公务员素质框架的概念,公务员素质框架的要求

不同学者根据研究角度的不同对“公务员素质”这一概念的阐述也各有差异。有学者认为，公务员素质就是“公务员在执行公务和行政管理的实践中所形成的公务员应具备的生理特点、心理特征、思想行为和潜在机能的总称”，它既包括“科学文化和管理知识方面的内容，也有思想品德、组织能力、协调人际关系能力等方面的要求，还含有身体健康、身体素质等因素”。[31]有学者认为，公务员素质是指公务员顺利履行国家行政管理职能所应具备的，由知识因素、能力因素、生理因素、思想道德因素、心理因素、观念因素等构成的特殊综合体。[32]也有学者分别从公务员的个体素质和群体素质方面进行了研究，所谓个体素质是指“公务员个体在一定时间、空间条件下履行自身职责、发挥职业功能所必需具备的基本条件及在行政管理工作中经常起作用的内在要素的总和。它包括政治素质、道德素质、理论素质、智力素质、知识素质、业务素质、能力素质、心理素质等”。[33]公务员的群体素质是个体素质的有机综合的统一，是品质、结构、能力诸要素组成的。[34]尽管不同的学者对公务员素质的表述不尽相同，但关于其内涵的理解是基本一致的，归纳起来可将公务员素质这一概念概括为：公务员顺利履行国家行政管理职能所应具备的与个体绩效或组织绩效相关的知识、能力、个性特质的总称。

由于素质具有差异性的特点，这就决定了不同社会制度、不同文化背景下的国家，对于公务员素质的要求有所不同，即便在同一社会制度、同一国家，对于担任不同职务的公务员的素质要求亦有不同。例如，美国1993年制定的联邦政府公务员两层次素质框架规定了所有公务员都应具备的素质以及初级、中级和高级公务员分别应具备的其他素质；[35]加拿大于2005年颁布的《公务员关键领导素质框架》（Key Leadership Competencies Profile）包含了适用于所有管理层级公务员，例如副部长、助理副部长、司长、主任、管理者、主管等级别的关键领导素质框架，并规定了不同级别公务员每一关键领导素质的积极行为和消极行为准则；[36]澳大利亚联邦政府公务员素质框架由一般公务员素质框架和高级公务员素质框架两部分组成。其中一般公务员的素质框架包括“知识”“信誉”“联盟”“绩效”“关系”和“创新”六个维度；[37]高级公务员素质框架则包括形成战略思考、成就成果、培育高效的工作关系、示范个人的进取和正直感、沟通能力等5大核心素质。[38]

在我国，原国家人事部于2003年颁布了《国家公务员通用能力标准框架（试行）》，规定了我国公务员应具备的9项通用能力，包括政治鉴别能力、公共服务能力、调查研究能力、沟通协调能力、依法行政能力、应对突发事件能力、学习能力、创新能力、心理调适能力等。[39]之后，该框架在党的文件、政府报告以及党和国家领导人的多次公开讲话中得到了进一步补充。例如，党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》明确指出，各级党委和领导干部要注重提高“科学判断形势、驾驭市场经济、应对复杂局面、依法执政、总揽全局的能力”；[40]党的十七四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》进一步提出新形势下公务员应具备的八项本领和五项能力。八项本领包括“谋划发展、统筹发展、优化发展、推动发展的本领和群众工作、公共服务、社会管理、维护稳定的本领；五项能力即依法办事能力和应急管理、舆论引导、新兴媒体运用、做好民族宗教工作等方面能力”。[41]

可见，公务员素质要素的设计取决于国家行政管理的实际需要。由于行政管理活动是不断发展变化的，不同历史时期对公务员素质的要求有所不同，即便是同一历史时期，对不同层级公务员的素质要求亦有所差别，这就决定了公务员素质要素的选择并不是一成不变的，而是随着各种环境因素的变化而不断调整的。综合对素质和公务员素质概念的理解，借鉴当前学术界对公务员素质要素构成的相关研究成果，本书分析了我国基层公务员素质要素构成中相互渗透、相互影响、相互作用的三个层面。（1）知识层面。公务员知识层面的素质是指公务员胜任岗位工作所应具备的专业知识和相关知识等知识体系。专业知识是指公务员适应岗位工作所应具备的专门知识，是形成公务员专业素质的基础。相关知识是指与公务员本职工作相关的，除专业知识和相关知识之外的知识体系，如一般科技知识、心理学基础知识等；（2）能力层面。公务员能力素质是指公务员胜任岗位工作所必须具备的各种能力，如公共服务能力、沟通协调能力、政治鉴别能力、心理调适能力等；（3）个性特质层面。公务员素质的个性特质层面主要涵盖了思想品德、职业道德等方面的内容，如公务员在社会生活和工作中所表现出来的态度、观念和行为方式等。