我国社会保障管理体制的改革思路

二、我国社会保障管理体制的改革思路

(一)加强社会保障管理体制建设，推行一体化的保障体制

加强社会保障管理体制建设，总体上讲，就是要推行一体化的保障体制。一是要统一对象。把国有企事业单位、党政机关、群众团体、集体所有制企业、三资企业、私营企业的职工以及个体工商户、农民工和农民纳入统一社会保障体制，逐步建立起覆盖全社会成员、全体劳动者，体制一体化的社会保障体制。二是要统一标准。统一不同所有制企业的基金征缴基数，统一缴费比例，统一不同所有制企业之间的待遇标准。三是要统一社保资金的筹集和支付。社会保障基金的筹集应面向社会，由国家统一规定缴纳标准、缴纳对象和缴纳方法，并由国家指定机构统一强制执行，以实行社会保障基金筹措的社会统筹。社会保障的享受对象、支付标准及其登记、给付方式等，也应由国家或政府根据一定时期的社会因素加以确定，并在一定范围内统一实施。四是要统一个人社会保险账户。将养老保险、医疗保险以及住房公积金合并成一个小账户，总账户下面分设三者的户头。条件成熟后，可允许三个户头的资金在一定范围内、一定程度上调剂使用。五是要统一社会保障积累资金的保值增值运作及监督管理。把所有的社会保障积累资金都集中在一起，统一进行保值增值运营。同时，对所有的社保资金使用及保值增值运营实行统一监督。六是要统一社会保障服务。社会保障服务应主要由社会提供，而不是由企业和单位提供。为此，要加快建立和健全退休管理机构和就业服务机构，积极开展多种形式的管理服务活动，逐步形成社会化管理服务网络。要积极推广统筹退休金等形式的社会化发放办法，采取社会保险管理机构直接组织集中发放、直接信汇、委托银行代发等。要积极推广失业保险管理服务，由社会保险业务管理机构把失业保险的生活保险与就业服务密切结合起来，组织多种形式的专业培训，促使失业人员尽快重新就业。要积极推广多种形式的跟踪服务，做好信访工作等。

(二)关于社会保障管理机构

要在坚持政、事分离，社保操作机构和资金运营机构分离的原则下，建立起精干、高效的社会保障管理网络，包括社会保障的立法机构、行政主管机构、业务经办机构、基金营运机构和监督机构等，具体设计如下:

1.立法机构

主要是全国人民代表大会或其常务委员会。其主要职能为负责制定和颁布社会保障基本法、大法。国务院负责制定和颁布有关社会保障改革与发展的体制性决定。

2.行政管理机构

社会保障的行政管理机构承担政府对社会保障的行政管理职责。在中央政府的层次上，成立国家人力资源与社会保障部，作为集中、统一管理全国社会保障事业的决策性、权威性机构，其职能范围涉及社会保险、社会救济、社会福利和优抚安置等。国家社会保障部的主要职能是:规划和指导城乡社会保障事业的发展，规划建立多层次的社会保障体系;拟订社会保障年度、中期和长期发展计划;制定社会保障项目的有关政策、法规、条例，起草有关法律;对社会保障进行宏观管理;协调地区之间社会保障利益和矛盾;实施行政执法和监督;负责社会保障的宣传、教育、培训、信息、技术、人事及干部等有关事务。

各级地方政府相应成立统一的社会保障行政主管机构。其职责一是贯彻实施社会保障有关法律法规，执行上级机关的决策和指示;二是负责本级行政区内社会保障的规划、计划、法规、宏观管理、执法、监督等事务。这样，整个社会保障行政管理机构分为国家、省、地(市)、县(市)四个层次。国家为社会保障部，省以下为社会保障局。下级行政机构受同级政府和上级行政机构的双重领导。

3.业务经办机构

社会保障的业务经办机构负责经办社会保障基金的具体业务。业务经办机构是在行政部门主管下的，与主管部门相对独立的、具有公共事业单位性质的部门，执行社会保障基金的征缴、日常财务管理、拨付及发放、信息咨询等社会化服务功能。社会保障业务经办机构是社会保障经办的负责机构，具体的某些经办工作，可以由业务经办机构通过法律契约委托其他机构或部门办理。例如，委托税务部门代为缴纳社会保障费，委托银行代为发放社会保障待遇等。

业务经办机构设国家和省两级，地(市)级机构为省级机构的分支机构，地(市)级以下为派出机构，根据需要可设到乡(镇)一级的基层。业务经办机构直属同级社会保障行政管理机构，但又保持相对独立。行政上受同级社会保障行政管理机构和上级业务经办机构的双重领导。

按照职能相近原则，分别成立养老保险、医疗保险、住房公积金、生育保险四者统一的业务经办机构以及工伤保险、失业保险两者统一的业务经办机构。前者负责投保人加入养老保险、医疗保险、住房公积金、生育保险的资格认证、注册、档案记录、个人账户管理和咨询、养老金发放标准认定及通知、医疗费用的审查、生育保险费用的审查以及住房公积金购房用款申请等方面的工作;而后者则负责失业保险、工伤保险方面的执行工作。

4.基金营运机构

设立基金营运机构有两种办法:一是选择已有的金融机构作为社会保障基金营运机构;二是也可以专门成立不隶属政府行政主管部门，并且独立于基金经办机构的基金营运机构。基金营运机构是企业化的金融法人，按照市场化原则投资营运基金。社会保障的基金营运机构负责统一的社会保障资金征集、支付及保值增值。

建立社会保障基金管理中心。社会保障基金管理中心是在社会保障委员会直接领导下负责编制社会保障预算决算及其运营的机构。所有的社会保障资金由统一的资金机构负责征集，统一征集后，再按块分割，按各保险项目分别设置账户，内部实行分别管理。社会保障资金的具体发放可委托银行操作，而发放标准、发放对象则由社会保障操作机构确定。同时，社会保障基金管理中心还要负起社会保障资金保值增值的职责，根据社会保障资金投资政策，具体负责投资运营。无论是社会保障资金的筹集、支付，还是保值增值运作，都要接受社会保障监督机构的监督。

各级社会保障基金管理中心在进行业务操作时，应及时将有关文件和材料送达各个监督部门;要及时发布基金运行公报，将各种征收和发放标准完整地向公众公布，以增加透明度;社会保障基金管理中心及其所有的工作人员应随时接受各类监督部门和公众的监督。

5.监督机构

社会保障的监督机构负责对社会保障法规、政策的执行情况和保障基金收支、营运和管理情况进行监督。根据我国国情，国家设立社会保障监督委员会，省级社会保障监督委员会是其分支机构，委员由政府代表、参保单位代表、工会代表、参保职工代表、社保专家等组成，办公室设在同级人大。按这种办法设置监督机构，成本最低，也便于实际开展工作。但是，真正完善的监督，绝不是仅仅指望一个监事会就可以完成其使命的，而应该有一整套严密的体系。健全的社会保障监督体系及其运行机制至少包括以下几个环节:

第一，在人民代表大会内部设立专门委员会。具体来讲，可以在人民代表大会内部设立相应的社会保障委员会，与政府内部的社会保障监督委员会相对应，行使立法、监督职能。首先，社会保障委员会要对同级和下级的政府社会保障监督委员会实行监督，制定有关法律政策，审批有关社会保障资金预算决算方案;其次，要与其他相关监督部门一起对社会保障行政管理部门和基金管理中心实行监督。

第二，监察、审计、工会、新闻等部门，应依法行使自己的监督权，加强对社会保障行政管理部门和基金管理中心的监督。对行政管理部门的监督，主要是对这些部门出台的各种法规、政策以及具体的征收发放标准进行监督，对于不合理的决定要提出自己的意见，反馈到人大和政府的社会保障委员会，通过合法程序给予纠正。应集中力量对各级社会保障基金管理中心实行有效监督。监察、审计等部门，有权依法随时检查同级和下级社会保障基金管理中心的基金管理状况，突击核查其中可疑之处，社会保障基金管理中心及其工作人员必须合作。

第三，充分发挥公民、企业等民间组织的社会监督作用。民间组织、社会保障受益人及其他每位公民，都有权监督社会保障基金管理中心准确、及时登记缴纳费税，一旦发现社会保障基金管理中心在征收时少登记少报应及时指出或提出质疑。对社会保障基金管理中心及其工作人员有意弄虚作假、贪污挪用、刁难愚弄受益人的行为，有权向同级或越级向有关部门举报申述。社会保障的受益人，在认为所获的待遇不符合本人应得到的水平时，有权申请复核，有权向有关部门提出申诉，或向法院起诉。受益人原工作单位和受益人所在社区的社区服务站，在认为受益人这些要求是合理时，有责任也有权利支持其申述和起诉。

6.各个社会保障管理机构之间的分工与协调

新的社会保障管理体系的建立，一定要政事分离，职责分工明确，以便于协作配合。政府主管部门不管经营，只管方针政策和监督检查，同时，各有关部门之间必须有明确的职责分工，职责权限划分得越科学、越清楚，分工越明确，就越能使各级部门各尽所能地发挥作用，减少以至消除相互扯皮现象，加快社会保障体制改革的步伐。在明确分工的同时，还要认真处理好各部门间的协调关系。如果把可在一个部门内解决的问题，分散到好几个部门去处理，势必降低工作效率，引起待遇标准上的相互攀比，所以，在政事分离、合理分工的基础上，加强部门间的协作，将有利于各部门工作的相互支持，协调配合。

要明确部门间的管理职责和管理权限。在部门间的职责划分方面，由社会保障主管部门负责各项政策、标准的制定和监督执行;社会保险经办机构负责个人账户管理、统筹基金的核算调度等事务;财政部门管理社会统筹资金财政专户，筹集并拨付对社会保障的预算补助资金，并对社会保障基金进行财务监督;国家社会保障基金管理中心负责筹集、管理、运营社会保障资金，并根据财政部、人力资源与社会保障部、民政部的要求拨付对困难地区的补助资金。

(三)关于社会保障管理方式

我国未来社会保障的管理方式，正如社会保障行政主管机构设置所表达的，是一种政府直接管理的方式，是以集权为主、集权和分权相结合的管理方式。集权主要体现在社会保障法律、法规、政策、规划、协调和监督等方面，分权主要体现在实施、执行、经办、营运等方面。

实行集权与分权相结合的社会保障管理方式。该管理方式把实行积累筹资的、在管理上具有较多共性的养老保险、医疗保险、住房公积金、生育保险集中起来，实行集中化管理;而把与促进就业、预防工伤密切相关的，不实行积累筹资的失业保险、工伤保险另外集中起来，交由地方劳动与社会保障部门管理。这种管理方式，一方面较好地解决了社会保障管理上统一性与独立性的关系;另一方面可更好地发挥地方劳动与社会保障部门的管理优势，特别是在中国经济增长方式由粗放型向集约型转变的过程中，充分就业将成为政府宏观调控目标的一个重要组成部分，失业保险与就业促进共同交由地方劳动与社会保障部门管理，可更好地为实施政府宏观调控目标服务。同时，这种方式把实行积累式筹资的项目集中在一起，把非积累式的项目集中在一起，也为管理工作操作提供了便利。

(四)关于社会保障管理内容

这包括社会保障的行政管理、基金管理和对保障对象的管理三个方面。关于未来我国社会保障的行政管理，前文社会保障机构部分已作了论述。关于社会保障基金管理，包括基金筹集、基金日常财务管理、基金营运和基金支付等部分。基金的筹集，由社会保障经办机构按照社会保障体制本身所规定的基金筹集渠道、原则和方式，具体负责。为了提高效率、降低管理成本，社会保障经办机构应成立专门的缴费部门(或机构)，统一征缴各保障项目的基金;也可委托其他机构(如税务部门)代为征缴。基金的支付，也是由经办机构按社会保障待遇支付范围、标准和时限等规定，具体负责。

基金的日常财务管理，由经办机构按国家社会保障基金管理办法和有关的金融政策和规定，委托金融机构负责。基金的投资和营运，是社会保障基金管理的一个重要环节。特别是随着养老、失业等保障项目引入基金积累机制，以及社会保障基金的市场化趋势的发展，基金的投资营运具有越来越重要的意义。基金投资、营运的根本原则是安全性、收益性和流动性。基金投资的领域有国债、股票、基础设施、房地产、海外投资和其他实业投资等。

关于对社会保障对象的管理，主要由社会保障经办机构负责。对社会保障对象的管理由大量的事务性、社会性和心理性管理活动构成，非常复杂，需要耗费大量的人力、物力和财力。除了经办机构直接管理外，也可以由经办机构委托各级工会、社区、社会公益性机构和家庭进行管理。过去，各级工会在提供社会保障管理和服务方面，发挥了积极作用。在新的社会保障管理体制下，各级工会的社会保障管理职能应交给相应的机构，而服务职能应强化，特别是强化社会保障事务性服务方面的职能。各级工会可以建立职工互助保障基金，但主要不是为了给职工提供经济帮助，而是事务性帮助，如在婚丧嫁娶、求医问药等方面的帮助，以便和政府举办的社会保障形成互补。社会保障社区服务机构是社会保障社会化发展的必然趋势，它是直接与受益人即社会成员发生联系的半官方基层组织，是以社区为依据进行设立的。社会保障社区服务站的主要职责就是服务，它的一切服务业务都可以视为“社区服务”。其服务业务主要包括:一是社会保障费用征缴与发放业务。社区服务站可以代理部分社会保障具体业务。在企业单位就业的人员可以通过单位统一代扣代缴各种社会保障费。独立劳动者和行动不方便的退休人员社会保障金的缴纳与代领，如果全部通过社会保障基金管理中心收缴和发放，有一定困难，因此，社区服务机构可以代收和代领。二是咨询服务。社区服务机构可以代本社区成员查询关于社会保障金的储存和领取情况，提供有关的法律咨询，协助那些受到不公正待遇的社会保障受益人向有关部门申诉或向法院起诉。三是其他服务。可以根据社区和社会保障法律规定，向社区成员提供各种类型的有偿和无偿的便民社会保障服务，具体标准由法律作出统一规定。同时，社区服务机构作为社会保障基金管理中心和受益人的中介，负有上下沟通的责任和义务。一方面它必须接受社会保障基金管理中心和受益人的双重监督，另一方面又与受益人一起共同监督社会保障基金管理中心。它既是执行组织，又是监督机构。

(五)社会保障管理体制的其他配套制度改革

1.建立健全的社会保障法律监督系统

要加快社会保障的法制建设，尽快改变社会保障立法进展缓慢的局面，把在改革中已经确认的各项社会保障活动的准则用法律形式迅速固定下来，以巩固社会保障管理体制改革的成果。要加快制定和完善养老、工伤、失业和医疗保险等单行法规，在此基础上颁布《社会保险法》。加快社会保障基金管理的立法，以巩固社会保障管理体制的改革成果，为社会保障基金的管理提供法律上的保证。应以法律形式对社会保障机构的设置，社会保障基金的筹集和管理，各部门的职责权限，公民享受社会保障的程序，侵害公民社会保障权利行为的处置等作出具体规定，使社会保障管理的各项事务都有法可依。同时成立相应的监督组织，监督法律的执行。

2.建立财政社会保障预算管理体系

根据1995年国务院发布的《中华人民共和国预算法实施条例》规定，各级政府预算分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算。其中建立社会保障预算的根本目的在于将各项社会保障基金全部纳入政府财政预算统一管理和监督，建立起社会保障基金管理的制衡机制。这是因为各项社会保障基金是以政府信誉为担保而强制征收的基金，其性质属于工资性的国家预算资金，政府是要承担风险和最终担付责任的，与其他财政收支一样，理应纳入整个政府财政收支管理体系。作为政府理财的职能部门和基金最终责任的承担者，各级财政部门有责任、有义务认真履行政府赋予的职能，将社会保障基金纳入财政进行管理和监督。总体上，社会保障基金纳入财政管理的实施办法有两种方案可供选择:一是建立社会保障预算有困难的，建立社会保障基金财政专户，专款专用，由财政社保机构负责收支管理工作。社会保障基金不能作为预算内资金与政府公共预算资金混在一起使用，用于平衡预算，也不能与其他预算外资金混在一起使用。在未建立社会保障预算之前，将社会保障基金暂时作为预算外资金管理，在银行单开预算外资金——社会保障基金账户，单独核算。二是建立社会保障预算，在国库中单设可计息的社会保障基金专户，对各项社会保障基金进行专项管理，专款专用。上述两种方案每年都应对人大作预决算报告，接受人大监督。

3.建立统一集中、运转协调的社会保障管理与服务系统

改变传统分割管理的格局，各社会保障主管部门应根据其职责对保障项目进行集中统一管理，使部门间关系协调运转。在社会福利事务方面民政部门应承担主要责任，除教育福利可以由教育部门管理外，其他事务均由民政部门管理承担责任。只有建立统一集中、运转协调的管理体制，才能促进社会保障事业沿着有中国特色的新型道路全面、健康地发展下去。

建立健全社会保障的管理与服务系统，在社会保障工作中增加必要的人力资源，促进社会保障工作专业人才的培养和教育工作。社会保障管理体制的各个层次上，特别是基层社区，要适当地增加专业管理人员;要有专业的人才负责社会保障基金的运作和管理;要从长远考虑，发展社会保障工作专业和社会保障工作教育，培养社会保障工作专业人才，以满足社会保障管理体制发展的需求。

建立完善的社会保障技术支持系统，实现日常业务的网络化、计算机化，完善社会保障数据库，逐步建立全国统一的社会保障管理信息系统，实行现代化管理。