漳州市县域义务教育均衡发展的现状、问题与对策

漳州市县域义务教育均衡发展的现状、问题与对策

余美吾^[1]

《国家中长期教育改革和发展规划纲要》提出：把促进公平作为国家基本教育政策；教育公平的主要责任在政府，全社会要共同促进教育公平；建立健全义务教育均衡发展保障机制，推进义务教育均衡发展。为此，本文从政府履责的角度，就漳州市县域义务教育均衡发展的现状及对策提出一些思考，以期引起讨论。

一、漳州市推进义务教育均衡发展简况

1985年中共中央颁发《关于教育体制改革的决定》，作出“基础教育地方负责，分级管理体制”重大决策，把小学和初中学校建设的任务下放给县、乡、村三级，使普及小学和初中教育有了现实的物质基础和社会基础。1986年《中华人民共和国义务教育法》颁布，普及九年义务教育进一步法制化。1994年全国教育工作会议召开，明确到2000年全国实现基本普及九年义务教育，基本扫除青壮年文盲目标。在推进九年义务教育的过程中，漳州市于1987年通过省级小学“一无两有”验收和基本普及初等教育验收，小学学龄儿童入学率达到98.07%。从1987年到1994年全市以平均每年10所的速度，共新建初中学校75所。1998年，漳州市以县（市、区）为单位，全面通过省政府教育“两基”验收。全市1998年小学在校生56万人，初中在校生26.03万人，都达到办学历史的最大规模。

进入2000年以后，我国连续出台六大政策措施并于2009年全面实施中小学校安工程。这“六大措施”包括：一是实施西部“两基”攻坚，中部巩固提高，东部推进“双高普九”的教育普及计划；二是全面推行农村义务教育“两免一补”政策（免学杂费、免教科书费、学生生活补助）；三是深化义务教育管理体制改革，配合农村税费改革，实行基础教育“以县为主”管理体制；四是推进中小学人事制度改革，全面实行中小学教师聘任制；五是深化农村教育改革，推进“三教统筹”和“农科教结合”，重点发展职业教育；六是实施农村中小学现代远程教育工程。汶川地震之后，国务院又提出从2009—2011年用三年时间完成中小学校安工程计划，要求各级政府把学校建成最安全、最牢固、家长最放心的地方。以上七大举措，无不突出政府举办教育、促进教育公平的责任，义务教育全面纳入财政保障范围。从教育经费投入看，漳州市2000年国家财政性教育经费68435万元，2009年达到262876.8万元，增长3.84倍。2009年漳州市仅“两免一补”资金达31706万元。随着出生人口的急剧下降，全市小学在校生由1998年的56万人减少到2009年的34.24万人，初中在校生由26.03万人减少到17.65万人，义务教育水平得到扎实巩固和提高。目前，漳州市已有9个县（市、区）以县为单位通过省级“高水平、高质量普及九年义务教育”验收，覆盖人口占全市总人口的57.32%。从发展阶段看，漳州市义务教育已经进入后“普及”阶段，教育工作的重点已由解决“有书读”转为“读好书”（好学校）的问题。

二、漳州市县域义务教育均衡发展存在的主要问题

教育公平是社会公平的重要基础。教育公平的关键是机会公平，基本要求是保障公民依法享有受教育的权利。我国地域辽阔，地方经济社会差异很大，从财政体制以及地方政府应承担的责任上看，落实“以县为主”教育管理体制，首先必须做到县域义务教育的均衡发展。而推进县域义务教育均衡发展，必须努力实现人人享有平等受教育的权利和义务，尽力为社会提供相对平等的受教育机会和条件。以笔者之见，现阶段漳州市县域义务教育均衡发展存在的主要问题是：

1.政府行为不到位，目标不明确，措施不到位

改革开放三十多年，我国普及九年义务教育有了很大的发展和提高，目前已进入一个新阶段，教育工作的重点已由关注量的发展转到关注质的提高，由关注教育的普及转为关注素质教育的全面提升。从政府履责角度看，有些政府领导，也包括教育行政部门领导，在教育发展的思想认识上，仍停留在解决群众有书读阶段，他们关注的是高考考上多少人，有几所学校建得漂亮，忽视弱势群体的教育问题、绝大多数人入学权利公平问题，认为学校间办学条件、教育质量存在差距是历史问题，是客观现实。国家明确提出到2020年解决义务教育均衡问题，但落实到县级政府行为，如何解决城乡教育失衡、“重点校”与一般校失衡问题，仍然具体目标不明，措施不力。随着我国城镇化进程加快，城乡教育失衡问题日益显现，严重冲击正常的教育秩序，“重点学校”、城区学校学生就学扎堆，农村学校校舍出现大量闲置。这种状况各级政府如果未能采取积极有效对应措施，势必愈演愈烈，造成教育秩序混乱，并引发社会不稳定因素。

2.教育失衡，教育资源得不到合理配置

由于计划生育、出生人口减少，农民工进城、子女随迁就读，更由于农村学校办学条件相对较差，大量农村学生转往城市和县镇就读，漳州市县域内城乡之间义务教育规模与效益严重失调。据统计，2009年全市小学平均班生额33.4人，班生额低于25人以下的班级，城市占3.12%，县镇占3.49%，农村占39.47%。城市、县镇、农村小学平均班生额分别为49.56人、45.72人和29.79人。从趋势上看，农村小学班生额仍呈逐年下降趋势：全市农村小学一至六年级平均班生额分别为26.43人、27.34人、29.50人、31.68人、31.85人、32.75人，一年级班生数比六年级减少23.91%。

由此带来两方面问题：一是城镇学校“人满为患”，有的学校班生额严重超标。据调查，目前全市城关地区平均班生规模，初中学校达到57.63人，最高的云霄县城关地区班生额达到68.78人；小学全市平均班生额为50.95人，最高的南靖县城关为63.15人。城关地区班生额最多的初中学校诏安边城中学达到74人，平和育英小学为68.6人。城关学校班生规模大，生均校园、校舍面积却小。生均校园面积最小的漳浦绥西小学仅1.47m²，生均校舍面积最小的云霄云陵二小为1.70m²，芗城南坑小学为1.93m²。二是农村学校校舍空置率高。据统计，1998年全市初中和小学班级数分别为4826班和16828班，目前分别减少到3436班和9965班。全市现有中小学因停办未处置学校校园面积59.06万m²，校舍面积15.78万m²。闲置校舍占农村义务教育学校校舍总面积的4.44%。有些地方因学校闲置资产归属而产生纠纷。农村很多学校校园、校舍面积大，学生不多，形成资源浪费。

3.城乡之间、学校之间办学条件差距大

近年来，在各级政府的重视下，漳州市学校办学条件有极大改善，但城乡之间、学校之间办学条件的差距仍然很明显。好的学校，如各县一中、实验小学、完中达标校，基本都能达到标准化学校要求，有的地方还高配有探究实验室等，这些学校地方政府也重视，并把它们作为对外接待参观的窗口。但多数农村中小学办学条件仍然很差，虽然有的校舍还建得不错，但教育装备很差，甚至连最基本的教学演示实验仪器都没有，传统的教学方式仍未得到根本改变，新课程改革的理念不能得到很好落实。据2008年全省中小学教育装备普查，漳州市中小学教学仪器装备按标准要求仅配16.62%，尚缺基本资金14.73亿元。多数县在“双高普九”验收后，一直未再配备教育装备和图书。目前各县（市、区）均未建立教育装备配置常态化机制，装备和图书配置一般满足于各种达标验收过关。

4.教师优质资源明显向“重点学校”、城镇学校倾斜

由于历史的、现实的原因，城镇地区优质教师比例明显高于农村，城镇学校教师的工作条件、经济待遇明显高于农村地区。由此也决定了城乡学校教育质量的差距，并形成大量农村学生转入城镇学校就读。据统计，全市现有初中教师本科以上学历、小学教师大专以上学历所占比例，城市学校分别为69.30%和82.21%，而农村学校仅为52.02%和54.79%；初中教师中学高级职称、小学教师高级职称所占比例，城市学校分别为23.89%和62.42%，而农村学校分别为11.52%和54.02%。目前，许多农村学校未能开齐小学英语和计算机课程。近十年，由于中小学生急剧减少，基本不再安排师范毕业生到农村，农村学校教师断层现象严重，年龄老化，而且农村学校优秀教师往往通过选拔调往城镇学校任教，优质教师城乡配置明显失衡。

5.办学秩序趋于紊乱

地域和条件的差别是优质教师资源向城镇集中的主要原因，条件好、教育质量高也是优秀学生向城镇学校集中的重要理由。这种发展趋势，有的地方不是从优化资源配置来平衡城乡之间、学校之间的教育，求得均衡发展，而是保重点学校，忽视一般学校。好的学校有人来关心，有人来投入，生源也有保证，差的学校少有人关心，生源也差。造成强者益强，弱者益弱。每年招生季节来临，从普高、初中、小学，甚至到幼儿园招生，便频发招生大战。学校争优质生源，不惜动用各种手段，甚至用金钱收买。民办学校凭借其特殊优势，也跟进抢生源大战，争优质生源，办优质教育，求高收费回报。结果，学生课业负担过重问题，义务教育阶段办重点学校重点班级问题，片面追求升学率现象等一直得不到彻底解决，从发展趋势看，某些方面还愈演愈烈。

三、对　　策

1.增强认识，落实政府办学责任

《国家中长期教育改革和发展规划纲要》指出：在党和国家工作全局中，必须始终坚持把教育摆在优先发展的位置，各级党委和政府要把优先发展教育作为贯彻落实科学发展观的一项基本要求。落实教育优先发展战略，首先必须落实好政府的义务教育责任，落实好义务教育“以县为主”管理体制。从政府履责的角度看，要大力推进县域义务教育均衡发展，以发展促进公平，以制度保障公平，以规范维护公平，办好每一所学校，教好每一个学生，让每一个学生都有成功的机会。当前，漳州市各级政府正在制定“十二五”教育发展规划和落实《国家中长期教育改革和发展规划》，国家提出到2020年实现义务教育均衡，县级政府要有具体的阶段目标和措施要求，对违背这一指导思想的行为，要有行政追究办法，力求通过几年的努力，解决好义务教育失衡这一突出问题。

2.调整中小学布局，推进县域义务教育均衡发展

推进县域义务教育均衡发展，必须做好中小学布局规划。据统计，漳州市目前每万人口小学数为3.12所，高于全省2.45所平均水平。各县（市、区）规划2008—2012年将初中学校219所减为175所，小学1659所减为913所。落实这些规划，必须充分考虑城乡的教育均衡，大力发展农村教育，扶持薄弱学校。根据有关要求，要从规模效益出发，每个乡镇先重点办好镇所在地初中和中心学校，完善寄宿制学校的办学条件，把撤并校学生集中到镇所在地就读，该初中和中心学校应达到标准化学校要求，应有250m跑道，有学生住宿的校舍，实行政府免费营养早餐，免收住宿费。

落实中小学布局规划，还应与当地经济社会发展同步进行。各县（市、区）应充分考虑今后几年城关地区的办学规模容量，及早作出安排。据漳州市云霄、南靖、漳浦等县的经验，调整中小学布局应与小城镇建设、做大城关、房地产开发等结合起来，尤其要做好土地置换文章。城镇人口密集、太小的校园可转为房地产开发，用拍卖土地的资金另征新地，建标准化学校。学校建成后，又带动周边房地产开发，实现良性互动。而有些学校整合后，闲置中学校舍用来办小学，小学办幼儿园，推动每个乡镇办一所公办幼儿园。这样的资源整合，可以减少相当的财政支出，取得良好效益。

3.大力推进标准化学校建设

我省计划与全省2017年实现小康社会建设同步，以县为单位，实现义务教育均衡发展，同步实现义务教育学校标准化——2012年37个一类县全部达标，2015年31个二类县全部达标，2017年19个三类县全部达标，还要求统筹城乡教育基本标准，打破学校和城乡之间的分割，保证优质资源共享共用。根据这一要求，各县（市、区）应积极谋划在今明两年完成校安重建任务和其他设施建设，同时，加强学校现代教育装备建设。要按学校布局规划，统筹城乡发展，均衡配置教育装备，整体推进，争取在比较短的时间内使农村学校在办学条件上落后于城镇学校的状况得到改变，尽快扭转农村学生大量无序转入城镇学校的势头。

4.均衡配置教师资源

义务教育均衡发展必然要求义务教育阶段教师均衡配置。改变城乡师资配置失衡状况，涉及教育人事制度改革。省政府确定：逐步实现县域内公办学校职工人事关系“收归县管”，还要求原则上在同一所学校工作满一定年限的都要进行交流，每年交流人数要达到应交流人数的10%以上。省外有的地方也规定，教师在一个学校任职年限不超过六年。这方面的改革有待于各县的探索和实践。对单向从农村选拔优秀教师到县镇任教应得到制止，对农村教师的经济生活待遇、评优评先应有照顾性倾斜。总体而言，如果不能实现优质教师均衡配置，就不可能实现义务教育的均衡发展。

5.加强监管，规范教育秩序

一要规范办学。在县域范围内，义务教育阶段要坚决取消重点校，严禁以各种名义在公办学校分设重点班。教育资源要向布点校均衡配置，向薄弱的农村地区倾斜。二要规范招生办法。要取消各类自主招生，取消各类升学考试。高中阶段招生要逐步实现优质高中招生指标按初中毕业生数比例下达。民办学校作为国家义务教育的补充，也应纳入规范管理。三要改革课程设置和考试评价制度。要减轻学生过重的课业负担，认真抓好薄弱学校的学生辍学问题。要开齐开足课程，教学面向全体学生。四要加强教育督导。各级政府不得向中小学生下达升学指标，代之以综合评价，通过教育督导等途径，加强管理，全面提高教育质量和办学效益。

【注释】

[1]余美吾，漳州市教育局副局长。