社会保障管理体制的内容

一、社会保障管理体制的内容

社会保障管理体制有广义与狭义之分。广义的社会保障管理体制包括国家管理社会保障事业的法律法规、组织机构、管理制度和管理方法的总称，它涵盖社会保障事业的方方面面。狭义的社会保障管理体制是指社会保障管理机构的设置及其职能权限的划分。

社会保障管理体制包括三方面相互联系的内容:社会保障管理机构、社会保障管理内容和社会保障管理方式。

(一)社会保障管理机构

社会保障管理机构指负责社会保障计划、法律法规的制定、贯彻、执行和监督，保证整个社会保障制度正常运行而设立的各个部门和机构。社会保障管理机构是社会保障制度中的管理主体，它的设置是否得当，运行是否顺利，关系到整个社会保障制度的目标能否顺利完成。

以管理职责和业务范围为标准进行划分，可以把社会保障管理机构分为行政主管机构、具体业务实施机构、基金营运机构和监督机构四类。

1.行政主管机构

行政主管机构是管理社会保障事务的相关政府部门，主要职责是与相关部门一起编制社会保障的发展计划，制定社会保障有关法律法规，对社会保障管理机构进行监督。

我国的行政主管机构按纵向划分可分为三个层次:第一是高层行政机构，包括人力资源与社会保障部、民政部等中央政府级的行政机构;第二是中层行政机构，包括各省、自治区、直辖市人民政府设立的劳动和社会保障厅、民政厅;第三是基层行政机构，包括省辖地级市、区、县人民政府设立的劳动和社会保障局、民政局。

2.具体业务实施机构

具体业务实施机构可由政府主管机构的下属事业部门或者独立的法人单位来担任，是公共事业部门的一种，主要职责是落实各项社会保障计划、法律法规，以及具体负责社会保障基金的收缴、核算、支付等工作。

3.基金营运机构

社会保障的基金营运机构一般是具有独立法人地位的金融部门。在行政层次上，基金营运机构与具体业务实施机构属同一层次，因此在理论和实践中各国政府有的将其合二为一。社会保障基金管理机构一般由国家、单位、受保人三方组成，其主要职能是实现社会保障基金的保值增值。在市场经济条件下，基金营运机构要在政府主管机构和具体业务实施机构的监督下有效运营。一般来说，这一层次的社会保障管理机构既可由社会保障基金理事会担任，也可由私营基金管理公司担任。

4.监督机构

社会保障监督，是指由国家行政管理部门、独立的公共事业部门和相关利益集团，对社会保障的其他管理机构的相关行为进行评审、鉴定，对违反规定、有损大众利益的行为予以纠正，以保证最多数人的合法利益最大化。这类管理机构一般由政府领导下的社会保障监事会或具有独立法人资格的监督机构担任，主要职责是监督上述三大机构的运行情况，以保证社会保障的计划、法律法规顺利执行，保证社会保障基金正常运行并实现保值增值。

我国的社会保障监督机构分为三类:社会保障行政监督机构、社会保障审计监督机构以及社会保障社会监督机构。社会保障行政监督机构包括政府劳动与社会保障部门、税务部门、财政部门、银行等;社会保障审计监督机构包括国家审计机关、社会保险经办机构的内部审计组织等;社会保障社会监督机构涵盖社会保险基金监督委员会等法人机构。在三类社会保障监督机构中，社会保障行政监督机构、社会保障审计监督机构是政府有关部门代表国家实施监督，社会保障社会监督机构则代表社会保障的参与者和受益者进行监督。

(二)社会保障管理内容

社会保障管理包括三方面相互联系的内容:第一是社会保障的行政管理，包括社会保障发展规划的制订，社会保障法律制度体系的设计;第二是社会保障的基金管理，包括社会保障基金的收缴和支付，社会保障基金的营运;第三是社会保障的对象管理，包括对社会保障对象提供的一系列具体服务的过程。

1.社会保障的行政管理

社会保障的行政管理主要是指国家和政府部门制定、设计社会保障的法律法规、政策条令，进行相关决策并监督实施的过程。具体的行政管理内容包括:(1)制订社会保障发展计划，统筹协调社会保障政策，统筹处理社会保障进行过程中的利益冲突和相关矛盾;(2)设计并贯彻执行社会保障方面的法律、法规和相关政策;(3)建立并完善社会保障信息化、社会化服务体系。通过行政管理，可以对社会保障的保障对象、资金来源、待遇支付标准与方式，社会保障中国家、单位、个人等相关利益主体的权利、义务等方面作出规定。

2.社会保障的基金管理

社会保障的基金管理包括基金的筹集、管理运营、支付三个方面的内容。社会保障基金的筹集一般来源于国家财政拨款，少数来源于单位和个人按一定比例缴纳的社会保障费用，另有少部分源于私人和社会团体的捐助。社会保障基金的管理运营，包括基金的日常财务和个人账户管理，以及基金的投资营运，以实现基金的保值增值。社会保障基金的支付就是给受益人各项社会保障待遇，如养老保险金、医疗补助、工伤保险金、失业津贴、救济金等。

社会保障基金管理的原则主要有:(1)依法管理原则。社会保障基金从筹集、运营再到使用，都必须严格依照有关法律法规进行，要建立健全财务管理制度，加强对基金的监督和检查，确保基金的安全。(2)统一管理原则。所有社会保障基金必须由一个社会保障管理机构进行集中统一管理，这样既可以降低管理成本，又可以发挥基金的调剂功能，另外，还可以避免社会保障基金出现流失现象。社会保障基金要设立单独的社会保障基金财政专户，专门用于社会保障各项开支，任何单位和个人都不得挪用社会保障基金。(3)收支分离原则。社会保障经办机构要在银行分别设立社会保障基金收入户和支出户，对社会保障基金收入和支出进行分别管理。(4)分账核算原则。对于社会保障基金要按险种分别建账，分账核算，专款专用，不得相互挤占和调剂。

3.社会保障的对象管理

对社会保障对象的管理，就是对特殊的社会保障对象，如退休、离职的老年人、鳏寡孤独者、丧失劳动能力者、失业人员、伤残人员等的管理，这种管理不但提供物质保障，而且提供精神和心理方面的慰藉，生活和健康方面的服务，参与社会活动和就业方面的机会等。例如，可以组织残疾人参加福利企业、事业工作，组织贫困户发展生产，对失业人员进行职业培训等。

过去，我国对在职的社会保障对象，一般由所在单位进行管理。随着社会进步，这种管理方式已经逐渐落伍且不合时宜，必须要在政府的组织和引导下，依靠工会、各种社团、慈善协会、家庭等各种非政府机构来对社会保障对象进行管理，走社区化、社会化的管理路子。

(三)社会保障管理方式

由于政治、经济、文化、地理条件等因素的不同，各国采用的社会保障管理方式有所不同。根据政府在社会保障事务中的作用大小和参与程度，可以将社会保障管理方式分为政府直接管理、半官方自治管理和商业保险管理三种方式。

1.政府直接管理方式

政府直接管理方式的主要特征是社会保障的行政管理、业务管理、监督管理均由政府负责，政府对社会保障事业实行垂直领导，从上到下设立不同层次的管理机构进行宏观指导和微观运作。

在政府直接管理的社会保障体制下，政府既要负责制定社会保障的政策和法令，还要负责监督这些政策和法令的正确实施，除了这些行政管理职责之外，政府还要负责具体社会保障的业务管理，包括社会保障基金的筹集、给付和运营，以及统筹协调各方力量为社会保障对象提供一切必要的服务。

政府直接管理方式又分为两种具体形式。

(1)集中统一管理方式。集中统一管理方式指中央政府授权一个部或一个委员会，下设各层次机构，实行统一制度、统一政策、统一标准、统一经费收支，通过计算机信息系统实行自上而下的垂直一体化管理。英国、加拿大、波兰、马来西亚等国家都属于这种类型，其中以英国最为典型。英国社会保障本部设了政策规划局、财务管理局、法律事务局三个管理部门，部外设津贴发放机构、交费机构、儿童权益保护机构、信息技术服务机构、安置机构、战争优抚机构六个执行机构。每个机构分两三个层次，层层负责，实行政府集中统一管理。

(2)分权管理方式。分权管理又分为纵向分权和横向分权两种:

第一，纵向分权，即由中央政府制定基本法律法规，地方政府视自身具体情况制定具体的实施细则，有较大的自主权。如美国的失业保险制度，各州政府负责制定本州的失业保险细则，包括保险费率、失业救济给付时间上限等，并负责具体实施。联邦政府则主要按雇员工资的一定比例统一收缴失业保险税。

第二，横向分权，即实行分部门分项目管理，不同的社会保障项目由不同的政府部门管理，各自建立起一套机构系统。如劳动部门负责劳动保险，卫生部门负责医疗保险。日本是实行这一管理方式国家的典型代表。

政府直接管理方式，优点是有利于社会保障政策统一贯彻执行，有助于政府意图准确地得到贯彻。其缺点是政府承受的压力大，管理效率和服务质量可能不尽如人意。

2.半官方自治管理方式

这种管理方式的特征是，政府负责统一协调、监督全国的社会保障事务运行，社会保障的具体实施则由半官方、半独立的社会保障管理机构来实施。政府部门无权干涉具体业务，但有权检查监督。德国、法国、意大利、瑞士、瑞典、土耳其等国家，都采取这种管理方式。例如德国的社会保险行政机构与社会保险承办机构就完全分开，社会保险承办机构按照社会保险具体项目来设置，社会保险行政机构无权干涉其具体业务。又如在法国，全国养老保险基金会负责全国的养老保险，在社会事务部和就业部的监督下独立进行管理和运作。

半官方自治管理方式的优点是，体现了民主管理思想，管理机制较为灵活，政府处于监督和协调的地位，有利于化解矛盾，同时还减轻了政府的责任和负担。其缺点是外部条件的要求比较苛刻，既要求国家的法制、市场健全，又要求监督机构公正、权威，否则就不能保证国家意志的充分贯彻和整个社会保障体制公平有效地运行。

3.商业保险管理方式

商业保险管理方式的主要特征是，在强调自我保障的强制储蓄积累制度下，通过基金投资运营实现保值增值。首先按照固定缴费率征收保险基金，然后通过各类专门的公共事业部门，如具有半官方性质的独立的基金会在资本市场上进行运作，实现基金的保值增值后，再按照社会保障对象的待遇标准进行给付。新加坡、智利、印度、印度尼西亚等国就采取这种管理方式。例如新加坡，社会保险由劳工部负责监督，具体实施由中央公积金局负责，中央公积金局实行董事会领导下的经理负责制。智利在1980年后，建立了完全个人缴费的、以个人账户为中心的社会保障制度，具体由社会保险总署、“公共养老金”管理公司、“私人养老金”管理公司、基金投资风险管理委员会四机构管理和组织实施。

商业保险管理方式的优点在于，政府的责任较少，管理较为高效，按照“完全积累”的原则筹集社会保险基金符合市场经济的内在要求。其缺点是，要求国家资本市场和法制体系高度健全完善，且由于采取“完全积累”原则而致使参保人承担的市场风险过大。

4.社会保障管理方式的选择

社会保障管理方式的选择是否合适，主要看其是否符合社会保障的价值目标和有利于整个社会保障体系的有效运行。一般认为，影响社会保障管理方式选择的因素有三个:

(1)国家政治体制。单一制国家多采取集中统一管理方式的社会保障体制，而联邦制国家多采用分权管理方式的社会保障体制。

(2)社会保障历史背景。英国的贝弗里奇计划以消灭贫困、疾病、愚昧、肮脏和懒散五大祸害为目标，建立了全社会的国民保险制度，但英国的社会保障是在《济贫法》的基础上以社会救济为基础建立起来的，这种推行普遍最低生活保障的社会保障制度需要中央政府统一管理，进行全面干预，故而其管理方式为典型的政府集中统一管理方式。同样，德国的社会保障制度建立在原有的社会保险制度基础之上，其全社会共担风险的社会保险观念根深蒂固，故而建立了半官方自治的社会保障管理方式。

(3)本国遵循的社会保障理念。不同国家的社会保障理念的差异，很大程度上导致了不同的社会保障管理方式。英国的社会保障理念强调国家责任，这就决定了它的社会保障管理方式为政府直接管理。德国的社会保障理念强调社会各方共同分担风险，其建立半官方自治的社会保障管理方式也就不足为奇。