年后至今我国的社会保障管理体制简介及评述

三、1998年后至今我国的社会保障管理体制简介及评述

(一)20世纪90年代对原有社会保障管理体制的改革与探索

为了克服原有社会保障管理体制的不完善之处，20世纪90年代以来，我国各地在建立统一的社会保障管理体制机构方面，进行了积极而有意义的探索。至1997年底，浙江、广东、安徽、海南、吉林、青岛、湖南、甘肃、江西、西藏、四川、黑龙江12个省(自治区)，上海、天津、重庆3个直辖市统一了各自的社会保障管理机构。另外约100多个副省级及地、县级城市也统一了社会保障管理机构。探索期间，设立的社会保障管理机构名称叫法不一，有的名为社会保障行政或事业管理局，多数称作社会保障委员会或社会保障监督委员会(基金监事会)。

对于此次的改革与探索，从积极的角度来看，各地结合本地的客观实际和工作需要，在不违背当时的法律、法规的基础上大胆改革，小心求证，积累了宝贵的经验，为全国社会保障管理体制的改革创造了有利的条件。从另一个角度考虑，此次探索也有许多不规范之处，甚至有很多“浑水摸鱼”的投机现象的出现:首先，机构名称五花八门，各地的社会保障管理机构有十几种，委、局、处等名称各式各样;其次，各社会保障机构的职责、职权不统一，责、权的划分也不很明确，有的是统筹或领导机构，有的是协调机构，有的是执行机构;最后，还有部分地区借此机会“另立山头”，随意扩编机构，或是干预其本不应该涉及的事务，造成了整个体系的混乱，个别集团和个体则从中得利。

(二)1998年后至今我国的社会保障管理机构简介

对于我国在社会保障管理方面存在的种种弊端，中共中央根据《关于制定国家经济和社会发展第七个五年计划的建议》的指示，在不违背“社会保障工作要坚持社会化管理与单位管理相结合，以社会化管理为主的改革方向。社会保障机构要把社会保险、社会福利、社会救济的工作统一管起来，制订规划，综合协调”这个建设我国社会保障管理体制的根本指导思想的大前提下，于1998年3月，在九届全国人大一次会议上通过了我国社会保障管理机构改革的新方案。此方案是我国自改革开放以后在社会保障管理体制方面作出的大规模政府机构改革决定。对比图3-1和图3-2可以看出，1998年后我国社会保障管理体制作出了重大变革。

图3-2　我国1998年后的社会保障管理体制

对比图3-1和图3-2可以看出，此次社会保障管理体制改革较之以前有了重大突破。首先，在原国家劳动部的基础上，组建了国家劳动与社会保障部，建立了统一的社会保障行政机构，将原由劳动部管理的城镇职工社会保险，人事部管理的机关事业单位社会保险，民政部管理的农村社会保险，卫生部管理的公费医疗，相对集中地交由人力资源与社会保障部管理;其次，为了配合相应的职责和管理职能，国家劳动与社会保障部内设了养老保险司、失业保险司、医疗保险司、农村社会保险司和社会保险基金监督司五个相关职能司局，分别负责有关保障项目的工作;最后，社会救济、社会福利、优抚安置等社会保障项目仍由民政部负责管理。

2008年3月，随着大部制改革进程的启动，劳动与社会保障部同原人事部合并为人力资源与社会保障部。图3-3为人力资源与社会保障部成立后的管理体制示意图。

图3-3　我国2008年大部制改革后的社会保障管理体制

(三)1998年后至今我国的社会保障管理体制评述

1.1998年后至今我国现行的社会保障管理体制取得的成就

(1)我国现行的社会保障管理体制，在我国社会保障管理体制改革中，是渐进式改革中的一个必经阶段，具有承前启后的重要意义。

从理论上讲，集中化、统一化是社会保障管理体制发展的一大趋势，但如果强行执行“全盘统一”，不符合我国各地生产力水平存在巨大差异的基本国情，甚至可能出现俄罗斯“休克疗法”后“崩盘”的不利局面。而且，我国在一些社会保障项目的管理上还是比较成功的，全盘否定也不切实际。

(2)在社会保障管理体制内容的各方面都作出了重大改进。

在管理方式上，形成了政府直接管理的管理方式，打破了以往混乱无序的管理体制;在管理机构设置方面，逐步确立了人力资源与社会保障部、民政部两个主要的行政主管部门，打破了以往机构并立、无人统筹的混乱格局;在管理内容方面，虽然在社会保障基金管理和对象管理方面改进不大，但加强了社会保障的行政管理，加强了管理的力度，落实了负责的主体。

2.1998年至今我国现行社会保障管理体制存在的问题

(1)政出多门，互相掣肘的情况依然存在。

由于没有打破所有制、地区界限，虽然由人力资源与社会保障部、民政部两个主要部门统筹管理社会保障事务，但仍有不同地区和不同部门分管的项目存在交叉统一，相互矛盾的情况出现。例如，人事部门负责机关、事业单位的养老保险，同劳动、民政部门就有交叉矛盾。机关事业单位合同工的养老保险应归劳动部门负责;城镇企业里干部、科技人员的养老保险又归人事部门负责;农村社会养老保险归民政部门管理，而农村的干部养老保险又归人事部门管理。几个部门分管的人员范围交叉矛盾，混乱不堪。

(2)社会化程度低。

由于各部门(企业部门与事业部门，各不同企业部门之间)实行社会保障的制度、政策、标准不统一，致使同一级别的工作人员之间待遇差异悬殊，企业间的负担也轻重不一。由于待遇差异迥异，妨碍了人才、劳动力在不同部门、行业间的合理流动，固化了人员的地区、行业和部门所有，不利于产业结构的调整和调动人才的积极性。另外，由于没有能够充分调动社会的参与，致使单个部门完全负担全部风险，大大降低了社会保障作为人民生存的基本保障线的基础功能。

(3)社会保障基金整体使用效益差，整个社会保障体制运作困难。

社会保障资金筹集渠道不规范，基金周转又“画地为牢”，难以找到优质的投资项目，基金运营效率较低。近年来失业职工逐步增多，加上人口逐步步入老龄化阶段，社会保障基金更加紧张，整个社会保障基金收支存在较大缺口。

(4)社会保障管理体制法制建设不完善，立法严重滞后。

首先，立法方面的起色不大，没有从整体上进行规划。我们缺乏一部社会保障基本法，关于农村社会保障方面的立法几乎是空白，另外，社会救济、社会福利的许多问题无法可依;其次，立法层次过低，通过全国人民代表大会的立法较少，各部门的行政法规较多，迄今为止，经过全国或各级人大通过的与社会保障相关的法律仅有几部;再次，立法的统一性也不够，各地立法差异过大，以城镇职工养老保险为例，国务院给出了两个差异较大的试点方案，一部分地区实施了方案一，一部分地区选择了方案二，大部分地区综合两种方案形成了方案三，方案之间差异很大;最后，社会保障的立法体制不规范，各立法主体之间的立法权限划分不明确，立法主体的权责不清，致使立法主体多元化、层次无序化、部门利益法律化的现象严重。

(5)多家分管，自成系统，造成机构重叠，浪费了大量的人力、物力和财力。

分管社会保障的各个部门，都设立了专门的管理机构、专业人员队伍、专门的经办机构和管理人员，这些年民政部在全国各地推行农民养老保险试点时，设立层层机构，扩充编制，意在建立一套自成一体的农民养老保险体系;人事部门也在拟建自己的经办机构体系。多一套机构，多一套人马，就要多一笔经费开支，经济上造成了极大的浪费。另外，由于社会保障管理机构重叠，增加了企业为职工办理社会保险时的工作量和工作难度。为了办好职工社会保险，企业要跑不同的部门，办理不同的手续，向不同的管理部门按照不同的规定、标准缴纳不同的保险费，加大了企业的事务性负担，实践中造成许多企业不愿意参加社会保险统筹，致使保险费率大幅度滑坡。