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辽宁省“十一五”期间经济体制改革研究

时间:2022-03-17 理论教育 版权反馈
【摘要】:辽宁老工业基地是在计划经济体制下建立和发展起来的。“十一五”时期,我省将进入全面完善社会主义市场经济体制、振兴老工业基地、统筹城乡协调发展、构建和谐辽宁的新阶段,以改革为动力,整体推进经济体制改革将为实现上述目标提供重要的体制保障。粮食流通体制改革取得重大突破。
辽宁省“十一五”期间经济体制改革研究_辽宁省“十一五”发展战略研究

辽宁老工业基地是在计划经济体制下建立和发展起来的。以党的十一届三中全会召开为标志,辽沈大地拉开了改革实践探索的帷幕。27年来,我省经济体制改革取得重大进展,社会主义市场经济体制初步建立,以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度基本形成,经济发展的体制环境发生了重大变化。但改革尚未结束,攻坚仍需努力。“十一五”时期,为适应全面建设小康社会、构建和谐辽宁的新形势,必须加快推进改革,解放和发展生产力,为经济社会发展注入新的动力,使老工业基地在市场经济中焕发青春和活力。

一、我省经济体制改革的成就和问题

经过20多年经济体制改革,我省已初步建立起社会主义市场经济体制框架,极大地促进了经济社会发展。“十一五”时期,我省将进入全面完善社会主义市场经济体制、振兴老工业基地、统筹城乡协调发展、构建和谐辽宁的新阶段,以改革为动力,整体推进经济体制改革将为实现上述目标提供重要的体制保障。

(一)我省经济体制改革的主要成就

改革是辽宁老工业基地振兴的第一推动力。十四届三中全会以来,我省按照建立社会主义市场经济体制的目标,全面推进经济体制改革,不断加大除旧布新力度,改革在很多领域取得重要突破。总体可以概括为“一个提高、两个转变、三个突破”。即辽宁经济市场化程度明显提高;经济体制改革从侧重单个领域、微观改革向整体推进、宏观改革转变,从城市与农村单向改革向城乡统筹转变;社会保障体系、农村税费改革和发展非公有制经济取得了突破。具体体现在以下八个方面:

1.多元化的市场主体活力增强,日益显现出旺盛的生命力

公司制改造推动了国有企业制度创新和机制转换。国有经济实行战略性调整,虽然在GDP中的比重下降,但是效益有所提高。2004年底,在全省规模以上工业企业中,国有及国有控股企业共有1156户,占规模以上工业的14.8%;实现利税520.5亿元,占68%。各种新型的混合所有制经济迅速壮大,成为经济发展的重要支撑力量。2004年底,全省民营经济总量已占GDP的51%。平等竞争、充满活力的所有制结构,适应了社会主义初级阶段生产力发展的内在要求。

2.市场体系基本形成,要素市场粗具规模

基本建立起统一开放、竞争有序的商品市场体系。2004年底,全省共有各类商品市场3200多处,成交总额2000多亿元。农产品批发市场年交易额占农业总产值的50%以上。资本市场发展迅速,在沪、深上市的55家公司总资产达到1445亿元。劳动力市场初步形成市、区、街三级服务体系,基本实现网络连通,2004年全省实现实名制就业111万人。土地市场逐渐规范透明,经营性土地使用权全部实现招标、拍卖、挂牌出让。房地产市场交易量不断扩大。产权交易市场、社会信用体系建设开始起步。市场基础设施逐步改善,物流中心、配送中心和电子商务等现代化的流通方式方兴未艾。

3.城镇社会保障体系初步形成,农村社会保障开始起步

2001年,我省在全国率先进行完善城镇社会保障体系试点。经过三年的努力,以养老、失业、医疗保险和城镇最低生活保障为主要内容,独立于企事业单位的社会保障体系初步形成。截至2004年底,全省企业参加基本养老保险人数达到694.7万人,参加失业保险人数616.2万人,参加基本医疗保险人数782.5万人;累计做实养老保险个人账户138.4亿元。全省共有151万城镇居民得到政府最低生活保障;农村低保体系建设开始起步,实现保障35万人。

4.收入、分配制度改革逐步深入,激发了各类市场主体的积极性

平均主义、大锅饭式的分配制度基本打破,按劳分配为主体、多种分配方式并存的格局不断发展。进一步提高机关、企事业单位退休人员待遇和企业最低工资标准,规范党政机关公务员收入;积极探索市场化的薪酬制度,劳动、资本、技术和管理等生产要素参与分配的新制度正在形成,低收入群体分享经济与社会发展成果得到制度性保证。2004年,全省城镇居民人均可支配收入达到8008元,比上年增长10.6%,农民人均纯收入达到3307元,增长12.7%。全省城镇居民家庭恩格尔系数40.4%,农村居民家庭恩格尔系数46.4%。

5.农村税费改革取得了历史性突破,城乡统筹取得初步成效

我省农村税费改革是从2000年开始进行的,改革采取了由点到面稳步推进的做法。2004年,农村税费改革取得实质性突破,全省取消除烟叶外的特产税,降低农业税率3个百分点,朝阳、阜新、大连市取消了农业税,为农民减负10亿元,减负率50%以上。粮食流通体制改革取得重大突破。全省规模以上农业产业化龙头企业1659家,实现销售收入930亿元,带动农户285万户。进一步规范征地行为,保护农民利益。2004年,全省清欠失地农民征地补偿费3.4亿元,征地补偿费清欠工作全部结束。2005年,全省全部免征农业税,乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制等配套改革不断推进。

6.外经贸体制改革不断深化,开放型经济加速发展

进入新世纪,适应经济全球化发展的趋势,我省不断加快改革步伐,以大开放促进大发展。积极推进外贸体制改革,实施出口主体、出口产品、出口市场和出口方式的多元化战略,通过招商引资、国际贸易、境外投资、国际工程承包和劳务输出、国际航运、旅游会展等形式构筑辽宁全面开放的新框架。不断完善扩大开放的体制环境,努力创建符合国际惯例的投资环境。2004年,全省进出口总额达344.4亿美元,外贸依存度为41.5%;实际利用外商直接投资54.1亿美元,外资依存度为15%。

7.市场机制不断完善,资源配置效率进一步提高

“十五”以来,我省积极放开市场,引入竞争机制,基础设施、公用事业和社会事业领域的改革明显加快。一是以投融资体制改革为突破口,向社会资本开放基础设施建设和运营市场,新建基础设施项目积极进行市场化融资。二是进一步放开社会事业领域市场准入,社会事业改革全面推进。深化教育体制改革,教育资源配置不断优化。吸收民间资本兴办教育,逐步形成了政府、社会共同办学的格局。整合优化高校资源配置,全面推进高校后勤服务社会化改革,高等教育滞后的局面得到根本改变。推进文化体制改革试点工作,开拓文化市场,发展文化产业,加快培育文化企业集团。推进科研院所体制改革,产学研联合机制得到强化,区域创新体系建设不断加快。通过深化改革,市场机制与科技、文化、教育事业发展紧密融合,开始走出市场化、社会化兴办社会事业的新路子。三是基本确立政府调控下的市场形成价格机制。目前,市场形成价格的商品和服务项目已达95%。

8.加快行政管理体制改革,促进了政府职能转变

行政管理体制创新是我省为适应市场经济要求和加入WTO的新形势,加快政府职能转变的重要举措。一是深化政府机构改革。“九五”以来,全省先后两次进行政府机构改革,经济和社会管理职能逐步理顺。二是努力推进依法行政,减少行政审批事项,经济发展环境得到改善。从1999年开始,已先后开始了两轮审批制度改革。2004年,省政府积极推进环境年建设,减少行政审批项目722项。12个市和47个县(区)建立了行政审批服务中心。全省共修改和废止各类文件3448件,省本级清理法规和规章330件,取消行政许可609项。三是行政管理方式不断创新,行政效能不断提高。有序推进政府信息公开,稳步推行重大决策听证、公示、预告制度,积极推进规划体制改革,提高行政透明度。四是逐步完善公共财政体制,实行规范的部门预算、政府集中采购,理顺省与市县的财政税收关系,扩大了地方政府自主创新、自主发展的空间。投资体制改革开始启动。通过一系列改革,各级政府的经济职能从无所不包的全能政府逐步向有限政府转变,从直接参与经济活动向宏观管理转变,从信息封闭、部门占有向政务公开转变,与人民群众的联系更加紧密。

改革的深化明显提高了国民经济的市场化程度,市场配置资源的基础性作用逐步增强,全省已经初步建立起社会主义市场经济体制。综合国内学者研究测算结果,目前辽宁经济的市场化程度已经超过60%,这是十四大以来我省经济体制发生的根本性变化。

(二)经济体制改革存在的主要问题

我省经济体制改革在取得突出成就的同时,还存在一些深层次体制障碍,有些改革还难以深入推进。总体概括为“五个不相适应”:一是所有制结构调整相对缓慢,与完善社会主义初级阶段基本经济制度的内在要求不相适应;二是城乡二元结构的制度矛盾仍然突出,与全面建设小康社会的要求不相适应;三是要素市场改革相对滞后,与提高市场配置资源效率、振兴老工业基地的客观要求不相适应;四是社会事业领域改革相对滞后,与经济社会协调发展的要求不相适应;五是行政管理体制改革相对滞后,与“小政府、大社会”和“小政府、大服务”的要求不相适应。具体分析如下:

1.国有大企业机制不活、创新能力弱,部分国有企业经济效益不高、活力不足

一是垄断行业中的中央企业缺乏优胜劣汰的压力,在经营机制、收费标准和服务质量等方面,与整个社会和消费者的要求还有较大差距。在已改制企业中,仍存在国有资本一股独大现象,难以显现股权多元化所应具有的权力制衡等机制优势。二是国有经济布局战略性调整任重道远,该加强的还未完全到位,该退出的也未退够。国有资产管理体制还不适应新形势的需要。2004年底,全省国有及国有控股工业企业1156家,其中亏损企业483家,亏损面41.2%,高出全省规模以上工业企业平均亏损面14.6个百分点。统计数据显示,国有企业规模与亏损面成反比关系。小型国有企业亏损面达45%,高于大中型企业11.5个百分点。深化国有经济改革,仍然是整个经济体制改革中最关键的环节和最繁重的任务。与此同时,非公有制经济发展还存在政策不落实、观念制约以及事实上的不平等待遇。

2.城乡分割的二元经济管理体制影响城镇化进程

具体表现为“四个不统一”:一是城乡社会保障体系不统一,分割运行。农村社会保障体系建设严重滞后于城镇。农民养老尚处于家庭养老的传统阶段,社会化水平低,未形成有效的制度模式。农村医疗救助制度没有建立,部分农民因病致贫、因病返贫现象还较普遍。二是城乡劳动力就业制度不统一,分割管理。农村的富余劳动力,未纳入城镇失业统计。三是城乡户籍管理制度不统一,分割流动。以农业人口和非农业人口划分的户籍管理制度,是计划经济体制下农村支援城市、城市剥夺农村的产物,现阶段严重制约农村人口的自由流动,由此构成一系列城乡分割的管理体制。四是城乡投资管理体制不统一,分割投入。农村基础设施和社会事业发展的投入远远低于城市,造成优质社会资源大多集中在城市,城乡差距较大。城乡之间的现实差距,严重阻碍城乡之间资源和要素的自由双向流动,进一步加大了城乡统筹改革难度。

3.要素市场化程度低,影响资源配置效率

一是资本市场发育明显滞后于经济发展的需要。直接融资比重偏低,中小企业甚至大中型企业都存在程度不同的融资难问题。金融业不良资产比例较高,金融监管比较薄弱。金融业在日益扩大对外开放的情况下,潜伏着较大的金融风险。二是产权市场建设“起了大早,赶了晚集”,步履蹒跚、发展不快。目前,产权交易市场建设已大大落后于上海、天津、北京、重庆、深圳、河北等地,主要表现在入场交易数量上。据不完全统计,我省产权市场累计完成交易额320多亿元,其中,沈阳170亿元,大连50多亿元,鞍山50多亿元。上海市2003年一年的产权交易额,就相当于我省12年产权交易总额的2.5倍。三是土地市场化程度低。特别是农村集体土地权属不清,客观上形成土地征占过程中对农民利益的剥夺。失地农民“种田无地、就业无岗、社保无份”现象十分突出,形成严重的社会问题。四是社会信用体系建设相对滞后。政府、企业、个人的信用体系残缺不全,已经成为市场经济正常运行的重大障碍。一些部门和地方政府干预经济活动引起的诚信缺失,比企业或个人的诚信缺失更有害,不仅扰乱市场经济秩序,而且导致政府公信力下降。

4.社会事业领域市场开放程度低,资源优势没有得到充分发挥

一是长期以来,政府对社会事业发展采取“大包大揽”的方式,主办和投资主体单一,政府单方面投入有限,一定程度上削弱了政府提供基本公共产品和服务的能力,抑制了社会事业发展的活力和效率。二是社会事业混合发展,缺乏分类管理。政府对公益性、经营性社会事业没有合理区分,造成政府职责在公益性社会事业领域的“缺位”与在经营性社会事业领域的“越位”并存。社会事业管理条块分割严重,资源不能有效共享。社会事业单位改革的配套政策不到位,事业单位转制为企业后,人员身份待遇等问题,成为社会事业改革的主要障碍。三是社会事业管办不分、政事不分、政企不分严重。如卫生行政部门仍以“办医院”和“管医院”为主,没有转到主要加强公共卫生管理与服务、加强疾病预防与控制、加强农村卫生建设、加强卫生执法监督方面上来。四是社会保障存在较大资金缺口。养老、失业和医疗保险的新机制不完善,覆盖面仍然狭窄,资金来源的可持续性不牢固,国家、单位和个人负担的比例不够合理,管理成本过高,社会稳定的基础脆弱。

5.行政管理体制改革相对滞后,政府职能转变尚不到位

一是政府在提高依法行政水平、增加政策透明度和统一性、减少行政审批、正确行使对经济和社会的公共管理职能等方面,还有不小差距。二是政府对微观经济的直接管理职能仍强于社会管理、公共服务、市场监管职能。社会公共管理部门的职能明显薄弱,应对突发事件的预警、组织协调和危机处理等方面的机制尚不健全。三是政府与市场、政府与社会中介组织的职能界定还不十分清晰。政府包揽的社会事务过多,政府部门不该管、管不了,也管不好的事情,还没有全部移交给社会中介组织进行管理。

总的来看,经过二十多年的改革开放,我省经济体制改革从农村到城市、从经济领域到社会领域、从对内搞活到对外开放、从重点突破到全面展开,社会主义市场经济体制基本建立。同时,也必须清醒地看到,与建成完善的社会主义市场经济体制目标相比,我省还有许多体制性障碍没有取得实质性突破。省委九届八次全会确定2005年为全省的“改革年”。现实情况表明,省委的战略决策是完全正确的。

二、深化经济体制改革面临的机遇和挑战

2004年,我省人均GDP接近2000美元。“十一五”期间,我省人均GDP将越过3000美元的门槛。国际经验表明,人均GDP从1000美元提升到3000美元的阶段,由于产业结构、消费结构急剧变动和城镇化进程的加快,是一个国家和地区步入现代化进程中最为关键和最为敏感的发展阶段,既是黄金发展期,又是矛盾凸显期。当前,我省经济体制改革正处于关键时期、攻坚阶段。与前一时期相比,改革复杂程度加大,改革受到利益调整、经济发展、资源环境、深层体制等多方面制约。对我省经济体制改革面临的形势,大致可以归纳为三个方面:

(一)经济体制改革进入了新阶段

从宏观上分析,主要面临三方面的新形势和新要求:

1.经济发展的新思路对改革提出了新要求

2004年,党中央提出的新的科学发展观,总结了二十多年来我国改革开放和现代化建设的成功经验,揭示了经济社会发展的客观规律,反映了我们党对发展问题的新认识。2005年3月,在中央人口资源环境座谈会上,胡锦涛总书记又提出了加快循环经济发展的新要求,其深刻意义就是要深化体制改革、加快结构调整、转变增长方式,实现可持续发展。为此,我们的改革必须从注重微观经济领域改革转向宏观经济领域改革,巩固宏观调控的成果,大力消除经济结构调整、经济增长方式转变中的体制性、机制性障碍,加快建立可持续发展的新机制。

2.社会发展的新课题拓展了改革的新内容

十六届三中、四中全会明确提出了“五个统筹”和“构建和谐社会”的新课题,其主要内容是加速消除城乡二元体制结构,加快社会事业发展,促进经济社会协调发展。为此,我们的改革必须从注重经济增长转向以人为本,注重效率优先转向兼顾公平,加快和谐辽宁建设,大力消除城乡经济社会发展中的二元体制性、结构性问题,建立统筹城乡发展、推进城乡一体化的新机制。

3.政府职能的新转变赋予了改革的新任务

随着社会主义市场经济体制的不断深化和完善,对政府的管理体制和管理方式提出了更新更高的要求。十六届四中全会又专门作出了关于加强党的执政能力建设的决定,其主要任务是加快政府职能转变,建设“法制政府、责任政府、信用政府、有限政府”。为此,改革的重点必须从国有企业改革转向注重政府自身改革,切实转变政府管理方式,由行政管制型政府向公共服务型政府转变,加快形成适应社会主义市场经济体制要求,行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理新体制。

(二)经济体制改革的制约因素

与前一时期相比,改革复杂程度加大,改革受到多方面制约:

1.经济因素制约

集中体现在两个方面,一方面受现阶段经济发展水平特别是经济发展不平衡的制约,不同领域对改革的要求不同,改革的不平衡趋势明显,统筹、协调、配套改革难度加大。另一方面,受改革成本制约。深化改革需要垫付一定的改革成本。国有企业改革、社会保障制度改革、教育卫生制度改革等都需要政府、企业和个人分担一定的改革成本。“十一五”时期改革成本集中体现在国有企业以及事业单位改革成本上。计划经济体制下由于没有或很少提取职工在社会保障方面的积累,中老年职工和下岗职工难以在较短时间内与市场经济体制下全社会统一的社会保障制度对接。目前我省还缺乏比较合理的由政府、企业、职工共同分担改革成本的机制,使改革成本负担问题成为深化改革的桎梏。

2.资源环境制约

我省总体上是一个资源紧缺省份,全省能源供需缺口一直在7000万吨标准煤左右。特别是近年来,主要资源产量逐年下降,原煤年产量比高峰年下降26%,原油下降11%,天然气下降近40%。与此同时,我省经济的快速增长在很大程度上是依靠物质资源的高消耗实现的,仍然是一种高投入、高消耗、高排放、不协调、难循环、低效率的粗放型增长方式。“十一五”时期,如果不能顺利实现经济增长方式的转变,土地、水、煤、电、油、气等对经济发展将形成强约束,人口、环境、能源、交通等压力加大,经济发展与资源环境之间的矛盾会异常尖锐。

3.社会因素制约

在改革、发展、稳定的关系中,稳定常常是压倒一切的大局。“十一五”时期,随着经济结构的深刻变化,城乡之间、地区之间、产业之间以及占有不同资源的群体之间的差距会不断扩大,各种社会矛盾日益尖锐,下岗失业人员和失地农民等社会弱势群体的保障,城乡、行业、居民之间收入分配差距的扩大,经济与社会发展失衡等问题受到人们普遍关注,也容易引起人们心理失衡,形成社会不稳定因素。

4.改革新阶段的挑战

当前,改革进入完善社会主义市场经济体制阶段后,出现了一些新的特点:一是改革与发展紧密结合,成为各个领域破除体制性障碍的手段,“发展出题目,改革做文章”,改革寓于发展之中。二是微观层面比较容易进行的改革基本完成,现在面临的大都是一些涉及面宽,涉及利益层次深,配套性强的改革项目,改革真正到了攻坚阶段。三是广大群众对改革效应的预期要求普遍提高,对改革成果分享要求明显增强,对可能承担的改革成本持难以承受的态度。四是改革的原动力趋于弱化。改革初期“人心思改”和对改革良好预期形成的广大群众和基层企事业单位的改革热情,构成了推动改革的主要动力,随着改革深化出现的职工下岗分流、社会成员间收入差距日益拉大等问题,使广大群众和基层单位的改革动力趋于弱化。长期作为改革组织者、推动者的政府部门,随着改革的深化,自身也在逐渐成为改革对象,改革要削减政府部门的权力,其推动改革的积极性势必要受到一定的影响。五是在依法行政的框架内推进改革的难度加大。贯彻行政许可法,政府的各项工作必须依法行政。推进改革试点,就是要对不适应经济发展的法律法规和政策进行突破性探索。但现在实施又增加了一些制约。六是“十一五”时期,作为改革攻坚阶段,已完全不同于改革初期的“放权让利”,依靠制定优惠政策推进改革的空间缩小,改革面临手段缺乏的考验。

当前面临的挑战和制约,有些已经显现,并开始影响经济社会发展的全局,有些尚未清晰显露出来,还看不太清楚。深化改革所面临的各种矛盾和问题,其根本原因在于,以社会主义市场经济体制为目标的改革,加大了调整原有利益格局、冲击旧体制旧观念的力度,使一部分改革主体变为改革对象,这使得改革的阻力进一步增大,如果处理不当,可能会引起或激化某些新的经济社会矛盾。因此,坚定不移地推进改革,必须树立以人为本的改革观,实事求是地确定改革方略,为加快振兴提供动力和体制保障。

(三)深化经济改革的难得机遇

在看到“十一五”改革面临诸多制约因素的同时,我们也必须看到我省改革所面临的难得机遇和有利条件。“十一五”期间,我省正处在一个十分重要的发展阶段,既是发展的战略机遇期,又是改革的战略机遇期。

1.从经济发展看,我省正处在黄金增长时期

“十五”以来,我省经济运行正处在新一轮经济增长周期的上升阶段。2000—2004年,全省生产总值增幅分别为8.9%、9.0%、10.2%、11.5%和12.8%。在新一轮经济增长周期中,承接经济增长的较大惯性,在不断增强的内在活力和投资需求拉动下,快速发展、深化改革的各种基础条件已经具备,如果把握得当,我省就能抓住战略机遇期,使经济社会发展再上一个新台阶。因此,按照科学发展观的要求,深化体制机制创新,切实转变增长方式,就显得尤为重要和迫切。如果错过了经济高增长期,改革的难度将会更大。

2.从对外开放看,我省已成为国内外重要的投资场所

我省当前面临的国内外环境,与改革开放初期相比发生了重大而深刻的变化,甚至与十年前相比也有很大的不同。2004年,全省外贸依存度达41.5%,外部环境变化对我省的影响进一步加深。去年以来,在东北振兴、宏观调控的背景下,国内民间投资、外资等纷纷看中我省的综合优势,加速了资本由沿海投资饱和地区向辽宁这样具有长期稳定、持续回报的区域流动。当前和今后一个时期,抓住东北振兴、沿海开放双重机遇,进一步完善社会主义市场经济体制,有利于消除各种体制性障碍,加快建成一个更加开放、更加充满活力的新的市场体系和经济体系。

3.从中央政策看,深化改革是大势所趋

在经历了二十多年的改革开放之后,2005年依然异乎寻常地被定义为“改革年”,表明中国改革又进入了一个新的阶段。在全国“两会”的记者招待会上,温家宝总理又将2005年称之为“改革攻坚年”,并进一步明确了农村、国企、金融、财税、外贸、就业、教育等领域的改革任务。可以说,二十多年来,中国改革开放的大船虽然屡有波折,但始终朝着市场经济的航向破浪前行。作为老工业基地,我省既要抓住振兴的机遇、开放的机遇,更要抓住改革的机遇,要有敢为天下先的勇气,要有敢闯、敢试的劲头,在加快改革、扩大开放中,走出一条主要依靠体制机制创新实现振兴的新路子。

总之,从各种政治经济因素分析,我省目前的改革形势是机遇难得,条件有利,必须乘势而上,否则不进则退。当前不是忧于改革的深化,恰恰相反是苦于改革的“不到位”。为此,全省上下要咬住发展不放松,深化改革不动摇,加快振兴不松劲,用改革的办法推动经济发展,用改革的精神推进体制创新,用改革的思路实现老工业基地振兴。

三、“十一五”深化经济体制改革的总体思路

(一)总体目标和思路

1.总体目标

如果将建设社会主义市场经济看作一个历史过程,目前我省只是处在这个过程的中期。在这样的起点上,今后的主要目标是:到2010年,力争基本消除制约我省经济社会发展的深层次体制障碍,比较完善的社会主义市场经济体制初步形成,达到相对成熟的市场经济水平,使市场充分竞争而有秩序;企业以股份制为主要形式而又充满生机活力;以养老和医疗为主要内容的社会保障制度基本覆盖全省;促进城乡统筹协调发展的体制、机制初步建立,为老工业基地振兴、构建和谐辽宁奠定坚实的体制基础。

具体包括:基本完成国有经济布局的战略性调整;完善现代市场体系建设,初步建立社会信用体系;基本建立“政事分开、管办分离、分类管理”的社会事业管理体制和运行机制;初步建立有利于改变城乡二元经济结构的体制和城市反哺农村机制,实现城乡经济与社会统筹发展;完善社会保障体系,确保城乡居民人人得到基本社会保障;初步建成公共服务型政府。

2.基本思路

在“十五”时期初步建立社会主义市场经济体制框架、大力推进体制创新的基础上,“十一五”期间,要紧紧抓住东北振兴、沿海开放、深化改革带来的难得机遇,以规范和完善各种体制为主线,总体思路概括为“一个方向、两个突破、三种手段、五个注重”。

一个方向——不断完善社会主义市场经济体制是经济体制改革的主要任务。

两个突破——重点突破国有企业和行政管理体制改革。发展非公有制经济,调整所有制结构。

三种手段——以政府、市场、社会三种资源为手段,在各自发挥作用的领域,最有效率地配置资源。

五个注重——完成上述目标,最根本的是要以科学发展观统领全局,把改革、发展、稳定紧密结合起来,进一步增强机遇意识、危机意识和创新意识,创造性地开展工作。

第一,注重以科学发展观统领全局,使之体现在改革的各个方面,落实到经济社会的所有领域。发展是第一要务,是解决一切问题的基础。要更好地利用战略机遇期,牢固树立和落实科学发展观,进一步解决影响经济健康发展的薄弱环节和突出矛盾,保护好、引导好、发挥好各方面干事创业的积极性,夯实发展基础,增强综合实力和发展后劲,为实现把我省建设成为国家新型产业基地和新的重要增长区域的目标而不懈奋斗。

第二,注重坚持市场化的改革方向,努力发挥市场配置资源的基础性作用。抓住东北振兴、沿海开放双重机遇,深化改革释放活力,扩大开放壮大实力。坚持社会主义市场经济的改革方向,建立健全市场配置资源最优化的机制,建立健全在能源、原材料、水、土地等资源约束条件下实现效益最大化的管理体制,更多地用市场经济和法律的手段解决影响全局的突出问题,为经济社会发展提供健全有力的制度和机制保障。坚持以开放促改革、促发展、促调整,充分利用两种资源、两个市场,在更大范围、更广领域、更高层次上“引进来”“走出去”,不断拓宽发展空间。

第三,注重整体推进、重点突破,把握好改革措施出台的时机、力度和节奏,以经济社会协调发展推动改革。改革是个系统工程。在当今条件下,任何一项改革都不可能单兵突进。要围绕影响经济社会发展的全局问题、深层次矛盾和问题,整体推进和重点突破相结合,兼顾各方利益,注重改革措施的综合配套和统筹协调。高起点、高标准、高水平做工作,着力增强国有经济控制力、影响力,发展以股份制为主要形式的混合所有制经济,毫不动摇地发展非公有制经济。加快产业、产品、所有制、劳动力、区域经济结构调整的步伐,加速工业化、城镇化和农业现代化进程。

第四,注重把维护好、实现好、发展好人民群众的根本利益作为深化改革的出发点和落脚点。改革要把人民群众的根本利益放在首位,让广大人民群众成为改革的推动力量和受益者。打破改革就是单纯促进经济发展的旧观念,充分重视社会各个领域的改革和发展,统筹城乡改革和发展,使改革举措与环境保护、生态建设和人的全面发展相适应,建设资源节约型、环境友好型社会。高度重视就业这一民生之本,悉心关爱城乡弱势群体,努力提高人民群众的生活质量和水平,让发展的成果惠及全省人民。

第五,注重以执政为民为己任,着力推进政府转型,加快构建和谐辽宁。以构建和谐辽宁为目标,更好地履行政府的公共管理、社会服务职能,促进社会进步,重视社会公平,保持社会稳定。努力营造风正气顺心齐、团结和谐稳定、改革发展创新的环境氛围;努力营造全省人民各尽其能、各得其所而又和谐相处的社会局面;努力营造民主法制、公平正义、诚信友爱、生动活泼、安定和谐的政治局面。

(二)组织实施和协调

改革是一项系统工程,涉及面广、时间长,尤其需要各部门之间的有效配合。随着各项改革的推进,我省经济社会生活中的深层次矛盾和问题逐渐暴露出来,特别是各方面利益关系的显性化使改革面临更为复杂的局面。在这种情况下,需要在更高层次建立改革的决策和协调机制。改革思路和目标明确后,组织实施是否到位,直接影响改革成败。为此,建议从组织实施上实行以下制度:

1.建立经济体制改革的协调机构

要在改革中协调好各方面的利益关系,关键在于改革的统一领导和综合协调。从领导和谋划改革的要求看,建立改革协调机构的主要任务是:加强对改革的统一领导,综合协调各方面改革的顺利推进;强化改革的决策机制,对每一项重要的改革做好总体部署;坚持统筹兼顾、综合配套,对各方面的改革实施具体、统一协调。

建立改革协调机构的三种建议方案:

方案一:建议成立由省委直接领导的省委改革领导小组,下设办公室。

方案二:建议成立省政府经济体制改革领导协调小组,对经济体制改革实施全面统一领导和协调。这个小组要由省长直接领导和负责,其成员可以由发改委、财政厅、国资委、经委、研究室等各委厅的主要领导组成,下设办公室。

方案三:建议在省发改委的基础上,扩大其改革协调职能,组建省政府经济体制改革协调办公室。该办公室直接对成立的省政府经济体制改革领导协调小组负责。

2.制定好“十一五”改革规划

通过制定经济体制改革中长期规划和年度分解目标,推进改革进程。年度改革目标应与中长期改革规划有机衔接,共同促进改革的稳步实施。

3.改革与振兴紧密结合

将改革与振兴、改革与经济结构调整、改革与经济增长方式的转变、改革与建设和谐辽宁等长远问题有机结合,使改革与振兴同部署、同安排、同检查、同督促。

4.规范改革程序

一是重大改革方案的出台,须经专家和人大代表咨询,各相关利益主体和公众普遍参与,并向社会公开。二是重大改革必须先行试点,在取得经验的基础上,再完善推广。三是制定重大改革预案,减少改革风险,保持社会稳定。

5.完善监督机制

建立人大、社会和新闻舆论对改革的监督机制。完善省政府专家咨询机制,努力发挥研究机构、科研部门在改革研究中的作用。重大改革方案实施前应向社会公开,便于人民群众的监督。

四、“十一五”深化改革的重点领域和关键环节

加大改革的力度,必须明确思路,突出重点。下一步改革,建议抓好以下重点领域:

(一)以产权制度的创新作为改革的着重点,大力发展混合所有制经济

现代产权制度是建立完善的社会主义市场经济体制的支柱。产权不仅包括企业的产权,而且包括国家、事业单位、社会团体以及广大自然人等多层次的产权。在这些层次中,下一步要紧紧抓住国有企业产权改革。国有企业产权改革:一要向重点地区来推进;二要向重点行业包括基础设施领域和公用事业领域来推进;三要向重点企业特别是中直企业推进。现在大体态势是,中小型国有企业改制大约已经完成80%以上;大型企业,特别是中央的国有企业还没有明显进展,“一股独大”的局面没有完全改变,国有资本比重太高,与建立“混合所有制经济”的产权改革目标有很大的距离。当前,要注意平衡好、协调好置换国有资本的四种经济力量即外资、民资、管理层、职工之间的关系。要坚持国企改制的方向,不能动摇,同时要注重规范操作,排除腐败势力的干扰,防止国有资产流失。

1.战略上调整国有经济布局,加快建立和完善现代企业制度

深化国有企业改革仍然是经济体制改革的中心环节,是我省经济工作特别是经济体制改革的一个重点。要按照中央确定的方针政策,着眼于增强活力和竞争力,坚定不移地推进国有企业改革。

一是尽快制定和完善国有经济布局调整规划和基本政策。国有企业改革特别是产权制度改革,涉及权利和利益的再调整,涉及社会的公平公正,必须规范推进,做到国有资产流动而不流失。近年来,各地注意采取多种方式推进国有企业改制,包括改组上市、引入战略投资者、并购重组、主辅分离、辅业改制等,促进了企业机制转换,但在工作中也存在一些需要注意的问题,主要是管理层收购和国有产权交易不够规范等等。在今后工作中,第一,要明确国有经济必须占有控制性地位的领域及条件。国有经济必须占控制地位的领域是:关系国家经济命脉和安全的重要领域、大型基础设施、重要资源和战略性的高新技术开发等行业领域。但是政府必须投资控制的具体领域是动态的。当那些领域或事业逐渐成熟,其他投资者可以进入时,政府可减少甚至撤出投资。国有经济控制力,可以通过国有独资企业实现,更多的应通过国有控股、参股来实现。对一般竞争性领域,一律不再新增投资,具备条件时,国有资本还应部分或分阶段全部退出。第二,要明确在必须控制领域的控制方式。主要有三种方式:对所投资的企业实行股权控制;实行资本控制,资本控制可以是绝对控股或相对控股;通过特许经营制度等委托经营方式进行控制。第三,要明确国有经济退出的政策条件。这些政策原则应当包括按市场定价和出售资产、与国有企业改制改组结合、符合国家产业政策、防止形成外国资本控制和私人垄断等。针对不同行业和领域,具体政策可有所不同。

二是抓紧处理历史遗留问题。冗员多、包袱重、历史遗留问题多,是制约国有大中型企业做强做大、更好更快发展的一个重要因素。2004年国有企业实现了利润大幅增长,要抓住有利时机,争取2005年在解决历史遗留问题方面取得较大进展。第一,要全面推进分离办社会职能工作。第二,要继续推进企业政策性破产。今年要加大推进这项工作的力度,重点解决军工企业、资源枯竭矿山企业等的政策性破产。第三,要加快推进主辅分离、辅业改制工作。主辅分离、辅业改制是将国有企业改革与再就业有机结合的一项重大举措,是国有企业转换经营机制、分流安置富余人员的重要途径。要抓紧工作,充分利用好这一政策,分离辅业,精干主体,妥善解决企业冗员问题。第四,要抓紧解决厂办大集体问题。这个问题情况比较复杂,解决的难度也较大。2005年,中央将先在东北地区进行试点,我省要抓住机遇,为解决这一问题积累经验,探索出一条路子来。

三是以股权激励为重点实现企业家制度创新。应当允许和鼓励国有和国有控股企业,以及含有部分国有股的股份公司,建立企业家特别是创业型企业家以股权奖励和股权购买相结合的股权激励制度。此外,在相关制度和法律还不完善的情况下,对企业实施经营者持股的改革多给予支持和指导,对其中发生的某些问题,本着积极的态度加以纠正和解决。对于企业家在企业发展过程中的某些经济问题,本着历史的、实事求是的精神去处理。

四是加强产权交易市场建设。国有经济的战略性调整和国有企业的改造,需要有产权市场为依托。近年来,我省的产权交易机构,大多数时间大多数场合,仅限于对交易双方提供文件文本的合法性和规范性进行审核与监督。换言之,相当多的产权交易市场不是充当“媒人”,而只是一个“证婚人”的角色。要大力加强我省产权市场建设,确立沈阳产权交易所的首要地位,积极开发产权交易品种,促进各类产权有序流转。要以产权交易所为平台,实现非上市股权的证券化和标准化交易。

2.进一步完善国有资产监管体系

推动新一轮国企改革和重组,要加快建立省、市国有资产管理机构,进一步完善国有资产监管体系,构建权利、义务和责任相统一,管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。一是将政府各有关部门中行使国有资产所有者职权的职能,包括人事任免、主要经营者的聘用、劳动工资、国有资产收益的收缴等,全部移交给国资委。使国资委真正能行使资产所有者的权利。做到管人、管事、管资产相统一。二是扩大国资委的管辖范围。不仅竞争性领域的国有资产要全部纳入,基础性和公益性的国有资产也要纳入监管范围。有些国有资产如:公路、水库等,可委托主管部门代为管理。使国有资产调整有更大的空间,既能退出某些行业和领域,也有条件进入一些基础性和公益性的行业和领域,推动国有资产的流动重组。三是改善对国资委指标体系的考核办法。政府既要考核在竞争领域国有资产所有者权益的保值增值指标,还应把推动国有资产流动和重组的指标纳入进去。可制定一个3至5年的流动重组总体规划,对国有资本退出和进入领域进行总体设计,责成国资委按此目标逐步推进。四是制定和完善我省国有资产监督管理的地方法规、规章和制度。建立和完善企业经营业绩考核体系,将国有资产经营责任落实到责任人,形成有效的激励和约束机制。国有资产经营公司和授权管理国有资产的集团公司,作为国有资产管理者代表,专司国有资产管理和运营,努力确保国有资产保值增值。五是建立和完善国有资产经营预决算报告制度,强化各级人大对国有资产出让收益进行监督。国有资产出让收益主要用于弥补社会保险资金的不足,以及进行基础设施建设、环境保护的投入。对鼓励发展的产业,应坚持参股引导的原则。

3.进一步鼓励非公有制经济的大力发展,优化社会资源配置

从某种意义上讲,我省改革开放的过程就是非公有制经济壮大与发展的过程。非公有制经济在占用不到三分之一社会资源的情况下,却创造了一半以上的财富,成为近年来我省经济增长的重要推动力。但是,非公有制经济事实上存在着制度歧视、政策环境不平等、缺乏法制化的财产保护体系、融资困难等问题。如何切实解决非公有制经济国民待遇,已经成为下一步需要认真考虑的问题。“十一五”时期,我们应当采取切实可行的措施,为非公有制经济创造平等竞争、一视同仁的法治环境、政策环境和市场环境,实行鼓励、支持和引导非公有制经济发展的政策措施。特别是要加大“市场准入、金融服务、政府服务”三方面改革:

一是进一步放宽市场准入,鼓励公平竞争。第一,积极推进若干重点领域的开放。探索民间资本参与各垄断行业、基础设施建设领域、公用事业领域以及社会事业领域投资的灵活方式。第二,民营企业与其他经济性质企业平等享受政策优惠。例如,在大力吸引外商投资的行业中对民间资本实行同等的优惠政策;在收购和兼并国有、集体企业时,同等享受政府针对其他经济性质企业出台的土地出让、职工安置、处理不良债务等方面的优惠政策,并享有国有和集体企业改革的优惠政策。

二是拓宽融资渠道,改善金融环境。第一,加大财政资金对中小企业服务体系的支持力度,着重促进中小企业信用担保体系,拓宽间接融资渠道。尝试建立再担保机构,促进整体担保体系的完善。发展中小企业投资公司以解决中小企业“资本性融资缺口”。第二,落实非公有制经济融资新政策。根据2005年1月12日国务院常务会议通过的《国务院关于鼓励、支持和引导非公有制经济发展的若干意见》,非公有制经济的融资政策将有所突破。核心内容有允许符合条件的非公有制企业发行企业债券;在防范金融风险的前提下,允许非公有制资本参与金融机构的改组和改制;支持非公有制经济设立商业性或互助性信用担保机构;鼓励有条件的地区建立中小企业担保基金。第三,发展地方性银行。地方性银行具有与中小企业联系紧密,信贷交易成本低的优势,应成为构建更为完善的中小企业金融服务组织体系的着力点。

三是提高政府服务水平。以贯彻《行政许可法》为契机,不断更新政府管理观念,提高为市场主体服务的意识;加强信息服务,实现信息对称。

(二)以推进政府转型作为改革的着力点,加快建设公共服务型政府

这是下一步整个经济体制改革的“重中之重”。从现在的情况来看,经济和社会生活中出现的诸多矛盾和问题,与政府职能的或越位、或错位、或缺位有关。尤其是对于“政府主导型”的经济模式,通过这些年实践的检验,要做新的反思。推进政府自身的体制改革,当前的中心点是推进政府职能的转换。基本的思路应该是由“经济管制型”政府转变为“公共服务型”政府,即转到为市场主体服务和创造良好的市场环境上来。主要是抓好“三个转变”:

1.政府要尽快实现从经济建设主体向经济性公共服务主体的转变

一是政府应当把经济工作的注意力和着眼点放到为全社会提供经济性公共服务方面。第一,构建以市场为导向的有效的宏观调控体系,多利用市场手段、法律手段,减少行政干预,为全社会提供良好的金融环境和经济发展环境。第二,完善公平竞争、统一有序的市场环境。严格市场监管,建立和完善社会信用体系,严厉打击各类破坏市场经济秩序的行为,维护公平的市场竞争秩序,创造良好的市场环境。第三,加快政府经济行为和经济信息的公开化、透明化,提高办事效率。经济信息是很重要的经济性公共服务,政府要及时、公开地向全社会提供经济信息和市场信息。

二是政府要从基础设施的生产者转为提供者。在基础设施建设方面,我省已引入了一些招标、竞争机制。但总体上说,竞争机制在基础设施建设方面并没有发挥决定性的作用。政府提供经济性公共服务,是要真正引入一个透明的、开放的、公平的、公正的竞争机制,从而使基础设施的提供者和生产者严格分开,鼓励非公有经济进入,使基础设施提供向民营化、市场化、分散化方向发展。

三是要从深化审批制度改革入手,强化经济性公共服务,打破政府部门行政利益的约束。近年来,我省加快了行政审批制度的改革。但是,某些部门和地方的行政审批制度改革只做表面文章,有些被取消的审批项目有很大水分,有的只取消所谓的“皮毛”项目,而重要项目或与部门利益、地方利益相关的项目却把住不放,甚至审批权控制得更严,并且有进一步加强的趋势。这对企业,尤其是民营企业的发展造成了严重影响。因此,强化公共服务的突破口,在于深化审批制度改革。

2.政府要尽快实现由单纯注重经济增长到同时关注社会和谐发展的转变

一是要确立“效率与公平并重”的经济工作方针,让多数人分享改革成果。妥善处理好改革过程中的利益关系调整问题,是当前需要急迫解决的重大问题。利益关系的调整不是社会的任何个人或利益主体自身所能够解决的。尤其是利益关系调整的原则和规范,只能由政府来解决。改革不仅仅是让少数人先富裕起来,而是要让所有的劳动者和建设者都能分享经济发展和社会进步的成果。改革要反映多数人的要求,让多数人得到实惠,改革才能获得足够强大的动力支持。

二是要着眼于最突出的社会矛盾,提供最紧迫的社会性公共产品和公共服务。第一,完善就业工作体系,把扩大就业作为各级政府主要的工作职责之一。这些年的实践使我们看到,政府应当把就业和再就业作为比大企业发展战略更重要的工作目标。建立公共服务型政府,就应该将促进就业作为政府提供社会性公共服务的首要目标。第二,制定公共服务的最低标准,保证低收入人群能够获得最基本的公共服务。在保证最低社会保障、初级卫生保健、义务教育的基础上,以保护贫弱者为重点,扩大公共服务的覆盖面,从而实现使人人都享有基本公共服务的目标。第三,向广大农民提供基本而有保障的公共产品和公共服务。当前,最迫切的是需要解决好农村的义务教育和合作医疗体系的问题。与此同时,要充分发挥民间组织在公共服务中的作用。

3.政府要尽快实现以GDP为中心向提供制度性公共产品为中心的转变

一是建立健全现代产权制度。明晰产权、保护产权是市场化改革的应有议题,也是建立良好的投资环境的核心问题。二是加快农村土地制度改革。中央早在几年前就提出“赋予农民长期而有保障的土地使用权”,但在法律层面和实践层面并未全面落实。农民的土地只是一种债权,而不具有物权属性,不能入股,不能在银行抵押贷款,是十分不合理的。赋予农民长期而有保障的土地使用权,就是要肯定农民对土地的物权性质。这样,就可以使相当一部分农民有一个小的创业基金,有利于农民创办小企业,以促进城乡的发展。三是建设一个良好有效的金融制度。四是建设有利于公平竞争的法律制度环境。五是鼓励制度创新,调动民间和政府两个积极性。农民自主进行的农村包产到户的制度创新,极大地解放了农村的生产力,使农村发生了翻天覆地的变化。我省改革仍处在攻坚阶段,要特别注重调动民间和政府两个积极性,进行制度创新。要尊重群众的首创精神,围绕改革的重点和难点,比如民间金融创新等方面,鼓励基层和企业大胆地探索。与此同时,政府要加强领导和协调,使好的经验制度化。

(三)以利益关系的调整作为改革的着眼点,进一步加强“三农”工作

改革是利益关系的调整。哪里利益关系出现严重失衡,哪里就是改革的锋芒所向。当今中国利益关系最需调整的是城乡关系问题,要把农村改革放在基础性位置,进一步加强“三农”工作,解决好农业、农村、农民问题。当前,要适应我国经济发展新阶段的要求,实行工业反哺农业、城市支持农村的政策措施,合理调整国民收入分配格局,更多地支持农业和农村发展。

1.以工促农:公共财政要向“三农”倾斜

以工促农,实质上就是要改变农业和农村经济在资源配置和国民收入分配中所处的不利地位,加大公共财政支农力度,让公共服务更多地深入农村、惠及农民。

一是以税惠农,让农民长期休养生息。2005年,我省全部免征牧业税。因减免农业税而减少的财政收入,应当主要由上级财政安排专项转移支付予以补助。要形成支农资金的稳定投入渠道,政府新增财力的使用要大幅向“三农”倾斜。按照建立公共财政的要求,调整财政资金的使用方向,继续对种粮农民实行直接补贴,增加良种补贴和农机具购置补贴,对重点粮食品种继续实行最低收购价政策。省市财政要安排专项资金,增加对产粮大县和财政困难县的转移支付。在取消农业税后,要将农村小型基础设施建设纳入各级政府基本建设投资范畴。

二是建立完善的农村社会保障制度。随着农村市场经济的发展,土地作为农民的基本社会保障的功能和作用逐渐在减弱。因此,农民也同样面临市场风险,并面临同样程度的生活风险。现行以土地为基础的农村社会保障将越来越不适应经济社会发展的需要。第一,积极试行由国家、集体、农民个人共同出资、合理负担的农村养老制度和农村医疗保险制度,并结合农村扶贫政策和其他民政补贴政策,试行农民最低生活保障制度。第二,完善财政转移支付制度,保证农村的义务教育,使农村和城市居民同等享有义务教育的权利。加快实行免费义务教育,全部免除农村义务教育阶段的学杂费和课本费。改善农村医疗条件,提高农民医疗保障水平。到2010年,要在全省农村建立公共卫生服务体系和新型农村合作医疗制度,农民人人享有初级卫生保健,主要健康指标达到沿海地区的先进水平。

三是建立城乡统筹的就业制度,加强农村劳动力就业培训和就业引导,积极开展农村职业教育,提高农民就业技能和创造力。建立城乡统筹的公共就业服务体系和再就业援助制度,大力推进街镇劳动保障服务平台建设,为农村劳动力提供“一站式”服务。

2.以城带乡:城市要向农民打开大门

以工促农,实质上就是妥善处理城乡关系,切实维护农民的合法权益,逐步改变城乡二元结构,为农民进城就业创造更多的机会,为农民进得来、留得住创造更好的制度环境。

一是要真正使农民工享受同等的劳动权益和就业机会。第一,要清除对农民工进城的歧视性政策。如户口、身份、工作岗位、子女上学、社会保障等方面的限制,逐步建立城乡统一、开放的劳动力市场,真正做到城乡居民在发展机会面前地位平等。第二,要取消对农民工流动的种种限制,创造条件为进城打工的农民提供社会保障及子女教育等方面的服务。此外,城市化建设中还要逐步为农民进城提供较为充分的就业机会,并且就业机会人人平等,使农民工有平等获得工作机会的权益。

二是继续推进农村土地制度改革。第一,完善农村土地流转、耕地保护等农村土地管理制度。按照“依法、自愿、有偿”原则,采取多种形式,促进土地承包经营权流转。加强农村集体占地管理,积极稳妥地推进农村集体建设用地使用权流转,探索集体非农建设用地进入市场的途径和办法。实行严格的耕地保护制度,突出耕地对未来农村发展的支撑作用。第二,完善土地征用制度。公益性用地要实行征地价格听证会制度,完善征用办法、补偿标准和补偿机制,建立健全失地农民就业安置和基本生活保障制度。经营性用地退出政府征用范围,按市场规则运作,全面推行土地使用权招标、拍卖、挂牌出让制度。第三,要充分保障农民对土地的基本权利。防止国家征用农民土地的侵权行为;防止农村土地流转中的侵权行为;防止农村基层干部严重侵害农民土地权利的各种行为。

三是改革县域经济管理体制。进一步下放经济管理权限,扩大县(市)级经济管理权限。对进入全国综合实力百强县的县(市),赋予其省辖地级市的经济管理权限。加大财政转移支付力度,对省分享五个税种增量部分全部返给40个县。建立县域经济发展专项资金,运用财政贴息、信用担保、以奖代补等手段,支持县域经济发展。完善扶贫开发机制,创新扶贫开发方式,加强扶贫资金管理,提高扶贫开发效益。

四是进一步加快城镇化进程。发展小城镇是推进城镇化的有效途径之一。要通过发展小城镇来转移过多的农村人口,带动农村经济的综合发展,为农民增收带来更多的机会。在发展城镇化过程中,要充分发挥县城的作用,为此,要积极推进县一级的综合改革。

五是推进乡镇基层政权组织的改革。精兵简政,转换职能,是农村基层政权组织改革的根本方向。要科学合理地确定其机构及人员编制,对现有的乡镇政府机构该减的减,该并的并,而不应该简单地强求上下对口。要按照公共财政的要求框定政府职责,乡镇政府要从生产经营活动中退出,必须实行政企分开、政社分开,还权于企业,还权于社会。

(四)以完善有序运行的现代市场体系为切入点,加快推进经济市场化进程

建设统一开放、竞争有序的现代市场体系,是党的十六届三中全会提出的完善社会主义市场经济体制的七个主要任务之一。加快完善市场经济体制,突破制约市场经济发展的深层次体制性障碍,进一步健全有序运行的社会主义现代市场体系,更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用,才能更好地按照《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》所提出的“五个统筹”的要求,实现经济与社会协调发展的目标。

1.规划发展商品市场

商品市场体系在未来五至七年中,逐步形成以城市市场为中心、以多元化的流通组织和规范化的商品交易市场体系为纽带、以高效运行和现代化程度不断提升的物流系统为支撑的现代商品市场体系。一是建设以城市市场为中心的多层次、开放性、网络化、布局合理的商品市场空间体系。要以大城市和中心城市为核心,建设形成汇集中外商品、承载多种商品市场形式与多样化市场交易主体的区域性商业中心。二是以区域中心城市和具有一定规模的中型城市为主体,建设区域性的商品交易中心与集散枢纽。三是依托小城镇和新兴市镇,形成城乡商品汇集与交流的集散中心,加快城乡市场的融合,着力辐射农村市场。四是加快连锁经营和大型流通集团发展。发展多样化的流通组织与经营方式,构建具有连通性和规模效益的商品流通网络体系。快速推进以连锁商业为核心、以多种现代零售业态经营形式为主体的商品零售终端网络体系。要借鉴现代零售业发展的国际经验,通过合理规划和布局,加快发展包括超级市场、大型综合超市、便利店、仓储式商场、专业店、专卖店、大百货等在内的各种现代零售商业的经营形式,以适应日益提升的消费水平和多样化的消费需求,形成定位清晰、布局合理、各具特色的零售终端市场,以改变传统的以百货商店、个体商户、集贸市场为主体的零售市场格局。促进各类批发企业加快经营转型和服务功能延伸,鼓励大型、优势工商企业的采购分销组织的发展,逐步形成大宗商品的采购分销渠道网络体系。加快电子商务等新型商业模式的应用,促进物流网络体系的发展。

2.进一步发展生产资料市场

一是加快培育和发展新型生产资料流通组织,为多元化、多样化和专业化的生产资料批发企业营造发展空间。鼓励发展从事专用性较强、厂商主导型的生产资料销售组织;加快发展从事大宗、通用性生产资料销售的各种专业化批发经营企业,从中培育一批具有规模效益和市场主导作用的区域性乃至全国性的专业化生产资料流通企业;鼓励和加快发展规范化的生产资料销售代理组织和经纪组织。二是加快建立大宗商品及生产资料的招标采购制度,形成规范有序的采购分销渠道。对大型工程项目所需原材料和设备,继续加大招标采购的力度和实施范围,引导和鼓励大型企业及企业集团建立集中统一的采购中心或部门,利用媒体、电子商务平台、各种展会等形式逐步建立公开、透明和规范的招标采购制度,规范大宗商品及生产资料采购分销秩序,形成规范有序的采购分销渠道。三是促进并规范完善生产资料批发市场的发展。引导和发展标准化程度较高、产地较为集中的大宗生产资料现货批发交易市场。通过强化商品标准和建立规范的交易制度,确保生产资料现货批发市场的交易秩序,以充分发挥市场的各项功能。对已形成一定规模的生产资料现货市场,应积极引导市场进行交易方式和交易制度的创新,逐步引进拍卖制与竞买制等现代商品交易方式和交易组织制度,实现生产资料批发市场的升级。鼓励生产资料市场建立市场信息中心,加强与全国性、区域性批发市场的信息联网,为市场经营者提供信息服务,并积极探索开展网上交易等新型交易模式。四是引导和鼓励生产资料市场延伸服务功能。

3.稳步发展期货市场

增加生产资料商品的期货交易品种,积极发挥期货市场的引导作用。随着市场环境的变化和经济全球化的推进,国际上一些重要生产资料的市场价格变动越来越大,越来越频繁,这些重要的生产资料商品迫切地需要引入期货套期保值机制,规避市场风险。我省在重点办好大连商品交易所现有期货品种的同时,要增加重要生产资料商品的期货交易品种,通过现货、期货市场的联动,促进生产资料的生产和流通,降低市场风险。

4.科学规划和发展会展业

要高度重视会展业在引导消费潮流、培育消费热点、带动消费增长中的重要作用,发挥会展业促进国内外商品、信息、技术交流的功能。加强对会展设施建设的规划和引导,提高利用效率和经济效益。引入先进的办展模式,举办各具特色的综合性和专业性展会,培育全国性乃至世界性的知名会展品牌。加快培育会展经营主体,提高会展的市场化程度。

5.加快社会信用体系建设

以道德为支撑、产权为基础、法律为保障的社会信用制度是建设现代市场体系的必要条件,也是规范市场经济秩序的治本之策。“十一五”期间信用体系建立将是全方位的信用制度、信用市场、信用道德的综合治理,重点在个人信用体系建立上取得突破,注重培养信用环境,初步建立既符合国际惯例又适合辽宁实际的信用体系。一是进一步完善征信工作机制。逐步建立个人信用联合征信体系。充分利用中国人民银行和各大商业银行分支机构总部设在沈阳的便利,由政府组织建立专门从事个人信用联合征信业务的征信机构,在政府协助下向各有关部门采集个人信用信息,建立个人信用数据库,提供个人信用服务。企业信用建设上,建立由综合部门牵头组织,相关部门参加的工作机制。二是强化政府信用水平。转变政府职能,改变行为方式,变无限政府为有限政府;变无所不为的政府为有所不为的政府;不“越位”,不“错位”,站在维护人民群众的高度,重塑政府信用,维护政府形象,使政府信用真正起到示范作用。三是大力发展社会信用机构。可采取市场化运作方式,由民间投资者出资组建。政府给予政策支持,扶持信用产业发展,以立法形式,促进信用市场开放,规范社会信用机构市场准入资质条件,使其真正成为体现公平、公开、公正原则的社会信用服务机构。四是探索建立信用评价体系。按国际高标准建设评价体系,扶持信用评价中介机构和信用管理协会开展业务。

(五)以推进就业和分配体制改革为关节点,进一步完善社会保障体系

在振兴辽宁老工业基地过程中,继续完善社会保障体系,进一步健全失业保险制度,切实保障失业人员的基本生活;多渠道筹集资金,争取今年内基本偿还拖欠并轨人员的债务;努力扩大各项社会保险覆盖面,做好社会保险关系的接续工作;强化基金征缴,落实征缴工作责任制,提高参保人员的缴费率;加大再就业扶持政策落实力度,积极促进下岗失业人员就业和再就业,把登记失业率控制在6%以内。

1.深化劳动就业体制改革

继续把就业再就业作为政府工作的基本目标、优先目标。坚持劳动者自主择业、市场调节就业和政府促进就业的方针,深化劳动就业制度改革,改善创业和就业环境,建立促进就业的有效机制。要紧紧围绕老工业基地的振兴,整合培训资源,调整培训结构,加快培养建设“两大基地”和发展“三大产业”所需人才。坚持经济社会发展与扩大就业同步增长的发展战略,多渠道、多层次、多形式开发就业岗位,加快发展就业容量大的第三产业、中小企业和劳动密集型产业,拓宽就业渠道,鼓励全民创业。加强就业指导和服务,建立失业调控和预警体系,把小额贷款、免费培训和税收减免等优惠政策落到实处。进一步加大劳动监察力度,规范企业用工行为,保护职工合法权益,实现劳动关系法制化、规范化。统筹城乡劳动力市场,深化户籍制度改革,促进农村劳动力转移,落实城乡劳动者平等就业政策。

2.完善收入分配制度和社会救助体系

认真落实按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度,继续坚持效率优先、兼顾公平,按各种生产要素贡献参与分配的原则。以共同富裕为目标,扩大中等收入者比重,提高低收入者收入水平,调节过高收入,取缔非法收入。加强对垄断行业收入分配的监管,进一步强化个人所得税的征管。健全完善城乡医疗救助、住房援助、就学资助和应急救助等制度,构筑以制度化建设为重点、政府救济为主导、社会互助为补充,多层次、广覆盖的城乡社会救助体系,切实解决城乡困难群体的实际问题。2005年,要打好城乡两个扶贫攻坚战。在两年内基本完成采煤沉陷区治理任务,两年内基本完成800万平方米城市棚户区改造任务。大力发展城乡社会福利事业。加强司法救助和法律援助制度建设。

3.巩固和完善社会保障体系

进一步扩大基本养老保险的覆盖面,将城镇从业人员全部纳入基本养老保险。2005年,全省民营企业都要为所属职工参保,新注册的民营企业全部参保,不留遗留问题。加快建立事业单位养老保险制度。探索建立乡镇企业养老保险制度的办法,构筑更加完善的社会养老制度。在完善市级统筹基础上,建立健全省级养老保险调剂基金,逐步实行省级统筹。适当降低养老保险缴费比例。全面贯彻落实失业保险条例,不断强化失业保险工作。进一步扩大失业保险覆盖面,强化基金征缴,加强基金管理,建立和完善市级统筹的失业保险体制,要争取国家对失业保险基金给予适当补助,渡过这一暂时的支付高峰期,确保失业保险金按时足额发放,保障失业人员基本生活。完善失业保险和城市低保制度。要通过强化征缴、规范管理、调剂补缺等措施,确保失业保险金和城市低保费按时足额发放,并要逐步提高失业保险金和城市低保标准。加快偿还拖欠并轨人员的债务,搞好并轨人员基本养老保险、失业保险关系的接续,努力消除新的社会不稳定因素。强化社会保障资金的征收,修改《社会保险费征缴暂行条例》,加快社会保险费的立法进程,赋予征收机关必要的强制措施和手段,使社会保险费征收管理走向法制化的轨道。继续推行职工工伤和生育保险,积极发展商业养老、医疗保险。完善基本医疗保险制度。把医疗保险制度改革、医疗卫生体制改革与药品生产流通体制改革有机结合起来,实现“三改”并举、协调推进。完善农村养老保险和最低生活保障制度。深化农村卫生体制改革,稳步扩大以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度试点。逐步建立健全农村社会保障体系。

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