步入“十一五”的中国财税若干重大问题

步入“十一五”的中国财税若干重大问题

财政与贸易经济研究所　高培勇

一、财政收支规模的变化

在1994～2005年的12年间，中国财政收入规模始终保持了相当快的增长速度（见图1）。1994年全国财政收入不过5218.10亿元，1999年突破10000亿元，2003年突破20000亿元，到2005年，已经达到了31627.98亿元，年均增长速度为18.02%。财政收入占GDP的比重已经由1994年的10.95%提升至2005年的17.35%。

图1　中国财政收入规模的变化（1994～2005）

资料来源：①中国财政编辑委员会，2004：《中国财政年鉴》，中国财政杂志社。②财政部，2006：《关于2005年中央和地方预算执行情况及2006年中央和地方预算草案的报告》，载《经济日报》3月18日。③国家统计局，2006：《中华人民共和国2005年国民经济和社会发展统计公报》，载《经济日报》3月1日。

关于财政收入规模：其一，财政收入口径，是以每年1月1日国家税务总局发布的上年税收收入数字为基点，加上关税收入、各种农业税收减去出口退税得到各项税收。以各项税收为基础，加上各项专项收入——如教育费附加、排污费、城市使用资源费收入等，再加上其他收入，然后减去企业亏损，得到财政收入。其二，对于财政收入规模大小的判断，往往要在比较分析中得出。比较的参照系有两个：同上年实际数字相比，得到的是“增收”规模。同当年的预算或计划数字相比，得到的是“超收”规模。增收不等于超收，两者之间有一定的距离。以2005年的情况为例，全国财政收入31627.98亿元，增收额为5231.51亿元，超收额为2372.98亿元。^[1]

1994～2005年12年间，中国财政支出规模的增长速度非常之快（见图2）。1994年，全国财政支出5792.62亿元，1998年突破10000亿元，2002年突破20000亿元，到2005年，已经达到33708.12亿元，^[2]年均增长18.53%。财政支出占GDP的比重，由1994年的12.16%提升至2005年的18.49%。

图2　中国财政支出规模的变化（1994～2005）

资料来源：①中国财政编辑委员会，2004：《中国财政年鉴》，中国财政杂志社。②财政部，2006：《关于2005年中央和地方预算执行情况及2006年中央和地方预算草案的报告》，载《经济日报》3月18日。③国家统计局，2006：《中华人民共和国2005年国民经济和社会发展统计公报》，载《经济日报》3月1日。

与财政收入规模的判断类似，同样要采用比较分析得到“增支”规模，进而得到“超支”规模。增支与超支之间，也是有差距的。就2005年的情况看，全国财政支出33708.12亿元，增支额为5221.23亿元，超支额为1453.11亿元，比上年增长18.3%。^[3]

财政收支规模的变化集中反映着政府介入资源配置的轨迹。从过去12年间财政收支规模的变化中，可以发现如下几个值得关注并需在“十一五”期间妥善解决的问题：

（1）这些年，财政收入和财政支出规模的增幅都是持续高速的，其结果便是GDP的分割格局越来越向政府一方倾斜。如果说1994年财税改革后的最初几年，财政收支占GDP比重的提升带有矫正性质，那么，在经过了持续十几年的比重提升之后，能否说继续提升这个比重是必要的？

（2）改革之初，我们曾将降低财政收入占GDP的比重作为改革的目标。新中国历史上的最高水平发生在1960年，为39.3%。1978年为31.2%。在经历了1978～1993年持续15年的下降以及1994～2005年持续12年的提升之后，这个比重数字的目标值究竟为多少是合适的？

（3）上述财政收支占GDP的比重数字，反映的是预算内的财政收支规模。若以实际发生的政府收支口径计算，以2005年为例，还要在33708.12亿元财政支出规模的基础上，加上偿还到期国债支出、社会保障支出、预算外支出和制度外支出等几个大的支出项目，政府支出占GDP的比重数字，起码要提升至30%以上。这个数字，已经接近甚至超过了1978年的水平。

（4）财政收支规模在过去12年间的迅速扩张，是以财政收入的迅速增长为基础的同时弱化了政府扩张支出的约束条件。政府扩张支出的偏好越来越强烈，对于政府支出膨胀的控制力正在逐步弱化中。照此下去，其趋势何在？是否有必要将政府收支规模的约束机制真正纳入法治轨道？

二、财政风险问题的判断

对于财政风险问题的判断，通常使用两类指标：财政赤字和国债规模。

关于财政赤字1994～2005年的12年中，中国财政赤字大体经历了三个不同的变化区间（见图3）。1994～1997年，无论是绝对水平还是相对水平，财政赤字都处于递减状态。到1997年，财政赤字及其占GDP的比重数字分别为558.45亿元和0.7%。但是1997年下半年东南亚金融危机扭转了这一进程。从1998年起，积极财政政策的实施，使得财政赤字迅速扩张起来，到2002年，财政赤字及其占GDP的比重数字分别达到了3096亿元和2.6%。随着中国经济进入新一轮扩张期，财政赤字水平开始得到控制。2003年的财政赤字为3198亿元，占GDP的比重下降到2.4%；2005年分别调减至2999.62亿元和1.6%。

图3　中国财政赤字及其占GDP比重的变化（1994～2005）

资料来源：①中国财政编辑委员会，2004：《中国财政年鉴》，中国财政杂志社。②财政部，2006：《关于2005年中央和地方预算执行情况及2006年中央和地方预算草案的报告》，载《经济日报》3月18日。③国家统计局，2006：《中华人民共和国2005年国民经济和社会发展统计公报》，载《经济日报》3月1日。

关于国债规模：一是国债余额，是存量指标；二是国债发行额，是流量指标。图4描述了1994～2005年间国债余额及其占GDP比重的变化情况。突出的印象，就是国债余额的与年俱增，而且，增速极快。1994年为2832亿元，占GDP的5.9%。1997年为6074亿元，2002年为23433亿元，2005年则达到33334亿元。与此相应，国债余额占GDP的比重数字，也先后爬升至7.7%、19.5%和18.3%。

图4　中国国债余额及其占GDP比重的变化（1994～2005）

资料来源：①中国财政编辑委员会，2004：《中国财政年鉴》，中国财政杂志社。②财政部，2006：《关于2005年中央和地方预算执行情况及2006年中央和地方预算草案的报告》，载《经济日报》3月18日。③国家统计局，2006：《中华人民共和国2005年国民经济和社会发展统计公报》，载《经济日报》3月1日。

值得注意的是：其一，同其他国家的情况有所不同，中国每年国债余额的增量，相当于当年财政赤字额与为地方政府代发的长期建设国债额之和，而不仅仅是当年的财政赤字额。这是因为，中国的现行预算法规定,各级地方财政不允许列赤字，也不允许以举债形式筹措收入。不过，从1998年以后,基于实施积极财政政策的需要，采取了一种迂回的做法。这就是，在由中央财政每年增发的长期建设国债中，包括了一笔名义上转贷地方政府的份额。由此带来的问题是，为地方财政代发的这笔国债，在现行统计口径中得不到反映。迄今为止，这笔长期建设国债的数额为2530亿元。

其二，1998年，为补充国有商业银行的资本金曾发行了数额高达2700亿元的特别国债。由于它的期限很长——30年，也由于它的发行方法特殊——内部转账，往往在统计国债余额时被人们忽略掉。

但是，上述的两笔国债终归是中国政府的债务，需将已连续8年由中央财政代发并转贷给地方财政的长期建设国债以及1998年采取特殊办法发行的特别国债加入国债余额。

国债发行额。综合地看，决定中国国债发行规模大小的因素有三个：偿还到期国债、弥补财政赤字和实施带有扩张意图的财政政策。也就是说，三个因素相加之后，才是全部的国债发行额。长期建设国债，只不过是每年发行的国债中的一个组成部分。长期建设国债发行规模的削减，并不一定意味着整个国债发行规模的削减。

1998年以来，长期建设国债的发行规模经历了一个由急剧爬升到缓慢下降的过程（见图5）。由最初的1000亿元增加至1100亿元、1500亿元，并在保持了3年的1500亿元高台之后，逐步削减至1400亿元、1100亿元和800亿元。截至2005年年底，长期建设国债的累计发行规模已经达到9900亿元。其中，代地方财政发行的部分为2530亿元。然而，随着长期建设国债发行规模近3年来的削减，由2004年的1100亿元减至2005年的800亿元，整个国债发行规模并未相应减少，反而由2004年的7022亿元增至2005年的7023.4亿元。

图5　中国长期建设国债发行规模的变化（1998～2006）

资料来源：①中国财政编辑委员会，2004：《中国财政年鉴》，中国财政杂志社。②财政部，2006：《关于2005年中央和地方预算执行情况及2006年中央和地方预算草案的报告》，载《经济日报》3月18日。③国家统计局，2006：《中华人民共和国2005年国民经济和社会发展统计公报》，载《经济日报》3月1日。

经验证明，财政风险是迄今为止我们所有的经济风险中最重要、最严峻的风险。只要财政上不发生风险，来自其他别的方面的任何风险就不会真正酿成大的麻烦，或者，即便发生了风险或很大的风险，也有可能最终得到控制。从过去12年间有关财政风险问题两类指标的变化情况，我们应深入思考的问题是：

（1）在我们以往的概念中，财政赤字从来都是财政收支不平衡的结果，被视作财政困难的产物。但是，上述关于财政赤字变化的轨迹揭示的却是另外一番景象：12年间，财政收入一直在持续高速增长。如2004年，财政赤字同财政超收并存，甚至财政超收远大于财政赤字。只要动用部分财政超收，便可完全消灭财政赤字。所以，必须指出，在今天的中国，财政赤字与财政收支不平衡或财政困难之间的相关度已经被弱化了。

（2）很长的一个时期，我们曾将欧盟国家“马约”规定的两个控制线——财政赤字不超过GDP的3%和国债余额不超过GDP的60%——作为控制财政风险的两个参照系。近年来，对欧盟国家经济制度的进一步考察让我们意识到（高培勇，2005），3%、60%都非欧盟国家历史经验明晰论证的结果，而是妥协的产物。而且，欧盟有些国家，也早已突破了这两个控制线，并且正在提升这两个控制线的水平。如法国和德国，在2003年，两国财政赤字占GDP的比重均为4%。在2002年，两国国债余额占GDP的比重分别为65.4%和62.5%。由此带来的严峻问题在于，一旦发现所谓国际公认的安全线或警戒线并不存在，我们又凭借什么去控制中国自身的财政风险？

（3）对于中国财政赤字和国债余额水平的深入调研提醒我们，现在所能统计、所能谈论的，只不过是既有赤字和国债规模的一部分。大量的隐性赤字、隐性债务以及或有赤字，或有债务，尚处在模糊不清的状态。在这种情况下，即便我们勉强把财政赤字和国债余额控制在所谓的安全线和警戒线之内，安全线也是不安全的，警戒线也是起不了警示作用的。

（4）由于当前存在着各种经济风险向财政集聚的趋势，眼下又未拿出任何可能降低或防范这种可能风险的有效举措，故而，在“十一五”期间面临的一个十分重要的课题，就是加强对财政风险问题的研究，建立适合中国现实国情的财政风险抵御或防范机制。

三、政府预算约束机制的弱化

中国政府预算对政府支出的约束机制不强，历来是个老大难问题。近年来，在公共财政体制的建设进程中，预算管理制度本身的改革取得了一些突破性进展。但是，在过去的12年间，中国政府预算的约束机制仍然处于相对弱化的状态。近期，这种相对弱化的预算约束状况又被进一步弱化了。它集中表现在两个方面：超预算收支规模的膨胀和人民代表大会议程取消政府预算口头报告制度。

关于超预算的收入，即超计划的财政收入增长额。

图6和图7揭示了1994～2005年间全国超预算收入的变化情况。在1994年以后，超预算收入便成为中国财政收支安排中的一个常态现象。而且，总的趋势是，超预算收入的规模越来越大。就绝对规模看，1994年为458亿元，2004年为2826.13亿元，2005年为2372.98亿元。就相对规模看，1994年超预算收入占当年财政收入和财政增收额的比重分别为8.8%和52.7%，2004年达到10.7%和60.4%。2005年分别为7.5%和45.4%。

图6　持续多年的超预算收入格局（1994～2005）

资料来源：①中国财政编辑委员会，2004：《中国财政年鉴》，中国财政杂志社。②财政部，2006：《关于2005年中央和地方预算执行情况及2006年中央和地方预算草案的报告》，载《经济日报》3月18日。③国家统计局，2006：《中华人民共和国2005年国民经济和社会发展统计公报》，载《经济日报》3月1日。

图7　超预算收入占财政收入和财政增收的比重（1994～2005）

资料来源：①中国财政编辑委员会，2004：《中国财政年鉴》，中国财政杂志社。②财政部，2006：《关于2005年中央和地方预算执行情况及2006年中央和地方预算草案的报告》，载《经济日报》3月18日。③国家统计局，2006：《中华人民共和国2005年国民经济和社会发展统计公报》，载《经济日报》3月1日。

关于超预算的支出。接踵而来的问题是，“超收”的钱到哪里去了？

在中国现行的预算管理体制格局下，每年形成的“超收”都要转化为当年的“超支”，超收多少就超支多少。在“超收”与“超支”之间，是一列高度相关的“直通车”。由于近几年的财政收入一再大幅度增长，在大幅度“超收”的支撑下，中国的财政支出一再“超支”。2004年即是一个典型的例子。高达4101.45亿元的“超收”额，既没用于弥补当年的财政赤字，也未留作当年的预算盈余，而是直接地、全部地转化为当年的财政“超支”。

关于人民代表大会取消政府预算口头报告制度问题。

2005年初，每年一度的人民代表大会会议议程取消了政府预算的口头报告，而仅提交书面报告。这使本来就亟待加强的人民代表大会对政府预算的约束机制，被进一步弱化了。

（1）在以往每年一度的全国人民代表大会会议议程安排中，将政府预算报告和国民经济、社会发展报告的审议，由以往的口头报告和书面报告兼行改为只发书面报告。其他部门的报告，则仍保留口头报告和书面报告兼行的做法。是否人民代表大会所审议的报告不在同一层次上了，政府预算报告的重要性降格了。

（2）各级人民代表大会之所以要审议包括政府预算报告在内的、主要由政府行政部门提交的一系列文件，其根本的原因就在于，政府所从事的是满足社会公共需要的公共管理活动，因此政府的活动自然要纳入众人的视野，由作为广大社会成员代表的立法机关加以审议。一个有效的办法是寻找一条可折射、覆盖政府活动全部内容的主线作为立法机关审议的重心，即政府的财政收支。政府做任何事，都需要花钱。要花钱，就得筹钱。为政府的公共管理活动而筹钱、花钱的活动，从来都是全部政府活动的核心内容。财政部门提交的政府预算，是居于“牵一发而动全身”地位的，它是立法机关和全体社会成员审议、监督政府部门活动的最重要的途径和窗口。“只有财政收支到位之处，才是政府职能履行之地”。这既是政府部门运作的一个规律，也是关于政府预算同政府部门提交的其他方面文件之间关系的一个极好概括。也正因为如此，在现实各国立法机关所审议的政府部门文件中，只有政府预算——而非其他方面的文件，才是花费时间最多、投入精力最大的审议对象。政府预算最重要！将处于核心地位的政府预算的审议层次相对降格，难免有舍本逐末之嫌。

（3）1998年正式确立公共财政的目标至今已经走过了近7年的历程。2003年10月召开的中共十六届三中全会，也已将完善公共财政体制写入了《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》。公共财政体制的最突出的特点，就在于它是以公共化为取向的，就在于它是以“取众人之财——非取国有经济单位自家之财”来“办众人之事——非办国有经济单位自家之事”的。它的运作，便与全体社会成员的切身利益挂上了钩，是最引人关注的！因而，它可将老百姓的日常生活同国家的政治生活更紧密地连接起来，从而最大限度地调动广大社会成员参政、议政的积极性和主动性。

（4）中国现实的政府预算，还存在着颇多的缺陷。因此，它的改革方向应当是越来越完整、越来越细化、越来越透明、越来越科学、越来越对政府的收支行为具有约束力。要实施这样的改革，各级人民代表大会对于政府预算审议、监督能力的增强，审议、监督力度的提升，肯定是一股最重要的、必须依赖的推动力量。如果人民代表大会会议议程确实要在政府预算报告的审议上有所改革的话，那么，增加而不是减少政府预算报告的审议时间，提升而不是降低政府预算报告的审议力度，才是应当瞄准的目标。

上述有关政府预算约束机制弱化现象的分析，说明对于政府预算的法制建设现状不可估计过高。瞻望“十一五”的经济社会发展格局，如下几方面问题的妥善解决可能是非常紧迫且必要的。

（1）持续十几年之久巨额财政“超收”，的确是一件好事情。但是，长此以往，它带给我们的挑战也是非常严峻的。财政“超收”的一个很重要的原因在于，我们历年沿用的预算收入规模测定办法是在GDP的计划增幅上加2～3个百分点。例如2005年，GDP的计划增幅为8%，预算收入增幅便为11%（8%＋3%）。过去12年的财政收入实际增幅都远大于预算增幅。如此的预算收入测定办法究竟有无科学性？若调整，又该采用什么样的办法？

（2）在现实的预算管理制度格局下，超预算收入的动用和决策程序基本上在行政系统内完成，通常的情形是，先支用，后通报。而且，本来应互为条件的财政赤字和财政超收，也互不搭界、各行其道。不仅整个财政支出规模得以跳出预算控制而急剧膨胀起来，政府部门扩张支出的欲望被极大地刺激起来，而且，财政赤字同财政收支不平衡或财政困难之间的相关度被弱化了，政府预算的完整性、严肃性被打破了，如何才能走出一条既适合中国国情，又可有效强化政府预算约束机制的路子？

（3）人民代表和人民代表大会的职责之一是，代表纳税人审议好政府预算报告，代表纳税人监督政府部门用好每一笔税款。在中国政府预算约束机制总体处于弱化的现实格局下，人民代表大会将政府预算报告由以往的口头报告和书面报告兼行改为书面报告单行，这不是市场化取向改革背景下通向公共财政体制建设和社会主义政治文明建设目标的改革。无论从哪个方面看，在当前的中国，不宜降低政府预算报告的相对重要性。如何尽快采取措施不断强化人民代表大会对于政府预算的监督制约职能，是“十一五”时期不容回避也回避不了的一个重大问题。

四、稳健财政政策的基本取向

1.稳健财政政策的实质意义

从2005年起，中国政府开始转行稳健的财政政策。恰当地把握稳健财政政策的实质意义非常必要。稳健财政政策的最权威解释，有两个要点：一是它的核心在于“松紧适度”——由“扩张”走向“适度”，就是这一转向调整过程中的一个重大变化；二是它的标志在于“双减”——减少财政赤字、减发长期建设国债。由“双增”走向“双减”，即是这一转向调整过程中的另一个重大变化。

以所谓“松紧适度”和“双减”为参照系追溯一下近3年的财政收支安排，可以看到（见图3和图5）：

即便2004年并未宣布实施稳健财政政策，即便那时仍旧举的是积极财政政策大旗，但在那一年，财政赤字的绝对规模由上年的3198亿元减少到3191亿元，减少了7亿元；相对规模——财政赤字占GDP的比重——由上年的2.4%减少到2.0%，减少了0.4个百分点。长期建设国债发行规模由上年的1400亿元减少到1100亿元，减少了300亿元。即我们在2004年已经在进行“双减”，在实施“松紧适度”了。2004年实际上是在以“积极”之名行“稳健”之实。

2005年是正式转行稳健财政政策的第一个年头。在这一年，财政赤字由上年的3191亿元减少至2999.62亿元，减少了191.38亿元。财政赤字占GDP的比重由上年2.0%减少至1.6%，减少了0.4个百分点。长期建设国债发行规模由上年的1110亿元减少至800亿元。2005年末举行的中央经济工作会议，又做出了2006年继续实施稳健财政政策的决策。据此做出的2006年财政收支安排，财政赤字又将由上年的3000亿元减少至2950亿元，减少了50亿元。长期建设国债发行规模由上年的800亿元减少至600亿元，减少了200亿元。

从2004年起，3年来实施稳健财政政策的经历告诉我们，这一轮的财政政策转向调整同上一轮相比，有着很大的不同。如果把上一轮的调整视作“一蹴而就”型的，那么，这一轮就是“渐进”式的。调整的核心和标志固然圈定在“松紧适度”和“双减”，但相对于30000多亿元的财政收支规模而言，每一年发生的“双减”变化几乎是微不足道的。小步前行，趋向稳健，渐进地逼近“松紧适度”的境界，可以说是这一轮调整的一个重要特征。这就意味着，它可能要经历一个相当的渐进过程。

2.转向稳健的制约因素

（1）在实施积极财政政策的7年中，全国各地利用中央举借的长期建设国债收入以及地方和银行的配套资金，兴建了一大批重点建设工程项目。仅完成这些在建工程项目，就需要相当的后续资金投入。

（2）在实施积极财政政策的7年中，我们一直在论证积极财政政策每年拉动了1.5～2个百分点的经济增长。反证的结果便是，没有积极财政政策的拉动，每年的GDP增幅至少要下调1.5～2个百分点。在经济增长已经形成对财政支出扩张的依赖，并且，现实的中国又需要经济增长提供的空间来解决转轨期间面临的一系列经济社会难题的情况下，转向调整的步伐过快将可能给经济运行带来较大的冲击。

（3）实现“五个统筹”，保持经济社会的协调发展，都是要花钱的，而且这笔钱数额很大。由于财政收支安排的规律通常是增量调整，存量动不得。每年数千亿元左右的财政收入增量固然可填上一些缺口，但不能完全解决问题。加之今后的收入增长空间是个未知数，故而，增发国债依然是必须依赖的一个收入来源渠道。

（4）财政政策的转向调整绕不开既得利益格局的调整。在财政政策转向调整中尽可能避免由此引发的社会震荡，尽可能减少由此带来的不稳定因素，是不能不慎重考虑的一个重要问题。

（5）这一轮的宏观调控呈现出一个重要特点是，既要防止通胀的苗头继续扩大，又要避免通缩的阴影卷土重来；既要坚决控制投资需求膨胀，又要努力扩大消费需求；既要控制部分行业盲目投资和低水平重复建设，又要着力支持经济社会发展中的薄弱环节。因而，有别于以往单纯的反通胀或防通缩的财政政策，稳健财政政策的实施必须同时兼容经济和社会的多重目标。

3.关于“十六字”方针及需要研究的问题

为谋划稳健财政政策的具体实施方案，财政部门已经拿出了“控制赤字、调整结构、推进改革、增收节支”的所谓“十六字”方针（金人庆，2004）。关于“十六字”的具体含义：

控制赤字，就是要适当减少财政赤字和长期建设国债。在历史和现实的种种因素制约下，无论是赤字的削减，还是长期建设国债发行规模的压缩，都不会采取较大的动作。所以，它的实现，眼前不会有多大的作为空间，而是需在推进改革的安排中逐步实现。

调整结构，就是要按照科学发展观和公共财政建设的要求，优化财政支出投向结构。它既牵涉流量的调整，亦难免触及存量。因而，在这一过程中，坚持区别对待也好，强调有保有压也罢，它的实现，也需同改革举措相衔接，通过推进改革的安排来实现。

推进改革，就是要转变以往主要依靠财政支出支持或拉动经济增长的方式，在“以改革促增长，以改革促发展”的旗帜下，以财政自身的改革以及着眼于推进改革的财政收支安排，实现推进整体改革进程的目的。

增收节支，就是在强化税收征管的基础上，把该征的税尽可能如数征上来。同时，严格控制财政支出的过快增长，提升财政资金的使用效益。这既是财政税务部门的一项常规性工作，又是必须寄希望于通过改革来逼近的一个长久目标。

五、税收收入的持续高速增长

1994年以后，中国税收始终处于持续高速增长状态（见图8）。

图8　中国税收收入的持续高速增长（1994～2005）

资料来源：①中国财政编辑委员会，2004：《中国财政年鉴》，中国财政杂志社。②财政部，2006：《关于2005年中央和地方预算执行情况及2006年中央和地方预算草案的报告》，载《经济日报》3月18日。③国家统计局，2006：《中华人民共和国2005年国民经济和社会发展统计公报》，载《经济日报》3月1日。

1994年全国税收收入4789亿元。1994～1997年，年均增长1000亿元上下。1998年，在通货紧缩的挤压中，勉强实现了1000亿元的增长任务。但是，在1999年之后，税收收入便进入了“快车道”，当年跨越10000亿元大关。2001年突破15000亿元，2003年突破20000亿元，2004年突破25000亿元，2005年达到30866亿元。

中国税收持续12年的高速增长现象，是在税收制度基本未作任何大的调整的背景下发生的。在世界税收史上，尽管也有过一个时期税收收入跳跃式增长的先例，但那往往是税制变革的结果：或是增设税种，或是提升税率，或是拓宽税基。究竟是什么原因支撑了中国税收持续十几年的高速增长局面？过去，我们通常是用经济增长、政策调整和加强征管即所谓“三因素论”来解释。随着2004年出现高达5000多亿元的税收收入增幅，为了更细致地揭示其背后的深刻原因，“三因素论”已为“多因素论”所替代，即经济增长、物价上涨、税源结构不平衡、区域发展不均衡、加强税收征管和进出口不平衡六个因素交互作用的结果。^[4]同时，要透视这个特殊的现象，只能从中国的特殊因素入手。中国和其他国家有所不同的地方，可能主要是在加强税收征管所拓展的增收空间上。国家税务总局的调研报告表明（许善达，2004），1994年，中国税收的实际征收率为50%多一点。而到2003年，实际征收率已提升至70%以上。也就是讲，在10年间，中国税收的实际征收率提升了20个百分点。

追溯现行税制的诞生背景，便可发现，在1993年后期，中国政府亟待解决的矛盾主要有二：一是严峻的通货膨胀。为应对当时高达20%以上的通胀率，要调动包括税制设计在内的几乎所有可能的手段。“抑热”便成了现行税制设计的一个重要着眼点。二是严峻的财政拮据。为扭转当时财政收入占GDP比重的持续下滑势头，要在税制设计中渗入增收的因子。“增收”也就成了现行税制设计的一个重要着眼点。这两个重要着眼点同当时只有50%上下的税收实际征收率相遇，“宽打窄用”的理念也就作为一种自然选择，进入税制设计过程。这就意味着，即便只着眼于5000亿元的税收收入目标，在只有50%税收实际征收率的条件下，也需事先建构一个可征收10000亿元的税制架子。^[5]也就是说，中国的现行税制在其出生之时，预留了很大的拓展空间。随着税收实际征收率的稳步提升，税收收入肯定要呈现相当的增长势头。在过去的12年间，现行税制所具有的巨大的拓展空间，可能是支撑中国税收持续高速增长的最重要的源泉。

中国税收收入的持续高速增长之所以会引起广泛的关注，是因为它事关GDP在政府与非政府部门的分割格局，牵涉有关中国宏观税负问题的判断，故而，对中国经济社会发展的全局有重大影响。深入研究过去12年间税收收入持续高速增长的现象与原因，从分析中得到的结论可能是发人深省的。

（1）近年来，我们一直身处所谓税收收入持续高于GDP增长正常与否的质疑之中。判断正常与否的关键，是采用什么样的参照系。以现行税制作为参照系，本着依法治税的原则，就是正常的。如果换一个参照系——经济社会的正常发展，那么，它就不那么正常了。因为，税收制度总要同一个国家的经济社会发展状况相匹配。现行税制，在12年间基本未变，如何保证两者之间的彼此匹配？12年基本不变的现行税制同发生翻天覆地变化的经济社会现状之间的不相匹配，的确已经成为阻碍中国经济社会发展的不正常因素。

（2）现行税制从诞生起，由于前述的“宽打窄用”设计理念的原因，我们也一直处于所谓名义税负和实际税负之间的争议中。企业和居民的税负是否过重？回答往往是肯定的。支持的论据是现行税制的规定。因此，《福布斯》杂志公布的税收痛苦指数，把中国排在了世界第二。然而，站在政府角度论及税负轻重，答案往往是不重。支持的论据是每年的税收收入——实际征收到的税收——占GDP的比重数字。问题在于，随着税务部门加强征管和税收实际征收率的稳步提升，名义税负和实际税负之间的差距已经在一步步拉近。如果说，现行税制诞生之时的实际税负是一种比较适当的税负水平，那么，12年后，企业和居民所承受的实际税负还仍是一种比较适当的税负水平吗？

（3）税务部门的工作目标之一，就是不断加强征管，以求挖潜增收。今后税收征管工作的力度将会越来越大，名义税负和实际税负之间的距离将会越来越拉近。在未来的5年以至更长时间，只要现行税制仍然保持基本不变的格局，或者变动的步伐仍未跟上税收实际征收率的提升以及整个经济社会发展的进程，税收收入的持续高速增长还将继续下去。它有没有一个终点？如果有，是什么？

（4）上述所有问题，实际上都归结于现行税制是否能够适应经济社会环境发生的变化，是否能够与时俱进。税收制度应是与时俱进最强的那一类。由税收收入的持续高速增长所带来、所引发的一系列问题，都应在现行税制的与时俱进中得以解决。换言之，税收收入持续十几年的高速增长，给我们一再传递的一个十分重要的信息，就是要加快全面启动新一轮税制改革。

六、新一轮税制改革

1.新一轮税制改革的主要内容

从当前宏观经济运行态势和财政收支运行规律的交互作用来判断，在“十一五”期间，稳健财政政策将与我们长期相伴。根据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》（2006），在“十一五”期间，拟议进行或亟待推进的有关重大财税改革事项可大致区分为如下三个层次：

（1）着眼于完善落实科学发展观的体制保障的改革。具体包括，进一步推进公共财政体制的完善；合理界定各级政府的事权，调整和规范中央与地方、地方各级政府间的收支关系，建立健全与事权相匹配的财税体制；调整财政支出结构，加快公共财政体系建设；实行有利于增长方式转变、科技进步和能源资源节约的财税制度。

（2）财税自身改革。具体包括，完善中央和省级政府的财政转移支付制度，理顺省级以下财政管理体制，致力于地区间基本公共服务均等化；完善增值税制度，实现增值税转型。统一各类企业税收制度。实行综合和分类相结合的个人所得税制度。调整和完善资源税，实施燃油税，稳步推行物业税；农村税费改革，巩固成果，全面推进农村综合改革；继续深化部门预算、国库集中收付、政府采购和收支两条线预算管理制度改革；规范土地出让收入管理。

（3）支持推进的改革。具体包括教育体制改革、社会保障制度改革、医疗卫生制度改革、收入分配制度改革。

相对于1994年的那一次税制改革，我们把目前正在推进中的这一次税制改革称之为“新一轮税制改革”。关于新一轮税制改革，早在2003年10月份，中共十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济若干问题的决定》第20条已经做出了全面描述。紧接着，在那个基础上，于2005年10月召开的中共十六届五中全会，又将“十一五”期间的税制改革安排写入了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年计划的建议》第24条。新一轮税制改革的主要内容，分两层：改革的原则和改革的事项。

新一轮税制改革的原则被概括为12个字：“简税制，宽税基，低税率，严征管”。将这12个字与1994年的那一次税制改革的16字原则——“统一税法，公平税负，简化税制，合理分权”——做一简单的对比，就可发现，新一轮税制改革并非是一次重起炉灶式的改革。它是在1994年所确立的税制体系框架的基础上，着眼于现行税制的进一步修补和完善。因而，相对于1994年的税制改革而言，它的规模和影响都要小一些。

新一轮税制改革的主要方面，可概括为8个项目：改革出口退税制度；统一各类企业税收制度；增值税由生产型改为消费型，将设备投资纳入增值税抵扣范围；完善消费税，适当扩大税基；改进个人所得税，实行综合和分类相结合的个人所得税制；实施城镇建设税费改革，条件具备时对不动产开征统一规范的物业税，相应取消有关收费；在统一税政前提下，赋予地方适当的税政管理权；创造条件逐步实现城乡税制统一。迄今为止，在“十五”期间已经启动并取得相应进展的改革项目有：出口退税制度的改革、个人所得税改革内容之一——工薪所得减除额标准的上调、增值税由生产型转为消费型改革在东北地区三省一市进行试点、实现城乡税制统一改革的重要一步——取消农业税。应在“十一五”期间启动甚至全面完成的改革项目有：增值税转型改革、统一各类企业税收制度、实行综合和分类相结合的个人所得税制度、调整和完善资源税、实施燃油税和推行物业税。

2.新一轮税制改革的重点

在“十一五”期间，新一轮税制改革重点项目是增值税、企业所得税和个人所得税。

（1）增值税。中国的现行增值税制诞生于20世纪90年代初期。在那个时候，通货膨胀和短缺经济是主要矛盾。财政收入不足、财政收入占GDP比重偏低，是我们经常面对的主要难题。增值税制的设计，也赋予了抑制通胀、约束需求和增加财政收入的任务。于是，在那样的背景之下，即便增值税的基本特征是只按生产经营中的增值额计税，并且世界上通行的增值税税基是消费型，当时的增值税税制还是选择了生产型的税基。

随着宏观经济环境的变化，通胀为通缩所取代以及财政收入形势的扭转，每年的收入增量都达千亿元以上，现行增值税制的约束消费和抑制投资倾向已经不合时宜。于是，主管部门亦拿出了比较成型的改革方案。在2003年召开的中共十六届三中全会上，作为新一轮税制改革的主要内容之一，增值税由生产型改为消费型被写入了《关于完善社会主义市场经济体制若干重大问题的决定》。作为一个对税制和税收全局具有重大影响的税种，增值税制的改革非同小可。故而有了先将增值税的改革方案在东北地区试行的方案并在2004年下半年得以启动，增值税制的改革由此拉开了序幕。时至今日，增值税改革的试点已经取得了相应的经验，是向全国推广的时候了。然而，由于另一个改革重点——企业所得税——的改革受阻，它的推广受到了强有力的牵制。企业所得税的改革能否顺利出台，将在很大程度上决定着增值税改革的时间表。

（2）企业所得税。关于内外资企业所得税制合并改革的必要性，社会各界已经做了相当充分的阐述。同在中国土地上从事生产经营活动，两者的税负竟相差约10个百分点，无论从哪个角度讲，都不能再继续下去。关于内外资企业所得税制改革的方向和内容，有关部门已经有了比较成熟的方案。

但是，它的改革却一再受阻、一再拖延下来。之所以如此，主要理由是：它会减少引进外资。外资进入中国究竟图的是什么？税收优惠固然是吸引外资的因素之一，但只属于蝇头小利。相对而言，稳定的政治局面、发展良好的经济态势、广阔的市场潜力、丰富而廉价的劳动力资源才是对外资吸引力最大、作用最强的因素。如果确有一些外资就是专奔税收优惠而来，这样的外资肯定不在实力强、技术硬、对中国经济发展具有重要作用的企业之列。此其一。

如果说在改革开放初期，尚处幼年的中国经济发展状况使得我们对于吸引外资的态度的确有些多多益善、饥不择食的话，那么，在中国经济已经步入迅速发展轨道、国力已经得到稳步提升的今天，我们已经到了有资格、有条件讲究引进外资的质量和品位的时候。外资并非是多多益善，沿用改革开放初期的思维来面对今天的外资工作，无论从哪个方面讲，肯定是不合时宜的。此其二。

在内外资适用不同的企业所得税法的条件下，且大量的内资企业本来就先天不足，加上人为施加的歧视性高税负以及各种法律、法规上的限制，事实上产生了抑制内资企业发展的效应。可以说，正是在以税收为代表的各种歧视性政策的挤压之中，几乎没有一家内资企业能同外资企业进行可称得上公平的竞争。此其三。

WTO固然不排斥在税收上给外资企业“超国民待遇”，但实行对所有企业的一视同仁的“国民待遇”终归是其基本的规则，也是各国通行的做法。放着既符合市场经济规则、又同WTO要求相一致的“国民待遇”原则不用，非要额外赋予外资企业以税收特权，非要给予其税收上的“超国民待遇”，由此换得的效益究竟能否抵得上为之付出的成本？此其四。

反对内外资企业所得税制合并改革适时启动的根本的原因在于，吸引外资规模的增减可能牵动着相关部门的政绩，沿袭多年的区域性税收优惠格局可能发生的变化会让相关地方失掉继续独享这种“级差地租”的机会。

问题的复杂性在于，企业所得税制合并改革受阻所带来的，并不限于企业所得税一个税种。这是因为，增值税的改革主要表现为税基的缩减。因而在总体上，它是一种给纳税人减负的改革、具有普惠性的改革。与之有所不同的企业所得税制合并改革方案，主要表现为内资企业税负调减而外资企业税负调增。因而，它的启动，肯定要遇到阻力。为了化解可能的阻力，顺利地推进改革，一个既有效又少副作用的选择，就是将增值税和企业所得税改革一并推出，捆绑上市。那样做的话，两个税种改革所带来的税负增减效应相抵，从而极大地降低企业所得税制合并改革可能遇到的阻力，换取整个新一轮税制改革的成功。否则，如果增值税改革单兵突进，固然会因其给纳税人带来的明显减负效应而受到普遍欢迎。但是，失掉了平衡新一轮税制改革税负增减效应这样一个特殊的机遇，今后的企业所得税制合并改革启动的难度将会更大，甚至会因此无限推延下去。

（3）个人所得税。作为个人所得税改革的一个内容，工薪所得减除额标准的上调已经先行一步。在“十一五”期间，个人所得税仍面临着进一步全面改革的任务。中国的现行个人所得税制之所以需要改革，同调节居民个人收入差距的需要和现行个人所得税的格局有关。现实中的个人所得，是分成若干类别的。相应的，个人所得税的类型被区分为分类所得税制、综合所得税制和混合所得税制。中国现行的个人所得税，实行的是分类所得税制。列入个人所得税的征税项目一共有11个：工资薪金所得、个体工商户生产经营所得、企事业单位承包（承租）经营所得、劳务报酬所得、稿酬所得、特许权使用费所得、利息（股息、红利）所得、财产租赁所得、财产转让所得、偶然所得和其他所得等。对于上述的不同类别的所得，采取的是不同的计征办法，适用的是不同的税率表格。

由诸个税种构成了税制体系。个人所得税固然要为政府取得收入，但除此之外，它还有一个特殊的角色定位——调节居民间的收入分配。努力缓解收入分配差距已经成为“十一五”时期的重大战略任务。作为一种最重要的调节收入分配的手段，个人所得税改革的主要目标，当然要锁定在如何有效地调节居民收入的分配差距上。然而，现行分类所得税制的格局不那么适合调节收入分配差距的需要。道理非常简单，人与人之间的收入差距，是一种综合的收入差距，而现行的将个人所得划分为若干类别、分别就不同类别征税的办法，缺乏综合所得概念基础上实现的调节。分类所得税制固然便于源泉扣缴，不易跑冒滴漏，也能起到一些调节收入差距的作用，但是，毕竟是不全面的，甚至可能是挂一漏万的。让高收入者比低收入者多纳税并以此调节居民之间的收入分配差距，就要实行综合所得税制——以个人申报为基础，将其所有的所得综合在一起，一并计税。这既是各国个人所得税制历史演变的基本轨迹，也是我国个人所得税的改革方向。正因为如此，中共十六届三中全会通过的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》第20条，对于个人所得税制改革目标的阐述便是：“改进个人所得税制，实行综合和分类相结合的个人所得税制”。

从有关新一轮税制改革问题的讨论中，至少可以得到如下几个方面的判断：

（1）任何一个国家的税收制度，总要根植于一定的经济社会环境并随着经济社会环境的变化而做出相应调整。在1993年设计并于次年开始实施的中国现行税制，至今已经有了12年的历史。这12年来，虽然免不了修修补补，但基本的格局并没有发生大的变化。对比之下，中国经济社会环境所发生的变化绝对可以用“巨大”来形容。在今天的中国，税收制度同其赖以依存的经济社会环境之间的不相匹配现象已经越来越清晰地为人们所看到。若不对税收制度与时俱进地调整，税收制度肯定会对经济发展产生越来越大的负面影响。所以，在“十一五”期间，新一轮税制改革已经到了必须全面启动的时候。

（2）拟议中的税制改革方案无疑是以财政上的减收为代价的。而且，根据初步测算，仅增值税和企业所得税两个税种的改革，就要涉及2000亿元上下的减收。如此规模的成本，在财政日子并不宽裕、方方面面亟待投入的条件下，自然需要谨慎对待。但谨慎并不意味着搁置，因财政减收的担忧而搁置拟议进行的税制改革，终归不是长久之事。指望财政的日子宽裕起来再实施企盼已久的税制改革，不仅会使改革变得遥遥无期，而且，很可能永远等不来那一天。注意到目前正是税收收入增幅最大的时期，抓住眼下的收入增长“旺季”，将超预算增长的税收用于启动新一轮税制改革，应当也必须是“十一五”期间的一个重要选择。

（3）在内外资企业所得税制合并改革以及整个新一轮税制改革上所遇到的种种难题的破解，最终取决于相关的部门和地方究竟能否跳出部门利益、地方利益的局限而跃升至国家利益、宏观利益的层面上考虑问题。只有冲破了各种既得利益格局的围追堵截，各项亟待进行、拟议进行的改革才可能破冰而出。

参考文献

1.许善达：《在中国税收高层论坛的演讲》，2004年4月25日。

2.金人庆：《实行稳健的财政政策促进经济平稳较快发展》，载《人民日报》2004年3月7日。

3.高培勇：《在推进改革中转向稳健——关于2005年中国财政政策基本取向的分析》，载《税务研究》2005年第1期。

4.中共中央：《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，载《人民日报》2005年10月16日。

5.国家统计局：《中华人民共和国2005年国民经济和社会发展统计公报》，载《经济日报》2006年3月1日。

6.《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，载《经济日报》2006年3月17日。

7.财政部：《关于2005年中央和地方预算执行情况与2006年中央和地方预算草案的报告》，载《经济日报》2006年3月18日。

【注释】

[1]若将解决出口退税陈欠的584亿元还原为当年的财政收入，则全国财政收入为32211.98亿元，增收5905.51亿元，超收2956.98亿元，增长21.97%。

[2]若加上当年由财政超收用作财政支出的数字，在2005年，财政支出规模实际为36665.1亿元。

[3]若以当年由财政超收转作支出后的财政支出规模36665.1亿元计，则增支和超支分别为8178.21亿元和4410.07亿元。

[4]比较详尽的解释可参见《中国税务报》，2005年3月10日。

[5]一个突出的例子，增值税的生产型税基和17%税率的形成，都同这一“宽打窄用”的设计理念有直接关系。