社会保障管理体制的类型

二、社会保障管理体制的类型

(一)社会保障管理体制的类型

世界各国的社会保障管理体制因各国政治、经济、文化传统、历史背景不同而有较大差异，归纳起来有三种类型。

1.集中管理式

集中管理式一般指将医疗保险、失业保险、养老保险以及其他社会保障项目全部建立在一个管理体系内，建立一套统一的社会保障管理机构，集中对社会保障各项目的资金进行统一的管理。在实行集中管理模式的国家里，一般从中央到地方都设立专门的社会保障管理机构，配备专职的工作人员，进行纵向垂直一体化管理，其显著特征有:一是社会保障决策权集中统一在中央，地方各级政府社会保障机构统一服从于中央社会保障主管机构;二是社会保障预算编制和执行权集中统一在中央，建立全国范围统一的社会保障预算体制;三是地方政府在纵向上要服从中央政府的指令，由中央政府决定其社会保障收支规模与基本结构。实行这种管理体制最典型的例子就是新加坡的中央公积金制度。新加坡的中央公积金制度是一个综合性的社会保障计划，具有住房保障、医疗保险、退休保险、支付教育费用等多种功能。其中政府通过中央公积金局直接管理和控制中央公积金，规定中央公积金的投资方向和中央公积金存款利率，是一种政府强制性储蓄积累模式。当然，新加坡的中央公积金制度之所以取得成功，其严格的法律规章制度和高效而又廉洁的公务员制度功不可没。

集中管理式的社会保障管理体制的优势有以下几方面:第一，有利于社会保障的统一规划、统一实施;第二，有利于社会保障各项目、社会保障运行各环节之间的协调和社会保障资金的集中管理，并能提高资金的使用效率;第三，有利于社会保障管理机构精兵简政，减少机构的重复设立，降低全社会的管理成本;第四，有利于社会及其他部门对社会保障基金进行管理和监督。

当然，集中管理式的社会保障管理体制也有它的局限性:第一，这种管理体制以国家行政管理为主，行政干预较多，容易引起效率低下和寻租行为;第二，这种管理体制对于人口较多、面积较大的地区，存在各部门之间协调配合不力的问题;第三，决策和管理层次过多，容易出现基层管理人员工作积极性不高的现象。

2.分散管理式

分散管理式的社会保障管理体制，是指不同的社会保障项目由不同的政府部门管理，各自建立一套社会保障执行机构、资金运营机构以及监督机构，各社会保障项目之间相互独立的管理模式。在这种管理体制下，中央行政主管机构主要进行社会保障方面的宏观调控和规划;地方社会保障机构有一定的自主权，在部分国家里，甚至还拥有社会保障方面的地方立法权。其主要特征为:一是各级政府和社会保障部门职责明确，事权相对独立;二是各级社会保障部门拥有独立的预算;三是地方的社会保障管理机构可以在权限范围内自主决策。这一类型的社会保障管理体制最成功的是德国。德国社会保障机构的设置，实行地区与行业管理相结合的方式，政府不直接管理社会保障，只是设立专门的机构(联邦劳动和社会事务部)对社会保障进行监督。

分散管理式的社会保障管理体制的优势有以下几个方面:一是各管理机构自主活动的空间较大，能因时因地调整社会保障的项目方案，制定出合理的社会保障项目，以更好地适应社会保障发展的需要;二是有利于明确各自的权责，从而提供好的激励约束机制，调动各层次工作管理人员的工作热情，提高工作效率和质量;三是有利于各级社会保障管理机构根据各地区、各项目社会保障的特点，制定相适宜的法规和管理细则，适应社会生活的需要。但是，这种管理模式也有它明显的局限性:一是各地区、各部门的利益和关系较难协调，不利于全国范围的统筹规划;二是各地区、各项目之间的情况较为复杂，容易发生职能重复、机构重置的情况;三是管理机构设置较多，管理成本过高，寻租和地方主义较容易发生。

3.集散结合式

集散结合式的社会保障管理体制包括两方面的内容:一是指对社会保障事业在宏观上实行统一集中管理，即在社会保障事业发展的规划、立法和监督方面采取集中式管理;对社会保障在微观上实行分散管理，即对有关社会保障事务的经办、基金营运管理等方面的工作采取分散式管理。二是指根据各个社会保障项目的不同，对共性较强的那部分项目实行集中统一管理;对特殊性较强的若干项目实行相关部门分散管理。其主要特征为:根据宏观决策和微观执行的不同，再参考各个社会保障项目的不同，把集中统一管理和分散管理两者有机地联系起来。采取这种管理体制的典型为日本和美国。日本的养老保险和医疗保险由原生省负责，失业保险由劳动局负责。各个部门分别管理各个社会保险项目。美国的失业保险由劳动部门管理，而老年保险、住院保险则由社会保险署实行统一管理。

集散结合式的社会保障管理体制的优势有以下几个方面:一是它既可以体现社会保障社会化、一体化、规模化的发展要求，又能兼顾个别项目的特殊要求;二是有利于调动各方面利益主体的工作积极性，提高工作效率;三是相对于集中管理模式可以节约管理成本。当然，这种模式的实施需要较为苛刻的内部和外部条件，如健全的市场经济体制、健全的资本市场和法制体系。总体看来，这种管理模式兼顾了集中管理式和分散管理式的优点，而在一定程度上避免了两者的缺点。当然，一国采取何种类型的社会保障管理体制，受到多方面因素的制约。但是，无论选取何种社会保障管理体制，都要兼顾公平与效率原则，保证经济有序发展和社会公平稳定。

(二)一国社会保障管理体制类型选择的主要影响因素

一国究竟采取何种类型的社会保障管理体制，不仅与本国的社会保障管理需要相关，还与一国的国家政治体制、经济发展程度等多个因素相关。以下是影响社会保障管理体制类型的主要因素:

1.国家政治体制

单一制国家多采取集中管理式的社会保障管理体制，而联邦制国家多采取分散管理式的社会保障管理体制。

2.经济发展水平和市场化程度

一国的经济发展水平越高，其社会保障管理也就越规范，社会保障监督机制也就越完善，这样，采取分散管理式的社会保障管理体制也就更有效率;相反，发展中国家经济发展还处于起步阶段，要避免出现因制度不健全而漏洞百出的现象，就必须采取强有力的集中管理式的社会保障管理体制。同样，经济的市场化程度越高，资本市场和市场法制程度也越高，这样社会保障基金的运行风险较低，故常常采用分散管理式的社会保障管理体制;反之，经济市场化程度不高的国家则往往采用集中管理式的社会保障管理体制。

3.社会保障的财务制度

社会保障的财务制度安排必须遵循收支平衡的原则，从各国的理论和实践看来，不同的收支平衡理论(横向平衡、纵向平衡)形成了现收现付制和基金积累制两种主要财务制度。现收现付制财务制度的实质，是由在职人员通过各种缴费方式支付退休人员的社会保障待遇。这种情况下财源大多掌握在国家手中，故常常采取集中管理式的社会保障管理体制。完全积累制的社会保障财务制度，实质是强制储蓄，资金主要来自于单位和个人缴费，故往往采取分散管理式的社会保障管理体制。

4.社会保障的价值目标

如果一国的社会保障价值目标倾向于社会公平，采取集中管理式的社会保障管理体制的可能性就较大一些;如果一国的社会保障价值目标倾向于经济效率和发展速度，大多采用分散管理式的社会保障管理体制。