科学技术水平，鼓励对城市生活垃圾实行充分回收和合理利用。”在该办法第一章和第二章中，明确把城市生活垃圾处理过程分为两个阶段，即“清扫、收集和运输”和“处置”，并分别在第三、四章就相关问题作了较为详细的规定。例如，第17条规定：“从事城市生活垃圾经营性清扫、收集、运输的企业，应当取得城市生活垃圾经营性清扫、收集、运输服务许可证。”第18条规定：“直辖市、市、县建设（环境卫生）主管部门应当通过招投标等公平竞争方式作出城市生活垃圾经营性清扫、收集、运输许可的决定，向中标人颁发城市生活垃圾经营性清扫、收集、运输服务许可证。直辖市、市、县建设（环境卫生）主管部门应当与中标人签订城市生活垃圾清扫、收集、运输经营协议。城市生活垃圾清扫、收集、运输经营协议应当明确约定经营期限、服务标准等内容，作为城市生活垃圾清扫、收集、运输服务许可证的附件。”该办法第19、20、21、27、28条分别对城市生活垃圾清扫收集运输服务企业和城市生活垃圾处置服务企业的资格条件、义务进行了具体细致的规定。该办法第五章、六章分别对城市生活垃圾处理相关事宜的监督管理及违法责任进行了较为详细的规定。

此外，还有一些其他相关规定，如《再生资源回收管理条例》、《废旧家电及电子产品回收处理管理条例》。建设部在2001年组织制定了有关城市生活垃圾分类回收的技术标准——《垃圾分类收集方法与标识》、《垃圾分类收集名词术语》、《垃圾分类收集统计与评价指标》等，这些规定都为城市生活垃圾分类收集提供了指导原则与基本依据。

（四）地方性法规及政府规章的有关规定

目前，我国一些城市比较重视城市生活垃圾处理的立法，相继出台了一些地方性法规。2011年4月1日，国内第一部关于城市生活垃圾分类管理方面的地方政府规章《广州市城市生活垃圾分类管理暂行规定》颁布施行。该规章规定，对于个人不按规定分类投放城市生活垃圾，责令改正但拒不改正的，可处以每次50元罚款；单位不按规定分类投放城市生活垃圾，处以每立方米500元的罚款。江苏省颁布了《江苏省城市市容和环境卫生管理条例》、《南京市城市生活垃圾处理费征收管理办法》、《南京市固体废物污染环境防治条例》。2011年10月南京市城管局颁发了《南京市民生活垃圾分类（试点）指导手册》，该手册将生活垃圾暂分为四类：可回收物、厨余垃圾、有害垃圾、其他垃圾。如表6-6所示。

表6-6　南京市民生活垃圾分类

这些地方性法规、规章及规范性文件中都涉及城市生活垃圾处理的规定，为各地实施城市生活垃圾处理以及相关法制的健全和完善奠定了基础。

（五）政策性文件的有关规定

目前，已经出台的各类关于节能减排的多个纲领性文件都提到了城市生活垃圾处理，这些文件包括：《中国国民经济和社会发展十一五规划纲要》、《中国国民经济和社会发展十二五规划纲要》、《节能减排综合性工作方案》、《中国应对气候变化国家方案》等。其中“十一五规划”明确提出：“加强城市垃圾处理设施建设，加大城市垃圾处理费征收力度，到2010年城市生活垃圾无害化处理率不低于60%。”“十二五规划”明确提出：“完善再生资源回收体系，加快建设城市社区和乡村回收站点、分拣中心、集散市场‘三位一体’的回收网络，推进再生资源规模化利用。加快完善再制造旧件回收体系，推进再制造产业发展。建立健全垃圾分类回收制度，完善分类回收、密闭运输、集中处理体系，推进餐厨废弃物等垃圾资源化利用和无害化处理。”《节能减排综合性工作方案》第15条提出：“促进垃圾资源化利用。县级以上城市（含县城）要建立健全垃圾收集系统，全面推进城市生活垃圾分类体系建设，充分回收垃圾中的废旧资源，鼓励垃圾焚烧发电和供热、填埋气体发电，积极推进城乡垃圾无害化处理，实现垃圾减量化、资源化和无害化。”第34条则强调强化城市污水处理厂和垃圾处理设施运行管理和监督。国家发改委发布的《中国应对气候变化国家方案》更是将城市生活垃圾处理作为减缓温室气体排放的重点领域之一，它提出：“使管理的重点由目前的末端管理过渡到全过程管理，即垃圾的源头削减、回收利用和最终的无害化处理，最大限度地规范垃圾产生者和处理者的行为，并把城市生活垃圾处理工作纳入城市总体规划”，“提高对填埋场产生的可燃气体的收集利用水平，减少垃圾填埋场的甲烷排放量”，“大力研究开发和推广利用先进的垃圾焚烧技术，提高国产化水平，有效降低成本，促进垃圾焚烧技术产业化发展。研究开发适合中国国情、规模适宜的垃圾填埋气回收利用技术和堆肥技术，为中小城市和农村提供亟需的垃圾处理技术”。国家对垃圾处理领域的节能减排工作十分重视，并将城市垃圾处理作为国家减缓温室气体排放的6个重点领域之一。

二、城市生活垃圾利用的立法及制度检讨

虽然现行规定对城市生活垃圾的利用具有一定的促进作用，但随着我国城市生活垃圾问题日益加深，现有规定暴露出的问题也愈加明显。

我国城市生活垃圾利用的法律法规存在以下几个方面的不足。

（一）现行城市生活垃圾利用的法律法规存在着明显的滞后性

其一，现行的法律法规大多是在规定如何对城市生活垃圾造成的污染进行防治，忽略了垃圾本身具有的利用价值。城市生活垃圾的回收与综合利用是密不可分的，如果将垃圾的处理与利用结合起来，建立统一的协调机制，一方面可以节约垃圾处理的成本，另一方面也能使更多的垃圾得到合理的利用。

其二，城市生活垃圾处理的法律法规多制定于计划经济时期，而且大部分是由国务院各部门单独或联合颁布的部门规章或其他规范性文件。低位阶的立法在某种程度上影响了我国城市生活垃圾利用立法的严肃性、稳定性和权威性。城市生活垃圾利用的每一个过程都有许多环节，针对不同种类的垃圾各个环节又存在处理方式的不同问题。为了达到更好的利用效果，应当针对每一方面的特点进行有针对性的立法，制定城市生活垃圾利用的单行法。

我国国土面积广阔，地区经济差异较大，城市生活垃圾的构成成分也有很大的不同。用一部法律兼顾各个地区的不同情况有难度，因此，各地方就应该在国家层面的立法基础上，根据本地的具体情况制定相应的实施细则，与国家立法相呼应。这样既能因地制宜地解决本辖区内垃圾综合利用的问题，又使国家相关的法律得到有效施行。一部与时俱进的城市生活垃圾利用基本法可以将垃圾综合利用的相关原则及制度统一起来，使各单行法之间能够形成一个相互配合的整体。目前除了个别大中城市有相关的地方性法规外，绝大多数城市在城市生活垃圾利用方面的立法很少。法律的滞后性得不到及时更正就会造成现有问题在法律中找不到解决途径，这对城市生活垃圾进行循环利用会造成不利影响。

（二）现行法律法规规定过于原则

原则化的规定固然能为我国城市生活垃圾利用的工作提供大体的方向，提供政策上的支持，但是缺少细致深入的规定，会导致法律法规形同虚设。概括性较强的法条降低了我国一些法律法规的可操作性。比如“大件垃圾”的标准，是按照重量还是按照体积并无详细的规定。关于城市生活垃圾利用方面的责任，《固体废物法》规定：“对于随意倾倒、抛撒或者堆放生活垃圾的；擅自关闭、闲置或者拆除生活垃圾处置设施、场所的，在运输过程中沿途丢弃、遗撒生活垃圾等行为之一的，就要由县级以上地方人民政府环境卫生行政主管部门责令停止违法行为，限期改正，处以罚款。”“产生固体废弃物的单位和个人，应当采取措施，防止或者减少固体废物对环境的污染。”前一条款并无具体说明罚款数额及限期改正的期限，无法对公众起到警示的作用；后一条款对于城市生活垃圾利用的指导意义也不大。城市生活垃圾的种类很多，每种垃圾的性质不同，对环境产生的影响也不同，因此采取的处理手段也应该不同。如果只是概括性的规定对固体废物污染进行防治，却不规定实现这一目的的具体举措，公众就很难知晓自己的哪种行为会造成怎样的后果，哪种行为可以最好的保障城市生活垃圾得到利用。“进行分类没有奖励，不进行分类也没有处罚”，这导致公众对垃圾分类抱着一种“既无动力亦无压力”的漠视态度。

（三）公众参与制度不完善

城市生活垃圾利用与每个人都有着直接的利害关系，只有动员全社会力量，使大家都积极参与到节能减排、实现资源循环利用的活动中，相关的法律法规才能有更广泛的民众基础，法律的效力也才能更好地得到发挥。“公众参与原则”，是我国《环境保护法》基本原则之一，指在环境保护领域里公民有权通过一定的程序、途径参与与环境利益相关的决策活动，以使该决策符合广大人民的切身利益。^[23]我国的公众参与制度虽然在《环境保护法》中作为基本原则被提及，但是这一制度在城市生活垃圾利用领域并未得到有效的实施，导致我国公众对于城市生活垃圾的分类、回收利用工作的参与度不高。公众缺乏参与热情主要有以下几点原因：（1）宣传工作不到位，信息不对称。《固体废物法》第9条规定：“任何单位和个人都有保护环境的义务，并有权对造成固体废物污染环境的单位和个人进行检举和控告。”《环境影响评价法》第5条规定：“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价。”这些条款规定都比较笼统，缺乏针对性。同时法律、法规都是以公告的形式让公众得知，而仅仅通过公告这种方式让公众知晓，对于城市生活垃圾利用事业是不够的。有些不问时事的公众很难知晓法律法规的规定及其相关措施。对于城市生活垃圾利用法律法规及相关知识的普及，还应该针对不同的主体采取不同的方式，这样使各个年龄段和不同阶层的人都能够了解到相关义务。（2）资源循环利用意识淡薄。循环利用意识是推动公众进行城市生活垃圾利用的原动力。《环境保护法》第5条规定：“国家鼓励环境保护教育事业的发展，加强环境保护科学技术的研究和开发，提高环境保护科学技术水平，普及环境保护的科学知识。”这种实际操作性不强的概括性法条很难成为环境教育和环保意识培育的法律保障。近些年，我国环境保护教育有所发展，环境教育被称为“未来可持续发展的环境教育”，但是由于未能引起足够的重视，环保教育发展缓慢、环境保护的具体方法仍未得到很好的普及。只有增强公众的循环利用意识，才能推动公众积极参与城市生活垃圾利用事业。

（四）一些必要的管理制度尚未建立或落实

我国现行城市生活垃圾的管理制度不仅落后于时代发展的需求，而且一些必要的管理制度尚未设立，如特定废品回收押金、责令限期回收利用、生产者责任等制度。我国不仅需要尽快确立这些相关制度，而且还需要完善和落实已有的法律制度。

其一，特定废品回收押金制度。特定废品回收押金制度指的是消费者在购买具有潜在污染性的产品时，需要额外支付一定的费用。如果消费者在使用该产品后将废弃部分退回指定部门，则可以取回之前付的那笔额外费用，反之则不能。通过押金制度可以减少垃圾数量，使资源更有效的循环利用。比如对废电池、废灯泡、废酒瓶等进行回收，不仅可以避免污染，还能为生产者节约成本。瑞典专门制定了《特定饮料容器回收法》和《铝制饮料瓶回收利用法》用于特定容器的回收。巴西在超市设有专门的废品回收专柜，废品可换回生活必需品。^[24]我国可在充分考证押金制度的经济效益、环境效益的基础之上，借鉴国外先进经验，制定我国特定废品回收押金制度：（1）对于设定押金的特定废品范围应由国家统一规定，需要政府建立能联接生产者、销售者、消费者的回收网络。生活中一些垃圾看似很小但是使用量大，如牙膏皮、饮料瓶、废灯泡、电池。对大部分此类使用量巨大的垃圾实行特定废品回收押金制度，不仅可以使资源循环利用而且可以保护环境。（2）押金数额的设定。对于押金数额的标准应该兼顾对这些特定废品进行污染治理的成本及鼓励人们将特定废品退回去的作用大小来确定，从而确定合理的标准。（3）押金的收取与返还。押金的收取可以通过销售者预先支付，之后通过消费环节将这笔资金转由消费者承担。押金的返还可以用补偿的形式，用于折抵商品的现金或以旧换新。

其二，责令限期回收利用制度。实行限期回收利用制度，可以避免有些因回收利用自身获利微薄而放弃回收，使大量可回收物流失的问题。必要时可给予各种优惠，以促进城市生活垃圾回收的全面展开。

其三，生产者责任制度。明确生产者责任制度是对城市生活垃圾处理源头减量的重要保障。《固体废物法》对于这一制度只是简单地规定为：“生产者对产品具有污染防治责任。”至于哪个环节的生产者如何进行防治污染等细节问题没有规定。如前文所说，大量商品为了吸引眼球，过度包装，令人眼花缭乱。废弃的包装物已构成城市生活垃圾激增的重要原因。针对约束商品生产者过度包装的限制性条款仅散见于少量的法律法规中。如《清洁生产促进法》第20条规定：“产品和包装物的设计，应当考虑其在生命周期中对人类健康和环境的影响，优先选择无毒、无害、易于降解或者便于回收利用的方案，企业应当对产品进行合理包装，减少包装材料的过度使用和包装性废物的产生。”《固体废物法》第18条规定：“产品和包装物的设计、制造，应当遵守国家有关清洁生产的规定。国务院标准化行政主管部门应当根据国家经济和技术条件、固体废物污染环境防治状况以及产品的技术要求，组织制定有关标准，防止过度包装造成环境污染。”这些条款对生产者生产时的注意义务起到了原则性的指引作用，但是对于不履行义务的制裁规定还需进一步完善。《限制商品过度包装要求——食品和化妆品》国家标准对于限制生产者过度包装有一定的作用，但是仅限于食品、化妆品两类，而生活中过度包装的现象比比皆是，无法实现全面限制生产者过度包装的目标。以生产者为主的责任延伸制度在我国属于新生事物，除一些跨国企业外，国内大多数企业缺乏对该制度的认识，致使该制度的社会基础薄弱。因此，我们必须填补法律的空白，对此进行单项立法，可从包装物、电子电器产品、电池、建筑材料、食品、化学品等领域开始，逐步扩大，完善生产者适度进行商品包装的法律规定。^[25]确立生产者责任制度，增强企业的环保理念与文化，使生产者自觉选择更先进的技术、再生材料，合理配备专门装置进行分类收集，尽量做到可以多次循环利用。对于生产者采用不可回收包装的，应该在产品投入市场之前缴纳垃圾处理费。生产者从资源化、减量化、可循环的角度进行生产，既可以减少环境污染，又能提高资源利用率。