经济增长和社会发展是人类社会文明进步的两条主线。中国经过二十多年的改革和发展，以“把蛋糕做大”为主要目标的经济发展战略已取得骄人的成就。但经济增长毕竟只是人类福利水平提高和社会文明进步的必要条件，而不是充分条件。为此，党的“十六大”提出了全面建设小康社会的奋斗纲领，和为实现这一纲领所应完成的改革和发展任务，以及所应遵循的原则和方针。在全面建设小康社会的过程中，以协调与和谐为目标的科学发展观将逐渐取代以经济增长为唯一目标的传统发展观。科学的发展观强调人的全面发展是整个经济社会发展的核心，强调经济与社会的共同进步，强调社会各阶层的共同受益。当代中国，经济上虽然取得了举世公认的成就，但在社会发展领域却存在着许多令人担忧的问题，比如，深化改革、技术进步和结构调整过程中所产生的失业问题、收入分配领域中的两极分化问题、城市和乡村在享受经济发展和社会进步利益方面的机会不公问题，总的来讲，就是人们一般所说的社会发展严重滞后于经济增长的问题。因此，如何在一个科学、可持续、公平的发展战略指导下加快社会发展的速度，是中国全面建设小康社会所要解决的首要问题。
辽宁作为东北老工业基地的龙头老大，曾经为中国国民经济和社会发展作出了历史性的巨大贡献。但随着改革开放的不断深化，辽宁省在长期计划经济体制下积累的一些经济和社会问题逐渐凸现出来。加快东北等老工业地区振兴，是党中央从全面建设小康社会着眼，继建设沿海经济特区、开发开放上海浦东新区和实施西部大开发之后，为加快推进全国区域经济协调发展作出的又一重大战略决策，为辽宁省老工业基地振兴带来了一次难得的发展机遇，特别是“十一五”期间，正值国家实施东北老工业基地振兴的全面启动时期，因此，如何制定好辽宁省国民经济和社会发展“十一五”规划，最大限度地利用国家在实施东北老工业基地振兴过程中给予辽宁省的各种优惠和倾斜政策，对辽宁省未来的经济增长和社会发展具有非常重要的战略意义。在这种背景下，我们对辽宁省社会发展中的若干重大问题进行了研究，希望有关研究结论能够对辽宁省制定社会发展“十一五”规划有一定的借鉴意义。
一、辽宁省人口、就业与社会保障问题研究
（一）辽宁省的人口和就业问题
劳动力资源与就业的基本关系受一定的生产条件及其对劳动力需要量的制约。劳动力资源与就业很难达到协调状态，辽宁劳动力资源与就业的矛盾比较突出。本报告以统计年鉴的客观数据和辽宁就业工作的实际情况为基础，对辽宁劳动力资源与就业的现状、问题及原因进行比较分析，从中找出一般规律，提出解决辽宁劳动力就业的具体建议与措施，为政府宏观决策提供依据。
1.辽宁劳动力就业存在的问题
（1）从业人员产业结构仍不合理，第三产业就业比重偏低
2003年辽宁第三产业从业人员为749万人，比重为37.11%，分别比2000年增加了32万人和提高了2.17个百分点。当年三次产业的就业结构为34.7∶28.2∶37.1,优于全国的平均水平，但与国际水平相比，差距仍十分明显。
（2）下岗职工和失业人员增加，失业率上升
截至2003年底，辽宁国有企业下岗职工累计达到248.2万人，已经超过了城镇登记失业人员,下岗职工主要集中在煤炭、机械等行业。2000年以来，城镇登记失业人员和失业率不断上升,城镇登记失业人员从40.8万人增加到72万人；失业率从3.7%上升到6.7%。
2.解决辽宁省失业问题的政策建议
基于“十一五”期间沉重的就业压力，解决辽宁失业问题的根本途径在于经济的持续快速增长。以完善统一的社会保障制度为基础，以社会力量的广泛参与协作为保证，从整体上把握和推进辽宁的劳动就业工作。
（1）把就业摆在国民经济和社会发展“优先”的位置，继续作为政府工作的“头等大事”来抓紧抓好
“十一五”期间，由于市场进程的加快，加上“入世”后中国经济融入全球经济一体化中，作为市场经济条件下政府宏观经济调控四大目标之一的就业，与宏观经济的关系更加密切，直接影响经济发展和社会稳定。因此，全省上下一定要把就业工作作为社会经济工作的重中之重抓紧抓好。各级政府汇报工作要优先汇报就业工作；考核各级政府的政绩要优先考核就业工作做得如何；落实工作一定要优先落实就业工作的各项部署。只有做到“四优先”，才能有利于保持社会的稳定，促进居民购买力的稳定增长，为国民经济健康发展创造有利的条件。
（2）调整三次产业之间内部结构，促进经济发展，扩大就业
从“十一五”劳动力供给总量进一步增加，结构矛盾加剧，经济增长对就业的带动作用减弱的实际情况看，保持社会稳定的根本措施是开发就业机会，促进劳动者就业。因此，实行就业导向的经济增长策略成为唯一可行的选择。
（3）积极扶持中小企业的发展，增加就业岗位
中小企业在保证国民经济持续稳定增长，拉动民间投资、带动地区发展，增加就业岗位、缓解就业压力，实现科技创新与成果转化等方面，发挥着越来越重要的作用。
（4）建立完善的社会保障体系，促进就业工作
完善的社会保障体系一方面有利于保障下岗失业人员基本生活需求，接受再就业培训，促进其早日就业；另一方面社会保障社会化使社会保障体系与企业独立，有利于劳动力流动，促进劳动力市场的发展。因此，要通过建立完善的社会保障体系来促进就业工作。
（二）辽宁省社会保障制度存在的主要问题及相关对策
从某种意义上讲，辽宁省社会保障制度的发展主要体现在与就业和户籍制度相关联的城镇社会保障上，其核心是养老保险、医疗保险、失业保险及城镇最低生活保障制度。
1.辽宁省养老保险改革的现状与对策建议
（1）辽宁养老保险改革试点介绍
国务院决定从2001年7月到2003年底在辽宁省实施社会保障试点改革，在试点期间，辽宁的城镇养老保险主要做了如下的改革：做实基本养老保险个人账户；调整基本养老保险计发办法；建立养老保险资金的责任共担机制；养老保险管理和服务的社会化。
（2）进一步完善辽宁养老保险制度的建议
辽宁社会保障试点改革方案实施以后，养老保险体系取得了长足的进展，但仍然存在许多不如意的地方，为此，我们提出以下对策与建议：
第一，降低企业的缴费率
其目标为企业职工工资总额的20%，在制度不变的情况下，近期只有通过扩大养老保险覆盖面等措施才能实现这一目标。
第二，对个人账户基金进行安全有效的投资运营，实现基金的保值增值
改变目前基金只能存入银行和购买国债的限制，对个人账户基金实行多元化的投资组合。
第三，以平均余命发放个人账户基金
目前个人账户基金是以退休后十年余命计算法支付，十年后的养老金将全部转化为政府债务，影响养老保险基金收支的长期均衡。建议改变养老金个人账户部分的发放方法，实行类似商业保险的终身年金的办法发放，减少债务总量，改善养老保险收支均衡。
第四，适度调整养老金支付水平
建议适度下调“中人”的平均替代率，随时间的推移缓慢下降到60%，以便平稳与“新人”衔接，同时进一步通过调整系数完善“老人”的养老金调整机制，降低平均替代率。
2.辽宁省医疗保险改革存在的主要问题与对策
（1）辽宁医疗保险存在的主要问题
辽宁省城镇职工基本医疗保险制度改革是按照《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》（国发［1998］44号）文件精神和辽宁省社会保障试点的总体要求进行的。目前存在的主要问题是：
第一，困难单位及其职工参保难的问题还没有从根本上得到解决
虽然大多数统筹地区出台了困难单位的参保办法，也降低了困难单位的缴费比率，但由于大部分困难单位生产经营接近停滞状态，参保资金无来源，缴费非常困难，如不从根本上解决缴费资金来源问题，仅靠各统筹地区医保结余基金接济性扩面，这部分群体的医疗保障问题不仅无法全面解决，而且将使现行医保制度在即将到来的人口老龄化和医疗消费水平不断提高的重压下举步维艰。
第二，医疗保险基础管理工作有待进一步完善
一方面，一些统筹地区由于制度建设、配套措施、业务流程等基础管理工作不到位，医患双方反映就医程序复杂，结算环节过多，就医不方便；另一方面，对于控制医疗费用支出的“瓶颈”问题——医疗保险费用结算办法，没有科学、硬化的考核办法，影响结算工作的公正性和科学性，不利于充分调动定点医疗机构的积极性。
（2）完善辽宁医疗保险的建议与对策
第一，实现医疗费用从需求方控制到供给方控制的转移
如何有效地制约医疗服务机构在提供服务过程中的“引致需求”和过渡使用不必要的医疗保健技术现象，是在任何医疗保障模式下确保资源有效利用的关键。我们可以借鉴国际有效经验，实现“预付制体系”将在很大程度上使得过渡使用服务的风险转移给供给方，能有力地控制医疗费。因此，在社会各方的配合之下，制定一套有效合理的预付制体系，将是未来我国医疗保障制度改革的迫切任务。
第二，继续扩大覆盖面
目前，辽宁医疗保险是在原有的公费、劳保医疗的基础上制定的基本保险方案，其覆盖人群只局限在职工，而职工家属、下岗人员均不在其中。根据现有模式，就业仍是享有基本医疗保险的必要条件。所以，要继续扩大覆盖面。
第三，制定一套经济有效的医疗保险体系
医疗保健资源的有限性不同程度地制约着人们无限的需求欲望。医疗服务的使用必须受到制约是一个共识，而如何限制和限制哪些服务项目类别，则是一个极其复杂的问题。我们应该进一步优化医疗保险目录，开展医疗保健服务效益评估。
3.辽宁省城镇最低生活保障制度存在的主要问题与对策建议
（1）存在的主要问题
辽宁省是1994年开始建立城市最低生活保障制度的，经历了探索建立（1994—1995年）、普及推广（1996—1999年）、完善提高（2000—2003年）三个阶段。辽宁省的城市最低生活保障制度虽然实现了应保尽保，但是仍然存在一些问题：
第一，制度框架体系基本完善，但具体政策还需进一步改进
国务院《城市居民最低生活保障条例》规定，制定最低生活保障标准，要考虑维持最低生活需要的吃、穿、住费用，并适当考虑燃煤、燃气、水电费用和子女义务教育等费用，但没有考虑房租涨价、采暖、基本医疗、子女高等教育等费用，保障不了基本生活；确定保障对象仅考虑人均月收入，而不重视保障对象的实际生活水平。
第二，家庭收入核实难
由于目前我国就业内涵界定不清，外出打工范围扩大、管理不规范，加之个人消费信用制度尚未建立起来，在核实申请低保待遇对象的家庭财产和收入上难度很大。特别是难以甄别隐性就业和隐性收入。
（2）对策与建议
我们针对辽宁省低保工作中存在的主要问题，在以后的工作中应该主要抓好以下几项重点工作：
第一，进一步完善动态管理机制。要巩固应保尽保成果，将新产生的符合条件的对象及时纳入保障范围。要在调查研究的基础上，制定城市低保对象动态管理办法，形成低保对象能进能出、救助额能升能降的低保动态管理机制。
第二，完善低保对象分类救助方法，维护低保制度的公正与公平。要对不同年龄段、不同劳动能力、不同家庭结构的人员实行不同的救助标准，并应鼓励有劳动能力的低保对象劳动自救，要制定并实施低保对象就业后低保渐退的办法。
第三，继续强化规范化管理，进一步规范低保运行程序，进一步规范低保待遇申请受理审批程序，强化档案管理，实行应行发放，在家庭收入的核实办法上进行创新，进一步完善信息系统。
第四，进一步建立配套制度，完善城市社会救助体系。通过健全低保配套制度，构筑以最低生活保障制度为主，以临时救济、就学援助、大病救助、住房援助、就业援助、社会互助等救助制度为辅，多层次、立体化、全覆盖的城市救助体系。
（三）辽宁省扩大社会保障覆盖面问题研究
1.存在的主要问题
扩大社会保障覆盖面是实现社会保障制度公平和公正的直接体现，也是社会保障工作的难点问题，它直接体现着社会保障的保障程度，一定意义上可以代表工业社会文明发展的尺度。目前，辽宁省在扩大社会保障覆盖面工作中存在的主要问题有：
（1）企业缴费比例偏高，企业负担较重，企业参加社会保险积极性不高
目前辽宁企业统筹基金平均缴费比例达到了22%，高于全国平均缴费比例2.27%，其中有鞍山、抚顺、丹东、营口、辽阳等5个市和省本级的鞍钢缴费比例高达25.5%，本溪、锦州、铁岭等3个市缴费比例达到24%。过高的缴费比例，增加了企业的负担，并成为妨碍改善地区投资环境制约企业发展的重要因素。
（2）参保人员遵缴率低，影响扩大覆盖面的质量
2003年末，我省参保人员遵缴率77.4%，比全国89.3%的平均水平低11.9%；截至2004年7月底，我省参保缴费人数为492.4万人，比上年末减少40.3万人，参保人员缴费率为71.1%，比2003年下降6.3个百分点，比全国87.9%的水平低16.8%，是全国各省区市中最低的省份。
2.进一步扩大辽宁社会保障覆盖面的对策
（1）降低企业缴费比率
从提高企业参保积极性，增强企业竞争力，为振兴辽宁老工业基地的服务的角度出发，必须降低缴费比例，其目标就是试点文件中规定的20%。至于是一次降到位，还是分步实施，应该由各地区结合本地实际进行研究。降低缴费比例后产生的基金缺口，总的原则是要靠扩大覆盖面、强化基金征缴和调整本地财政支出结构的方式解决。
（2）进一步加强机关事业单位的社会保障改革
未来辽宁省事业单位养老保险改革的重点，一是统一财政全部供款事业单位、差额拨款事业单位、自收自支事业单位职工养老保险办法，制定并出台财政部分供款和经费自收自支事业单位养老保险制度改革办法，以保证养老保险制度改革健康运行；二是理顺机关事业单位养老保险工作的管理职能，明确基本经办工作的流程，在目前各部门职能不可能进行较大调整的情况下，对事业单位参保职工的退休审批和待遇审批实行分别管理。
（四）辽宁省农村医疗健康保险状况调查
依据中共中央、国务院《关于加强农村卫生工作的决定》和建立农村合作医疗制度的有关政策，辽宁省于2004年7月在鞍山市的台安县、本溪市的桓仁县、盘锦市的大洼县率先进行新型农村合作医疗工作试点。从2005年开始全省14个市每市将启动一个试点县（市）。到2010年，全省所有县（市）全部建立新型合作医疗制度，基本覆盖农村人口，使广大农民享有初级医疗卫生保障。可见，建立农村新型合作医疗制度将是辽宁省“十一五”期间在社会发展领域中的一项重要任务。为此，2004年8月至9月，本课题组对辽宁省农村医疗健康保险状况进行了问卷抽样调查，希望能够对辽宁省建立农村新型合作医疗制度的全面铺开提供若干一手资料。此次调查按照地区经济状况和梯度原则，基本上采取概率抽样的方法，选择在鞍山、辽阳、朝阳三个城市进行。
1.问卷资料分析概述
（1）被调查农民基本情况
在调查对象中，有半数以上的农民从事基本农业，约占总数的61.1%，其中种植粮食作物的占37.5%，以经济作物为生的占23.6%，从事个体经营和外出务工的人次也占一定比重，分别为22.1%和18.2%。调查表明家庭经营收入、个体经营收入以及打工收入为农民的基本经济来源渠道，家庭年均纯收入在5000元—10000元档和3000元—5000元档比较集中，约占总数的70%。调查中农民主要开支项目集中在医疗和建房上，比例分别为31.2%和25.6%，其他依次为子女教育、储蓄和购买农用物资。可见医疗费用支出已经成为农民主要的消费项目。
（2）被调查农民的健康和医疗状况
此次调查的农民中身体健康的占29.4%，有36.7%的农民身体经常感到不适，患有常见慢性疾病的占22.8%，患有重大疾病近期曾住院治疗的占11.1%。调查中农民患病比例最高的疾病系统为消化系统疾病占25.4%，肌肉骨骼系统疾病也占很大比例为22.3%，呼吸系统、循环系统以及泌尿生殖系统的比例分别为16.3%、13.5%、12.1%，其中引起注意的是损伤和中毒等意外伤害也是危害农民健康的源头，约占10.4%。
调查中，有36.4%的农民慢性病的常规药品的购买主要通过乡村卫生所，29.2%的农民通过镇上的药品批发站，城市大型连锁药店在农村设立的分点，这部分比例为18.5%，还有15.9%的农民从乡村游医和药贩子手中买药，购买的药品价格通常比正规药店低些，还有些是药贩子宣称的所谓“特效药”。
在患病首选医院的调查中，乡村卫生所和私人个体诊所是农民日常看病就医的主要选择，37.4%的农民选择乡村卫生所，34.1%的农民选择个体私营诊所。还有25.8%的农民患病去县医院治疗。
在患病首选医院的调查中，县级医院是农民患大病就医的主要单位，有39.8%的农民患重病时首先选择去当地的县级医院。农民患病住院也主要集中在县级医院，比例为41.7%，省、市级医院的住院比例也较高，分别为29.7%和26.9%。可见满足农民大病医疗需求的比例县、市、省的比例为4∶3∶3。
（3）被调查农村医疗卫生机构状况
过去乡镇医院由县卫生局统一管理，近年来，随着经济体制特别是财政体制的改革，许多地方的卫生院陆续下放到乡镇政府管理，乡镇卫生院人、财、物等外部条件发生了很大的变化。部分地方对乡镇医院进行转型、拍卖，乡镇医院的经营模式多种多样、五花八门，有的名为全民或集体所有，实为个体，自负盈亏。管理体制的残缺，是造成乡镇医院名存实亡和不正当经营的根源之一。
如今农村医疗卫生处于市场经济中，政府的资金支持不足，乡镇卫生院的医疗设备投入少，农村医疗卫生的整体素质日益下降，无法留住人才、吸引病人、正常发展。2003年政府财政向这22所医院、卫生院总计拨款161.75万元，其中的绝大部分用于支付医务人员的工资即“人头费”，部分用于医院、卫生院房屋的改建和维修，用于医疗设备更新改造的非常少。此外，不少地方虽然将医疗卫生支出列入了年度财政预算内，实际上资金根本无法到位。财政拨款不足，用于农村卫生保健的专门费用支出就更少。
2.建立和完善我省农村新型合作医疗制度的对策建议
（1）加强宣传，积极引导农民对新型合作医疗制度的正确认识
在此次调查中，我们深刻感受到农民对医疗健康服务的强烈需求，但同时却又对新型合作医疗制度缺乏理性的认识，其结果是即使有足够的经济实力，也不一定心甘情愿地承担个人缴费义务。因此，相关部门应当通过各种形式和手段，加大对农村新型合作医疗制度的宣传力度，比如，发放宣传小册子、组织宣教自愿者等，使广大农民从思想观念上真正认识到新型合作医疗制度给他们所带来的益处。
（2）加大财政对农村医疗卫生的投入力度
在现行体制下，要加大中央和省级政府在发展农村医疗方面所承担的义务，给予农村医疗卫生更多的资金支持，对公益性的卫生保障事业更应加大投资力度，逐步对已有的农村卫生基础设施进行改造，不断地开发和完善农村卫生服务网络的功能，满足农村居民的基本医疗卫生服务需求。
（3）加快县、乡、村医疗网络一体化建设
农村三级医疗保健网是搞好农村卫生工作，实施农村初级卫生保健的重要载体。要以县级医疗机构建设为重点，以乡镇卫生院建设作为核心，村卫生站建设为基础，加快县乡村医疗网络的一体化建设。特别是要恢复和促进村级合作医疗，实行乡村卫生组织的一体化管理，有效合理地分配农村卫生医疗资源。
（4）建立以预防为主的医疗保健服务体系
农民的卫生健康意识的高低，直接与其所掌握和了解的卫生保健知识的程度有关。加强预防疾病的宣传，提高农民的自我健康保障意识是行之有效的好办法。各级政府应充分利用电台、电视、报刊等新闻媒体进行广泛的宣传。乡村也应增设卫生宣传专栏，确定专人负责，普及卫生保健常识。同时引导农民树立科学卫生健康的消费观念和生活方式，提倡以中草药为主的防治办法，切实降低农民的医疗费用支出。
二、辽宁省城乡居民收入及收入分配问题研究
（一）城乡居民收入增长相对缓慢的原因与对策
1.城乡居民收入增长相对缓慢的原因
（1）城镇居民收入增长缓慢原因
第一，传统产业比重大，经济增长乏力。自20世纪80年代中期以来，结构性危机一直制约着辽宁经济的发展，进而影响居民收入水平的提高，表现为：老工业基地传统产业比重大，工业技术设备老化，产品结构不合理且价格由国家调控，市场竞争能力低，经济效益下降，企业缺乏活力；经济开放程度低，失业面大；资源型产业比重大，且部分资源面临枯竭，替代产业跟不上。这种不利局面大大降低了我省的投资能力，最终导致经济和收入增长缓慢。
第二，国有经济比重大，非公有制经济发展滞后。辽宁省的国有经济比重远远高于全国平均水平，2003年国有及国有控股企业占全部工业总产值的比重为77%，大大超过了全国49%的平均水平。改革开放以来，国企改革严重滞后的直接结果表现为国企亏损面仍在持续扩大，亏损额增加，销售收入增长缓慢，资产负债率攀高，“双停”企业有增无减，破产倒闭企业越来越多等方面，结果使国企职工失业人数剧增。
第三，失业下岗人员多，高收入职工比重小。国有企业改革加速了企业破产和职工下岗分流，导致部分职工收入下降。国有企业改革使得一大批具备工作能力的原城市在业人员由于下岗进入到贫困行列，新增就业人口和外来人口的不断增长又极大地限制了下岗工人的再就业，一般而言，下岗职工的人均收入还不足在岗职工人均收入的20%，结果使城市部分群体收入下降，并直接影响到城市总体收入水平的增长。此外，国有和集体单位职工平均收入普遍低于其他所有制单位职工收入，2003年其他所有制单位职工平均工资比国有和集体单位职工平均工资大约高7%，而我省这类职工比重小，2003年在国有和集体单位的职工占74.17%，其他单位的职工仅占25.83%，低于全国平均水平两个百分点。
（2）农民收入增长缓慢原因
第一，现有农业组织结构不合理
这种组织结构的特点是以分散的农户经营为主体且经营规模小，其主要弊端有：无法实现规模化经营，农产品的生产成本难以降低；农户同步调整行为极易产生对市场波动的放大效应，导致市场同步震荡，浪费农业资源；农户分散进入市场，既造成交易成本高，也难以协调农户与市场的矛盾，市场风险增大。
第二，农产品价格不断走低
目前70%的农户仍然是纯农户或以农业为主的兼业户，他们的主要收入来源仍然是农业。1996年以来连年农业丰收，粮食、棉花、生猪、蔬菜等农产品出现供过于求，销售不畅，导致农产品价格全面下跌。虽然在此期间农业生产资料价格也有所下降，但远远小于农产品价格的下降幅度，从而使农民的实际收入水平大大降低。
第三，政府宏观经济政策的影响
近年来，为了扩大内需，政府出台了一系列扩张经济政策，为增加农民收入起了重要作用，但从总体上看，宏观经济政策仍然向城市倾斜，使得城镇居民收入明显增加，而农民收入基本处在自然增长状态。此外，尽管政府要求减轻农民负担，但由于种种原因，收效并不是太明显，农民承担的农业税、提留统筹款等费用与人均纯收入的增幅大致相当。
2.提高城乡居民收入的对策
（1）城镇居民收入增长对策
第一，运用财政政策提高公务员及事业单位职工待遇水平
首先，应结合政府机构改革及其职能转变，按照经济增长指数和财政收入状况，逐年相应增加政府支出，以增加公务员、非赢利机构人员工资和离退休人员工资和养老金。其次，应在城镇范围内全面实行货币化工资制度。“十一五”时期要将住房等各种实物收入和工资外收入分配统一纳入货币化工资。在城镇住房制度改革中实行住房工资和住房支出明补明收、先予后取的政策，这不仅可以提高工资水平，而且可以提高住房租金水平和公积金水平进而增加居民住房消费信贷的偿还能力。
第二，促进产业结构调整，实现企业职工工资稳步增长
通过创造公平竞争的市场环境，实现优胜劣汰，促进产业结构调整，积极发展第二、三产业，提高制造业和服务业的经济效益，实现企业职工工资的稳步增长。同时，适当放宽非公有制经济发展的制度约束，积极发展私有经济，增加就业机会，并提高就业者的工资水平。
第三，创造条件，扩大就业总量
面对严峻的就业形势，首先要广开就业门路，大力发展中小企业和非公有制经济，发展服务业等劳动密集型产业，放松市场进入管制，扩大非正规部门的就业容量。其次要加强职业培训，加大政府在培训项目上的支出。
（2）农村居民收入增长对策
第一，积极培育真正属于农民的农产品销售组织
目前农村组织结构的不合理是导致农民收入下降的主要原因之一，因此建立属于自己的农产品组织是市场经济新时期农村增收的根本性措施。
第二，在名义收入增长缓慢的情况下，可辅以提供低价工业消费品的政策
根据农村收入、需求水平和消费层次，更多地组织在城市已经相对滞销，但在农村仍然有大量需求的中低档、价格适中、经济实惠的产品进入农村市场，可以考虑实行补贴型工业品向贫困农村销售的政策。例如，城市滞销品，可以优惠政策吸引、鼓励工商企业销往贫困农村，协助企业落实运输等流通费用；农村急需而企业无力低价销售的工业品，可采取政府适当补贴的方式来运作，具体做法可参照对城市贫困居民实行低价粮的办法。还有更为简捷的政策，即越过众多环节，直接向最终贫困户发放救济钱物。
第三，加大政府对农村的政策扶持和转移支付力度
近年来，各级政府在减免农民税收、减轻农民负担方面做了许多工作，也取得了一定的成效，但如果要从根本上提高农民的收入水平，政府还应该在诸如粮食收购、子女就学、社会保险等方面给农民以更大的政策优惠和更多的转移支付。
（二）收入分配制度中存在的突出问题及解决办法
1.突出问题
（1）城镇居民收入的体制内平均主义分配和体制外差距过大两种极端现象并存
城镇居民的收入主要来自于工资水平，职工工资分配的不均等程度直接影响到城镇居民的收入差距。目前，平均主义还没有彻底根除，主要表现在工资收入分配上，多数国有企业以及机关、事业单位工资收入分配差距偏小。在工资外收入分配方面则存在着收入差距过大现象，由于权力寻租、职业性质、资源禀赋差异、制度监管不力等多种因素导致了城镇居民的制度外收入差异显著，灰色收入和其他隐性收入大大地超过了制度内的工资水平。
（2）城市偏向政策是造成城乡收入差距的主要动因
城市偏向政策主要表现为“剪刀差”政策，即通过政府扭曲产品价格和生产要素价格，创造一种不利于农业、农村和农民的政策环境，获取农业剩余以补贴工业化，主要包括以下几个方面：
第一，扭曲相对价格和工农业交换关系的政策。表现为通过垄断产品流通，提高工业品价格和压低农产品价格，制造不利于农业的贸易条件，从而产生了直接意义上的工农业产品价格的剪刀差，使大量资金流向了城镇。
第二，扭曲农业经营活动中的激励机制。由于形成了上述不利于农业生产的贸易条件，在直接生产活动的组织中往往采取强制性手段，抑制了劳动者的积极性。
第三，扭曲整个经济发展政策，特别是扭曲工农业之间的产业关系。主要表现为：在通过政府投资政策的城市偏向，形成工农业或城乡之间不同的发展机会；通过制度障碍阻止农村剩余劳动力向非农产业和城市转移；建立不公平的福利体系，通过将农民排斥在各种社会福利体系之外，形成城乡之间不同的生活条件。
2.解决办法
（1）推进工资制度改革，扩大制度内工资差别
应在国有企业中建立与现代企业制度相适应的工资收入分配制度，根据科技贡献率对科技要素进行分配，提高科技人员、技术工人的报酬；通过年薪制、长期激励、外部竞争等办法，按管理要素分配，提高经营管理人员的收入水平。此外，机关事业单位要在机构改革、精简人员的基础上，根据所负责任大小和业绩，打破平均主义，较大幅度地提高机关工作人员的工资收入水平。
（2）实行公开的个人收入申报制度，缩小制度外收入差距
目前的收入申报制度由于是以非公开的方式进行，无法构成对那些逃避制度外收入申报者的社会压力，我们应借鉴国外收入申报方法，采用科学、规范的申报方式。
首先，应建立个人终生登记卡号，即所有进入法定劳动年龄的公民，均申请建立个人的社会工作和收入卡号，终生有效并不改变，在求职、享受社会保险和福利及纳税时均要出示该卡号。
其次，要改变现行的收入申报方式。所有劳动者通过邮局或其他途径获得一份免费的收入申报表，并由个人根据自己的实际收入状况进行填写后直接向税务部门申报。
最后，对个人收入申报的核查，应由非直接征管机构进行，这有利于多方制约机制的形成。另外，核查的范围应扩大到个人财产、消费、金融证券投资及银行储蓄等渠道，将制度外漏报降低到较小的程度。
（3）缩小城乡制度差异，切实提高农民收入水平
加大政府对农业的投资力度，缩小城乡之间制度扶持的差距。保证国家对农业投入的增长幅度高于财政经常性收入的增长幅度；增加对农业基础设施的投资，改善农村交通、通讯、灌溉设施和提高抗御自然灾害的能力；加大对农业科技开发研究、推广应用和农村科技教育的投资，以提高农业科技水平和农产品科技含量；增加对农业生态环境保护的投入，改善农村生态环境，为农业可持续发展打下基础。
（三）“十一五”期间消费趋势及扩大措施
1.消费对经济的拉动作用
经济增长受消费、投资、技术进步及制度变迁多种因素影响，为了测定消费对经济的拉动作用，必须控制其他经济变量保持不变，这样可以剔除其他变量对消费的影响并探讨独立的消费水平对经济增长的贡献。为此，我们建立以人均GDP增长率为因变量、人均消费增长率和人均投资增长率为自变量的多元线性回归模型，同时由于技术进步和制度变迁量化困难，所以将它们归为残差项。
回归结果表明，消费对经济的拉动作用是非常明显的，为此，我们应采取积极措施扩大我省消费需求，进而带动经济增长。
2.消费趋势
随着居民收入水平的提高和消费结构的升级，教育、旅游、保健、高级住房等享受型消费水平正在迅速提升，尤其是中等收入以上主流消费群体消费层次在不断提升。此外，世贸组织的加入将会改善产品的供给结构，将进一步促进消费新热点的兴起。
（1）文化消费将成为消费热点
随着时代的发展和物质生活的改善，居民对精神生活的需求将越来越高，娱乐、教育和文化服务类消费将成为消费热点。人们的文化生活日益多样化、多层次发展，娱乐范围已经从家庭走向社会，旅游活动由本省走向全国，甚至世界。随着科学技术的进步和社会生产力的发展，知识更新的速度越来越快，人们对知识需求日益增强，居民越来越重视教育的投入，不断提高个人文化素质，除了对子女的教育消费支出不断增长以外，成人的教育消费也将不断提高。
辽宁文化消费市场将会有越来越大的发展空间。2003年我省城乡居民用于文化消费的支出为75.82亿元，占全省城乡居民总消费支出的12.3%，总量和比重都偏低。随着经济发展、居民收入与人口增长、文化水平普遍提高等因素对文化消费产生的积极影响，文化消费在总量上可望较快增长，质量上有较大提高。
（2）“住”与“行”将成为消费结构升级重点
根据消费结构升级的一般规律，居民在满足吃、穿、用基本需求后将追求更高层次住行方面的消费。未来一段时间内，一部分高收入家庭将拥有多套住房，中低收入家庭改善住房条件的消费需求随着购买力的提高也将不断增加，此外，随着城市化的加速发展，新增城镇人口对住房的需求也将非常巨大。由于目前的汽车价格过高及养车费用昂贵极大地抑制了私人家庭对汽车的需求，但加入世贸的未来几年汽车市场将与国际市场接轨，这将促使车价逐步下降，家用轿车也将快速进入居民家庭，尤其是高收入居民对小汽车的购买力将大大增强，如果汽车消费环境也随之进一步改善，汽车消费市场将飞速发展。
3.扩大消费的主要措施
收入是决定消费最重要的因素，所以扩大消费最重要的途径就是增加居民收入水平，缩小收入差距，这一措施在上文已经涉及便不再赘述。除此之外，还包括以下措施：
（1）合理引导文化消费,培育新的消费增长点
未来五年内新的消费增长点主要集中在文化消费，为此政府必须加大力度合理引导消费方向，刺激对文化消费尤其是教育和旅游消费的需求。
（2）积极发展信贷消费，减少居民消费的流动性约束
目前城市已形成以住房和汽车为主的消费热点，在居民消费观念更新、消费方式改变的同时，发展信用消费尤为重要。信贷消费能否得到发展，取决于个人收入水平和信用水平两个基础性条件，目前我省这两项指标都还明显偏低，为此政府应做到以下几点：
第一，加快信贷消费的立法工作。力争在“十一五”时期初步建立起范围较大的个人信用体系，建立对个人资信状况、信用等级的专业认证机构，为普及信贷消费创造良好的法律和制度基础。
第二，采取强化城市、开发农村的具体步骤，加快扩大信贷消费的覆盖面和贷款规模，协调生产信贷和消费信贷的比例关系。
第三，改变居民家庭同商业银行之间单方向的债权债务关系，通过信贷消费，积极发展居民家庭和商业银行之间互有债权也互有债务的双向关系，直至在双方之间引入个人消费信贷的商业保险机制。
第四，增加信贷消费的品种，精简限制性条款，简化贷款手续，完善信用卡制度，发展住房、汽车等消费抵押贷款和大宗耐用消费品的商业性消费信用。
（3）充分运用价格杠杆，取消不合理收费，刺激中低收入群体的消费需求
影响消费需求最直接、最强烈的因素是商品价格和居民收入，因此要扩大需求首先是逐步增加他们的收入，在收入短期内难以大幅提高时，促进消费就主要依赖价格调节了，相关的政策手段主要包括以下几个方面：
第一，尽可能放宽降价销售的政策，引导企业对滞销积压商品实行降价销售。调查显示，对于广大中低收入家庭和中老年消费群体来说，在商品性能、服务承诺和家庭收支状况、需求欲望基本相同的条件下，价格高低是决定是否购买的第一要素；因此对于那些产品生命周期已经过半，失去销售热点和高峰的商品应给予50%—60%甚至更大的降价空间。
第二，在某些特殊情况允许企业实行低价策略。企业在市场疲软、需求不旺的情况下，以低价来刺激消费扩大需求是市场供求相互作用的内在规律，此时企业的定价只要不低于其可变成本就是合理的。
第三，在企业负担和公众消费购买方面大幅度清除不合理收费。不公开、不透明、不合理的随意收费政策，对居民造成了巨额负担，从而对新时期增进消费造成了巨大的政策障碍，为此首先要清除住房和轿车消费中的不合理收费，此外也要大幅度降低垄断型的移动电话费、固定电话费和上网费等电信资费，火车客、货运费和航空票价。
三、辽宁省人力资源开发研究
（一）辽宁省人力资源开发现状
1.人力资源绝对数量不断增加，人力资源率呈上升趋势
人力资源有现实人力资源和潜在人力资源两种计算口径。现实人力资源包括就业人口和劳动适龄失业人口。潜在人力资源除包括现实人力资源外，还包括劳动适龄人口中的就学人口、从事家务劳动的人口、在军队服役的人口和其他人口。1990年辽宁现实人力资源为2267.28万人，2000年增加到2871.61万人，净增604.33万人。1990年辽宁潜在人力资源2579.13万人，2000年增加到3101.24万人，净增522.11万人。
人力资源率是计入人力资源的人口与被考察范围的总人口的比率，它是表示人力资源数量的相对指标。辽宁1990年和1995年现实人力资源率相差0.92%，潜在人力资源率相差0.04%，人力资源率基本稳定。1995—2000年间，辽宁现实人力资源率上升了10.28%，潜在人力资源率上升了8.75%，这表明1995—2000年间，辽宁人口年龄结构中劳动适龄人口所占比重和人力资源劳动参与率都大幅度上升。
2.人力资源素质位居全国前列，改革开放后又有大幅度提升
第一，文盲率大幅度减少，成人识字率接近发达国家水平
1990年辽宁15岁及以上人口文盲率为11.51%，2000年降为5.79%，下降5.72个百分点。2000年15岁及以上人口文盲率仅高于北京、上海和广东，居全国第4位。
2000年辽宁15岁及以上人口成人识字率为94.21%，高于全国平均水平（90.9%）3.3个百分点，仅比发达国家低2.1个百分点。
第二，国民受教育程度持续提高，高中及大专以上学历人口显著增加
辽宁人口受教育程度在全国一直居于前列，改革开放以后仍在持续提高。1982年第三次人口普查时六岁及以上人口平均受教育年限为6.59年，在全国仅低于北京、上海和天津，居第4位。到2000年第五次人口普查时，辽宁六岁及以上人口平均受教育年限提高到8.41年，仍居第4位。
根据第四、五次人口普查资料分析，1990—2000年十年间，辽宁每10万人口中受过高等教育和高中阶段教育的人口比例分别增加了2.4倍和1.2倍。充分显示出辽宁人力资源素质得到持续提高，学历层次有了进一步提升。
第三，就业人口受教育程度和文化层次有明显提高
1990—2000年辽宁就业人口平均受教育年限从8.41年提高到9.01年，增加0.6年。1990年就业人口具有大专及以上文化程度的比例占3.64%，2000年提高到8.36%，提高4.72个百分点。
3.人力资源年龄结构有利于社会经济发展
从“五普”资料分析，可以看出辽宁2000年就业人口年龄仍以30—40岁为主，占就业人口的58.16%。30—40岁的就业人口正处精力充沛时期，体力劳动者身强力壮，已具有丰富的劳动经验，掌握了熟练的劳动技能；脑力劳动者也具备了较为丰富的专业知识，对新技术的接受和适应能力也较强。这一年龄段的就业人口是全社会劳动力中的骨干力量，他们在就业总人口中的比重上升，有利于促进社会经济发展。
（二）辽宁省人力资源开发存在的主要问题及原因分析
1.人力资源整体素质偏低
第一，按城市、县镇、农村分别计算，辽宁人力资源科学文化素质与一些省份有明显差距
根据“五普”资料分析，辽宁15岁及15岁以上人口平均受教育年限8.70年，在全国低于北京、上海和天津，居第4位。但如按城市、县镇和农村分别计算，则城市为10.00年，低于北京、陕西、天津、吉林、新疆、河南、上海和山西，与湖南同列第9位，县镇列第16位，农村列第8位。显然，全省人均受教育年限居第4位，与辽宁人口城市化水平高有关，应看到受教育水平的真实差距。
第二，人力资源整体科学文化素质与发达国家相比差距更大
辽宁人力资源整体科学文化素质与发达国家比较，差距更大。2000年辽宁25—64岁人口平均受教育年限为8.34年，与美国和日本1999年人均受教育年限12.74和12.55年分别相差4.40年和4.21年；与韩国1999年人均受教育年限11.48年相差3.14年，只相当于美国1930年的水平，整整落后70年。受过高等教育人口的比例，与国际比较差距更大。2000年辽宁15岁和15岁以上人口受过高等教育的人口比例占7.52%，仅相当于1980年的世界平均水平，与发达国家的差距为40年。
2.具有高中文化程度人口比重低，成为辽宁人力资源素质提高的“瓶颈”
2004年辽宁15岁及以上人口受过高中和中专学历教育的人口占16.01%，高于全国平均水平（14.36%），但在全国各省（市、区）中不仅低于京、津、沪，也低于吉林、海南、黑龙江、广东、新疆、陕西、湖北和江苏，居第12位。比北京、上海和天津分别相差10.76、10.20和9.01个百分点，低于吉林和黑龙江2.61和1.08个百分点。
高中阶段教育发展滞后是全国性问题。根据第四、五次人口普查资料分析，2000年全国每10万人具有大专及以上文化程度的人数是1990年的4.99倍，每10万人具有初中文化程度的人数是1990年的1.45倍，而具有高中文化程度的人数仅为1990年1.39倍。高中阶段教育的发展显然滞后于初中和高等教育的发展。2000年辽宁每10万人具有大专及以上文化程度的人数是1990年的2.38倍，具有初中文化程度的人数是1990年的2.45倍，而具有高中文化程度的人数仅为1990年的1.21倍。与全国平均水平比较，一方面表明辽宁九年义务教育普及水平和速度大大高于全国平均水平，另一方面也说明辽宁高中阶段教育的发展水平和速度却低于全国平均水平。这既是辽宁具有高中文化程度人口比例低的原因所在，也说明辽宁高中阶段教育发展滞后的程度比全国更突出。高中阶段教育发展滞后，已成为辽宁人力资源素质提高的“瓶颈”。
3.劳动力文化程度结构重心低，中高层次人才缺短
根据第五次人口普查资料分析，辽宁就业人口具有初中及以下文化程度的人数占77.40%，其中具有小学文化程度的占26.53%，还有2.34%为文盲半文盲。具有初中及以上文化程度的人数只占22.60%，其中具有大学本科和研究生文化程度的只占2.51%。这种文化程度结构显然重心偏低，与社会经济发展对人力资源的需求不相适应，中高层人才短缺问题更加突出。
4.城乡劳动人口整体素质差异过大，不能适应城市化进程的需要
城乡15岁及15岁以上人口的文化程度基本可以反映城乡劳动人口的整体素质。2000年全省15岁及15岁以上人口平均受教育年限，城市为9.20年，农村只有7.30年，相差1.9年。形成差距的主要原因是农村具有高中及高中以上文化程度的人口明显低于城市。2000年在全省城市人口中具有高中及以上文化程度的人口占24.14%，农村只占7.14%，相差17个百分点。其中具有大专及以上文化程度的人口，城市占14.41%，而农村只占0.79%，相差近14个百分点。2000年在全省15岁及15岁以上的农村人口中有92.86%只具有初中及初中以下文化程度，其中具小学及以下文化程度的占47.54%。2000年全省具有小学文化程度的人口有861.87万，其中有585.76万分布在农村，占68%。可见，提高人力资源素质的重点在农村，难点也在农村。
5.辽宁人力资源整体素质偏低的主要原因
（1）高中阶段教育发展滞后，制约了人力资源素质的提高
高中阶段教育发展滞后，间接影响了小学升学率，积淀了大量低素质人口。辽宁小学入学率很高，自1987年以来，一直在99%以上，但小学升学率却较低，1982—1989年在86.1%—89.7%之间。1990—2001年略有提高，也只在92.0%—96.1%之间，2002年以后才达到98%。按2001年小学五年级保有人数与1997年入学的一年级学生人数之比计算的2001年小学五年级保留率只有98.55%。这样，仅1997年入学的小学生到2001年就有近1万人中途辍学，积淀为低素质人口。小学升学率低的一个重要原因，是因为高中阶段教育发展滞后，部分学生和家长看到即使念上初中，也会留在农村务农，失去了求学欲望，间接影响了小学升学率。
高中阶段教育发展滞后，直接影响了初中升学率，积淀了大量低素质人口。由于中专毕业生就业率低，大部分初中毕业生不愿意报考中专。高中招生人数过少，入学率很低，一些自觉无望考入高中，甚至无望考入重点高中的学生，就放弃了学业，导致初中辍学率呈上升趋势。按2001年初中三年级学生保有人数与1999年初中一年级学生人数之比计算的2001年全省初中三年级保留率只有86.99%，表明全省仅1999年入学的初中人数就有近8万人中途辍学，积淀为低素质人口。
辽宁高中阶段教育发展严重滞后，在全国也比较突出。1981—1994年初中毕业生升学率只有26%—41%，1995—1998年略有升高，在41%—49%之间，1999年以后才达到50%以上，到2003年才达到68.1%。这样，在近20年来有50%—74%的初中毕业生不能继续接受教育，高中阶段教育成为严重制约教育整体发展的“瓶颈”，严重制约了辽宁人力资源素质的提高。
（2）高等教育对高素质人才的培养不能适应社会经济发展需求
辽宁高等教育对高素质人才培养不适应社会经济发展需求，首先表现为长期以来招生人数过少。尽管自1995年开始，高等院校扩大招生，辽宁高等院校毕业生由2000年的4.98万增加到2003年的9.89万，增加一倍，但由于长时期高等院校招生人数过少，高等院校向社会输送高层次人才的数量与社会经济发展的需求仍存在较大差距，这是导致大专及以上学历就业人员比重过低的根本原因。
其次，表现为高等院校基本上还停留在封闭办学模式，专业设置与社会经济发展需求脱节，以致出现一部分毕业生就业难和一些岗位需求人才供不应求，与新技术相关的专业人才供给不足，应用型管理人才供给不足，结构短缺与过剩并存的矛盾越趋突出。
第三，表现为高等职业学校培养模式、专业设置、人才培养规格、层次不能适应市场需求，以致使第一线工程技术岗位应用型人才严重短缺。
（3）教育投入不足，制约了教育发展和人力资源素质提高
随着经济发展水平的提高，辽宁教育经费总量和占GDP的比重均有一定增加，但与教育发展需求相比投入仍明显偏低。2001年全省人均教育经费373元，仅比全国平均水平高10元，在全国居第9位，仅相当于上海、北京和天津的32%、34%和40%，比新疆还低38元；人均国家财政性教育经费249元，也只比全国平均水平高10元，在全国居第8位，仅相当上海、北京和天津的30%、31%和54%，比新疆还低76元。主要原因是教育经费投入占GDP比重过低，仅为3.11%，在全国排名第29位；国家财政性教育经费占GDP比重也仅为2.08%，在全国排在第28位。与发达国家，甚至发展中国家比较，差距更大。韩国与辽宁的人口和土地面积相当，韩国教育经费占GDP比重超过6%，是辽宁的2倍。巴西、马来西亚、泰国等发展中国家财政性教育投入占GDP比重也分别达到4.63%、4.49%和4.27%。所以，教育投入不足制约了辽宁教育发展，进而制约了辽宁人力资源素质的提高。
（三）辽宁省人力资源开发目标
2000年辽宁15岁及15岁以上人口平均受教育年限为8.7年，25—64岁人口中具有高中及以上文化程度的比重为20.65%，其中大专及以上文化程度的为6.90%。可见，辽宁人力资源开发正处在由低层次人力资源开发阶段向中层次人力资源开发阶段转变的过程。
辽宁人力资源开发的目标可以确定为：为振兴老工业基地，加速辽宁社会主义现代化进程，在本世纪20年代全面建设小康社会，必须确立人力资源是第一资源的战略地位，到2010年人力资源开发体制更为完善。人力资源素质和利用效率明显提高，人力资源配置更趋合理。到2010年15岁及15岁以上人口平均受教育年限达到11年左右，25—64岁人口中具有高中及以上文化程度的比重达到30%，其中具有大专及以上文化程度的达到15%，即接近或达到人力资源中层次开发阶段。
开发的重点学历是高中阶段教育和高等教育。
（四）振兴辽宁老工业基地的人力资源保障措施
根据对辽宁人力资源开发的现状、问题及原因分析，今后对辽宁人力资源的开发应采取的措施可归纳为“一个定位”、“四项工程”和“两项保障”。“一个定位”是把人力资源开发真正定位为振兴辽宁老工业基地的第一资源战略。“四项工程”是实施“基础工程”，以巩固九年义务教育成果；实施“提升工程”，以保证新增人力资源具有较高素质，不再有低素质人员的积淀；实施“全民终身教育工程”，以使现有人力资源素质不断提高；实施“发展农村教育工程”，以加速农村人力资源素质的提高。“两项保障”是“体制保障”，以使人力资源开发有更强的动力和活力；“经费保障”，以使人力资源开发能有效运转。
1.把人力资源开发定位为“人力资源是振兴辽宁老工业基地的第一资源”
全面理解江泽民在党的十六大报告中提出的“人力资源是第一资源”的精辟论述，吸取日本、韩国以优先开发人力资源战略，追赶世界发达国家的成功经验，摒弃“人力资源远水不解近渴”的错误思想，树立“人力资源是振兴辽宁老工业基地的第一资源”的新理念，把加速教育发展，加速人力资源开发作为振兴辽宁的首要选择。
2.实施“基础工程”，巩固义务教育成果
必须清醒地认识到辽宁义务教育普及率虽然在全国属于较高的省份之一，但近些年来小学和初中辍学率在全国也属较高的省份，巩固义务教育成果的难度也十分艰巨。
鉴于农村小学和初中辍学率明显高于城市、初中辍学率明显高于小学的特点，应明确巩固义务教育成果的重点在农村，难点在初中。应从提高师资队伍质量、完善教学设备为切入点，提高初中教育质量，尤其是农村初中教育质量，以保证初中毕业生，尤其是农村初中毕业生具有良好的升学条件。要根据市场需求，调整中专和高中阶段职业教育专业设置，以提高高中阶段毕业生升学率和就业率，增强初中毕业生继续求学的欲望。应强化义务教育执行力度，增强社会、家庭责任感，把执行义务教育法制化落到实处。
3.实施“提升工程”，保证新增人力资源具有较高素质
开发人力资源要立足于未来，要使新增人力资源具有较高素质，不再形成低素质人员的积淀。为此，要普及高中阶段教育，大力发展高等教育。
（1）加速普及高中阶段教育，突破人力资源开发“瓶颈”
辽宁既是教育大省，又是高中阶段教育相当落后的省份，高中阶段教育发展滞后对人力资源开发的“瓶颈”作用尤为突出。应把发展高中阶段教育定为今后教育规模发展的主攻方向，大力促进城市和发达农村地区普及高中阶段教育的进程，大力推进中等职业教育的发展，高中阶段毛入学率应从2000年的48%，提高到2010年的85%。
各级政府应加大对高中阶段教育经费的投入，重点支持农村高中建设。在加大政府投入的同时，要大力发展民办高中阶段教育，走高中阶段教育经费多元化道路。建立和完善高中阶段教育成本分担机制，即最终形成国家、社会、个人三者合理分担高中阶段教育成本的分担机制。明确今后对农村教育的资助，由希望小学转向高中阶段教育。
在大力发展高中阶段教育的同时，必须注意高中阶段教育整体质量的提高，要加快高中阶段教育师资的培养，吸纳综合性大学毕业生充实高中阶段教育师资队伍，完善教师资格证制度，对不合格教师限期提高或调离；要建设一批高质量的示范性高中，并与非示范性高中，尤其是质量较差的高中结成帮教对象，明确帮教职责，充分发挥其示范作用，带动高中阶段教育整体质量提高。
应建立和完善高中阶段教育助学贷款制度，帮助家庭困难学生完成高中阶段教育学业。
应建立和完善高中阶段毕业生就业机制，把未能升学、需要就业的高中阶段教育毕业生的就业纳入人才市场，加强指导，使高中阶段毕业生的升学、就业纳入正常、有序的轨道。
（2）大力发展高等教育，加速高层次人才培养
要深化高等教育改革，激活高等院校自主办学的活力和动力，重视人才培养质量，把培养高素质创新人才置于高等教育的核心地位，正确处理好教学与科研的关系，走“产”“学”“研”一体化的路子。使高等学校既出人才，也出科研成果，把高校办成所在区域内的教学、科研中心。应对全省高等院校师生比和教学设备容量进行认真评估，以合理的师生比例和教学设备容量为依据，确定全省高等院校的发展规模和速度，保证高等教育稳步、健康发展。要进一步扩大高校办学自主权，为充分体现高等学校独立的法人地位，促进高等教育健康而有序地发展，政府应在专业设置权、招生权、人才培养模式选择权、人事管理权等方面切实放开，高校可根据地区或行业人才的需要，自主设置专业并进行招生；高校可根据本科各类专业人员的培养要求，自主确立课程设置和教育教学方式；可根据本校的实际，自主确立教职工编制、聘任及各级机构的设置等。
（3）调整中等专业学校和高等院校专业设置，缓解产业和职业从业人员的结构性矛盾
要充分发挥市场对人力资源供需的调节功能，根据社会需求调整中等专业学校和高等院校的专业设置，应根据振兴辽宁老工业基地的迫切需求，优先设置与现代装备制造业、重要原材料工业、高新技术产业、农产品加工业和现代服务业相关的各学科和专业，适当减少理科专业招生规模，以缓解产业和职业从业人员的结构性矛盾。
4.实施“全民终身教育工程”，提高人力资源整体素质
随着信息时代的发展，知识更新和技术进步周期日趋缩短。继续教育、终身教育更为重要，构建完善的全民终身教育体系，是提高人力资源整体素质的重要保障，要把提升全省1700万初中及初中以下文化程度就业人口科学文化素质，作为“全民终身教育工程”的重要任务。
（1）建立和完善现代化职业教育和职业培训体系
要把教育培训作为人力资源开发的重要手段，以各级各类成人学校为主要载体，联合社会各种办学力量，进一步发展各类培训机构；进一步发展电视教育、函授教育和成人考试，以市场需求为目标，建立一个完整的市场导向的教育培训体系。
改革教育培训方式，按照国际经济发展方向，以及国际先进的生产技术、产品标准、生产方式、产品质量的要求，制定新型的教育培训规划。引进国际上行之有效的应用性、实用化的教育培训模式，并对其研究、探索，以便尽早建立适合中国国情、适合辽宁实际的人力资源开发的教育培训模式。
借鉴发达国家经验，选择振兴辽宁老工业基地的支柱产业中的大型企业，开展教育培训试点，在企业中建立培训中心，或人力资源开发中心，或企业大学。政府在初期给予必要的指导和支持，取得成熟经验，再行推广。培训方式可选择在职培训、考察学习、网上大学、学术讨论、人才沙龙和远程教育等多种手段，使人力资源能适应世界经济一体化的时代要求。
（2）大力发展开放型的远程教育
远程教育具有学习不受空间、时间、地域限制，可以扩展到全社会的各个角落，成本低、质量好、效益高，有利于各类教育优势互补、资源共享等特点。所以，应把开展远程教育作为开发人力资源的重要手段。要突出电大远程教育的优势，实行电大教育资源与其他各类教育资源的整合，形成互利互补、资源共享的办学格局，满足各层次、年龄、岗位的人员的不同需求，使他们学有所得，学有所用。在教学过程中逐渐把继续教育内容从传授知识为主转变为以能力培养为主，不断增强学习者的学习能力、创造能力和信息技术应用能力。
5.实施“发展农村教育工程”，加速农村人力资源素质的提高
农村就业人口占全省就业人口50%以上，农村就业人口具有初中及初中以下文化程度的占90%以上。农村就业人口科学文化素质低下是制约农业劳动生产率提高、制约农村剩余劳动力产业转移和制约城市化进程的重要因素。所以，应提升发展农村教育的战略地位，实施“发展农村教育工程”，加速农村人力资源素质的提高。
（1）制定开发农村人力资源规划
根据全国实施现代化战略，以及振兴辽宁老工业基地的战略部署，结合辽宁农村实际，以《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》为重要指导原则，制定辽宁农村人力资源开发规划，以使辽宁农村人力资源能在统筹兼顾、科学安排的前提下，高效、有序地进行开发。并通过必要程序使规划法制化，以保证规划的实施。
（2）大力发展农村职业教育
根据辽宁农村实际状况，开发农村人力资源，提高农村人力资源科学文化素质，应优先发展职业技术教育，培养农村跨越式发展急需的适用人才。在农村职业技术教育的学校布局、专业设置、师资培训等方面，政府必须根据农业结构调整的要求，国内国际劳动力市场的需求，农民就业意愿等因素加以综合权衡，统一安排，并合理利用市场调节功能，使农民根据自己生产和就业的实际需要，选择各自想学的知识和技能。职业技术教育应与职业资格认证制度相结合，与劳动就业、劳动力价格相衔接，以调动农村青年学习的积极性。
为保证农村职业教育质量，应制定相应政策，逐步建立一支素质优良、结构优化、相对稳定的教师队伍。教师应切实享受国家公务员待遇，并采取类似公务员招聘办法，对农村职业学校教师在全省实行公开统一招聘。引入校长公选、教师优胜劣汰的竞争机制。应制定相应政策，从高等院校、科研单位和企业引进教师和科技人员，共同参与办学和培训，提高培训质量。
（3）确保九年义务教育的实施
应确保农村中小学教育成为名符其实的义务教育，不仅要免除学生学费，而且要免除一切杂费，在贫困地区还应免除书本费。农村义务教育经费应来源于国家统一开征的教育税，国家和地方教育税在统一上缴国库后，应通过中央财政转移支付。
（4）构建农村人力资源开发的硬件服务设施，推行社会化、公开化、网络化服务
政府应投入必要资金，并组织协调社会力量，构建人力资源交流场所，社会化、公开化、网络化平台，以便有效地发挥农村人力资源市场的功能，推动农村人力资源开发。
6.实施“体制保障”，使人力资源开发具有更强的活力和动力
实施体制转变，关键是转变政府职能。政府保证教育的公益化、公平性，在义务教育领域，切实承担起服务职能，保证义务教育的投入，保证实施义务教育的基本条件和义务教育的高水平发展，保证公民享有义务教育的权利。在非义务教育领域，要充分发挥社会和市场功能，政府实施宏观管理，学校面向社会，依法办学。使人力资源开发具有更强的活力和动力。
7.实施“经费保障”，使人力资源开发有效运转
教育投入不足是制约辽宁人力资源素质提高的重要因素，也是与上海、天津、广东、浙江、江苏、福建等省市教育发展形成差距的重要原因。提高现有中小学教育条件，尤其是提高偏僻农村中小学教育条件，需要加大教育投入；随着高等院校扩招带来的教学设备不足，同样需要增加教育投入。应实施“义务教育政府负责，非义务教育以社会、私人投入为主”的战略，政府要加大投资力度，提高教育经费占GDP的比重，要在各级政府依法保证教育经费持续增长的前提下，进一步发挥财政、金融、税收、信贷等杠杆作用，鼓励社会力量投资办学，或捐资集资助学，大力促进和吸引社会资源向教育流动，使政府能集中精力推进落后地区的教育，特别是义务教育，促进教育资源配置的合理化、均衡化。
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