公务员概念

一、公务员概念

（一）公务员的内涵与外延

1.公务员的内涵。公务员（civil servant）是个外来词，通常的译法有文官或公务员，直译为全民服务员或公仆，亦贴近其本义。学术界对公务员的内涵把握主要有四个层面，其一是与国家行政权相结合，认为公务员是行使国家行政权的工作人员；其二是与其发挥功能相结合，认为公务员是执行法律和政策，对社会公共事务进行管理的人员；其三是与其所在组织相结合，认为公务员是国家行政机关或曰各级政府中的工作人员；其四是与特定产生方式相结合，认为公务员是人事部门经过公开竞争考试、择优任用的政府人员。

上述四种表述各有其合理性，但综观当代公务员的外延，皆存在片面性。首先，公务员不一定都行使国家行政权，如美国公立大学的教授也属于公务员；其次，公务员不一定都参与公务管理活动，如日本的立法、司法、公共企业、国营事业单位的所有职员都是公务员⁽¹⁾；再次，公务员不都是政府中的工作人员，如在日本和美国，我国获得行政授权的非政府组织中的工作人员也列入公务员序列；最后，公务员并非都需公开竞争考试、择优任用，如美国政府中的清洁工以及西方国家的政府组成人员即所谓的政务官，考试任用不是必要条件。

总之，界定公务员的内涵确实不易。由于各国公务员制度的历史和现实的差异，公务员的称谓及性质亦不同。从词源本义上看，只要是为社会公民服务的非现役军人，都可以称公务员，这是从外延的角度对公务员内涵作广义的表述，其核心是全民服务员，这也体现了公务员的性质要求。现代公务员制度起源于英国，原来主仆关系中的主人是上司、贵族、地主，最高是国王，他们是仆人的服务对象；而公务员，civil即全民或国民成为了“主人”，可见公务员不是某个人或上司的仆人，而是全体国民的仆人或曰服务员，这是“公务员”一词的革命性意义，亦是应该把握的公务员制度的精神实质之一。从狭义的角度理解，公务员是代表国家实施社会公共事务管理职能、行使行政权和执行公务的人员。其中，社会公共事务管理职能是公务员存在的基础，行使行政权是履行职能的手段，执行公务是目的。本书均在此狭义的层面使用公务员一词。

根据《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）第2条规定，我国公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。

2.公务员的外延。公务员的外延在不同的国家是不一样的。

英国1859年的《老年退休法》首次对文官的范围作出规定：凡是由英王直接任命，或持有文官事务委员会颁发的合格证书，准予参加文职工作者；凡其酬金全部来自联合王国统一基金，或由议会的款项付给者，均得称为公务员。20世纪30年代，英国的一个专家委员会提出，凡以文职身份被雇佣，其酬金全部和直接由议会通过的款项支付者，除政治性和司法性的公职人员外，均为公务员。但事实上英国王室雇员也符合这些条件，却不是公务员。直至20世纪70年代，英国政府对公务员的外延仍模糊地用排除法来界定，认为，党务人员、司法人员、现役军人、王室等其他公务人员不是公务员；公务员最明显的特质在于它代表国家处理国事，凡在法律上没有“国家工作人员”身份的便不是公务员；公务员仅指在内政和外交等行政部门中的工作人员。循着这一思路，我们可以初步对英国的公务员范围作如下划分，军队人员、政党机关工作人员、司法人员、议员⁽²⁾及议会工作人员、王室成员不是公务员；地方自治机关工作人员不是公务员；公务员是政府行政部门中的工作人员。

英国公务员分为两类：政务官与事务官。政务官是通过选举产生或政治任命的各级政府中的主要领导人员，它们拥有行政决策权，有任期限制，与政党共进退；事务官又称常任文官⁽³⁾，它们由公开竞争考试获取公务员身份，是政策的具体实施者，一般终身任职。

美国公务员的外延很广，既包括所有政府雇员，还包括准军事人员，如警察、消防员；律师、公立大学的教授、牧师、医师等专家技术人员也在公务员之列⁽⁴⁾。

以法国和日本为代表的国家，中央到地方的政府工作人员，在立法、司法、检察机关和公共企事业单位供职的人员以及军职人员，全部称为公务员，这些国家的公务员外延最广⁽⁵⁾。

根据《公务员法》的规定，中国公务员的范围包括中国共产党机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关和民主党派机关的工作人员；法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位中除工勤人员以外的工作人员，经批准参照实施公务员制度，但他们不属于公务员范畴。

（二）西方公务员制度的建立与发展

1.公务员制度建立的历史背景。公务员制度是国家通过法律形式管理公务人员的一系列具体制度的总和，是政治制度的重要组成部分。各国公务员制度的孕育、形成和发展，都是以其所处的历史环境为基础，是本国政治、经济、文化等现状在政府人事管理中的反映。

首先，公务员制度建立的经济背景。

主要资本主义国家公务员制度的建立始于19世纪中后期，它是资本主义经济发展引起政府职能日益强化的必然结果。

19世纪中叶以后，工业革命为生产技术的进一步发展准备了条件，工业、交通、国际贸易的空前发展，一方面推动了新技术的发明和应用，同时也加剧了企业之间、部门之间、资本主义国家之间的竞争。以自由竞争为特征的资本主义经济体制逐步向行业垄断为特征的垄断资本主义经济体制过渡。这种经济背景下，客观上要求政府角色由自由放任的“守夜人”转化为积极干预社会经济生活的“大管家”，完成由原来的社会“调停者”（umpire）到社会“服务者”（service）的职能转变。政府职能的强化使得政府规模不断扩张，工作人员大量增加。另一方面，工业革命导致社会分工进一步细化，社会技术化水平空前提高，追求利润最大化与管理低成本是“经济人”的必然选择，客观上要求政府管理公共事务人员的专业化素质和管理效率与之相匹配。

其次，公务员制度建立的政治背景。

资产阶级革命胜利后，体现民主政治要求的分权理论提升到宪法的高度，构成资产阶级国家政治体制的基础。新兴资产阶级高举自由、平等、法治的大旗，以议会为中心逐渐成为各国政治舞台的主角。在平等理念的冲击下，传统的政府官员由身份决定的恩赐制日益受到世俗要求的挑战，这在当时英国和法国表现得尤为明显。随着资产阶级经济与政治势力的上升，体现不同利益派系要求的政党竞争制度开始确立与发展，与之伴生的共进同退的政党分赃制成为任命政府主要官员的基本制度，这在美国的展示可谓淋漓尽致。从历史的角度看，政党分赃制度是与早期资本主义国家政府职能狭窄和政治发展相一致的，具有防止君主和个人专权的进步意义，同时体现了当时民主政治的平等竞争之要求。但政党分赃制并未能实现官职面前人人平等的价值期望，且破坏了政府管理的连续性，阻碍了管理专业化水平的提升。伴随着选举权的扩大、无产阶级的壮大，以及资本主义经济矛盾的暴露与激化，社会阶级斗争日趋尖锐，无产阶级、农民阶级的参政要求在现存的制度框架内日趋受阻，阶级冲突开始动摇资产阶级国家政权的稳定。如何调整政府与公民的关系，缓和政治冲突，吸纳社会精英，化解政治不服从情绪，重建社会政治共识，便成为当权者的诉求。而公务员制度的设计在很大程度上满足了这些需求。

再次，公务员制度建立的文化背景。

古希腊政治文明是西方政治文化演变的源头，其民主共和制的早期实践，使公共事务管理的民主性质像基因一样遗传于它的承续者。罗马的“行政官吏得不到薪水一事，打消了大多数较贫穷的公民担任官职的念头”⁽⁶⁾，当官不等于发财，“官本位”的文化没有东方文明中那样彰显。追求个人财富，“是文明时代唯一的、具有决定意义的目的”⁽⁷⁾，西方社会一开始就认可财富的价值评价，经过商业和自治城市的发展，到资本主义时期更加牢固，“官商二元化”成为西方政治文化的重要特质。官商二元化的文化传统对公务员制度建立有内在的影响：首先，中世纪欧洲的教权、皇权、领主权、自治权的并存结构，形成了政府权力有限的理念；其次，官商关系的契约性以及自治城市的商业规则，造就了政府管理的规范性基础；最后，市民意识的兴起，为平等竞争进入仕途提供了思想原料。

2.公务员制度建立的过程。

其一，英国公务员制度的建立。

英国是世界上第一个建立现代公务员制度的国家。1688年“光荣革命”后，在国王与议会的权力之争中，国王任命政府官员的“官职恩赐制”逐渐式微，议会通过一系列法案限制英王的官吏控制权。从税务官不得担任国会议员，到《吏治澄清法》的“凡接受皇家薪俸及年金的官吏，除各部大臣及国务大臣外，均不得为议会下院议员。”从国王任命的除大臣外的官员不得担任国会议员，到禁止高级邮政官员从事一切选举活动，这些意为减少国王对议会下院干预的条款，却为英国政府官员（除大臣）开启了与政治活动相分离而走向中立的路径。

1714年英国确立了责任内阁制，议会主导政局才得以真正确立。辉格党（Whigs Party）与托利党（Tories Party）两大派系开始了争权分赃的政治游戏。1805年，财政部首次设立常务次官职位，主持日常管理工作，不与内阁共进退，此后三十年中，各部陆续设立常务次官职位，英国政府官员开始了政务官与事务官的分野。

东印度公司特许状期满和克里米亚战争成为英国建立现代公务员制度的两大契机。东印度公司本为1600年成立的一家商业贸易公司，后来“变成了军事和拥有领土的强权”集团，晋身为“东方不列颠帝国的基础”⁽⁸⁾。由于东印度公司的特殊地位及其暴富效应，其成为议会与国王争权的对象，议会一直希望通过考试选任职员来削弱皇亲贵族的用人权而未果。1853年，东印度公司特许状期满要求议会延期时，后者通过了以考任制为核心的改革公司人事制度报告，东印度公司开辟了英国考任制的先河，因此被视为“英国公务员制度的摇篮”⁽⁹⁾。

1852年，时任财政部大臣的格莱斯顿，组成以诺斯科特和杜威廉为首的调查委员会，调研本部的运行现状。一年后，以《常任公务员制度的构成》为主的史称《诺斯科特—杜威廉报告》公布，其核心内容是废除官职恩赐制和政党分赃制，实行公开竞争考试用人制，在此基础上形成的可能使“粗民”也与绅士为伍的《关于建立英国常任文官制度的报告》，遭到保守势力的围剿，未能在次年国会中通过。

正值此时，爆发了英国与沙皇俄国的克里米亚战争。大英帝国的炫耀光环，由于政府后勤保障的混乱和低效而黯然失色，国内舆论要求改革官僚体制的呼声愈来愈强烈。1855年5月，英国政府首次颁布了《关于录用王国政府文官的枢密院令》，决定成立文官事务委员会，负责文官的考试录用工作。但这一个命令并没有规定公开竞争的考试方法。旨在扩大选举权的1867年改革法通过后，首次大选于1868年举行，倾向考任制的自由党人格莱斯顿就任内阁首相，1870年政府颁布了第二个关于文官制度改革的枢密院令，对文官的考试、等级、管理权等作了进一步规定和完善。至此，现代意义的公务员制度首次正式建立。

其二，美国公务员制度的建立。

美国公务员制度是在反对政党分赃制，倡导功绩制，以及借鉴英国文官制度的基础上建立起来的。

美国自立国之初便形成了联邦派与反联邦派两大阵营。第二任总统亚当斯在其任期将满之际，委任了大批联邦派人士担任政府职位，第三任总统杰弗逊上台后（1801年），即强行解除了这些“午夜任命”的官员职务，导致政党分赃制在美国公职制度中生根发芽。1829年杰克逊总统任期内，更换了联邦政府中41%的官员⁽¹⁰⁾，此后政府官员随政党共进退的分赃制度盛行起来，以致1841年刚上任的哈里森总统忙于安排党徒，就职一个月便累死任上。政党分赃制在经济发展要求高效、廉价政府与政治发展要求平等、竞争、稳定政策的双重压力下，其弊端日益凸显出来。林肯不无近忧地说过，最大可能炸毁民主共和国的就是政党分赃制。

19世纪50年代，美国国会就试图通过考试任用的法律，遏制政党分赃制，但收效甚微。1868年国会议员詹克斯就任国会“经费缩减委员会”委员，着手改革政府人事制度，他借鉴英国《诺斯科特—杜威廉报告》，提出了公务员制度改革的报告：（1）以副总统为首设立新的人事机关；（2）设立公务员见习期，并保证定期晋升；（3）不仅对下级公务员，而且对总统任命的公务员也要实行考试任用制；（4）官职向所有公民开放⁽¹¹⁾。

1881年9月，当选总统加菲尔德被杀是美国最终建立公务员制度的契机。由于曾在选举中支持加菲尔德的年轻律师吉托未能谋得一官半职，愤怒之下他枪杀了这位总统，使加菲尔德成了政党分赃制的牺牲品。改革派以此为借口，大肆鼓吹实行英国式的考任制。随着1882年众议院选举中民主派获胜，预示着执政20多年的共和派将失去踞守政府的地位，大批共和派政府官员也将在政党分赃机制下被清洗出局，一向反对实行公务员制度的共和派议员，见风使舵，也力主制定公务员法。1883年以参议员彭德尔顿之名提交的《调整和改革美国公务员法案》（史称《彭德尔顿法》），获得国会通过。该法全面规定了公务员制度的基本原则及具体内容，一直沿用至今，成为美国公务员制度的基本法，也标志着美国公务员制度的建立。

3.西方公务员制度的基本特征。与传统的政府人事管理制度相比较，现代公务员制度具有明显的特点。

第一，分类管理制度。所谓分类管理即依据职位职能的差异，将从事政府决策职能与执行职能的人员分开，实行不同的管理制度。西方的公务员分为政务官和事务官（英国为代表）、特别职公务员和一般职公务员（日本为代表），以及职类公务员与非职类公务员（美国为代表）两大类，其指称的对象范围有宽窄之别，但其性质则基本相同。政务官由民选和政治任命产生，参与决策，有任期限制，与执政党共进退；事务官一般由公开竞争考试择优录用，执行政策，独立于政党竞争机制，可以终身任职。

公务员制度将政府工作人员分为两类进行不同的管理的模式，其形成有深刻的政治原因和管理上的需要。从政治上看，分类制度是分权理论在政府中的深化。权力分立通常主要指国家权力划分为立法权、行政权和司法权，分别由不同部门行使，相互牵制与平衡，目的在于防止极权与暴政。英国在1714年确立责任内阁制，议会至上主义在政治实践中得到实现，但政党竞争制度的恶果也逐渐暴露出来。由于执政党专制在政府中有滋生的可能，因此要求执行政策的事务官独立于政党政治之外，一方面，具有对执政党政策的“刹车”功能，同时使政务官的人数在政府中处于绝对少数，降低其影响力，其实质是通过行政权内部分权的表象，在大众控制与管理效率之间达成一种妥协，因为“在议会与内阁之间，权力的平衡取决于职能的分化，取决于人员的区分”⁽¹²⁾。从管理上看，分类制度适应了社会分工对政府职能分离的客观要求。工业革命后，“第二次浪潮”（阿尔温·托夫勒）影响下的社会分工更趋专业化、技术化，官员职业化才能胜任政府对公共事务的管理要求。

第二，依法管理制度。制定公务员制度基本法是建立公务员制度的根本标志之一，运用配套的法律制度实施对公务员的规范化管理，一方面体现了法学世界观的价值要求，倡法治反人治；另一方面，公务员拥有法定职权与地位，与政府的关系由法律调整，依法行使权力，超越法定权限或违法滥用职权的行为，均要承担相应的法律责任。服从法律及对法律负责是依法管理的核心。

第三，保障功绩制度。崇尚功绩是管理效率的必然要求。保障功绩制度是人事管理的人才至上原则的体现，任人唯贤与奖优罚劣是公务员制度设计的指导准则，概言之，“功绩”成为唯一标准来选择和评价公务员。具体表现为，选拔公务员时，公开竞争，择优录用；评估公务员时，严格考核，论功行赏；晋升公务员时，除初级（低级）公务员实行年资晋升外，中高级公务员大都以才能、业绩为选择标准，晋升唯功。在1978年美国文官制度改革中，专门设立功绩保护委员会，监督功绩制的实施。

第四，政治中立制度。政治中立制度只适用于事务官，要求它们在政党竞争中持“中立”态度，不卷入党派纷争；不得担任政治公职和从事党派活动，同时法律保障它们的身份不受执政党的地位变化而丧失，即不与政党共进退，非因法定因素不被免职。政治中立制度的前提是政党竞争政治，同时它又反过来保障了政党竞争机制的有效运行。首先，事务官不随执政党共进退，维护了政府在“政治大换班”中的稳定性，使管理的连续性不被中断；其次，事务官中立，使执政党的结党营私概率降低，事务官不仅为执行党运行“国家机车”起“加油”作用，同时也具有“刹车”功能；再次，事务官占政府工作人员绝对多数，为执政党竞争更替提供政治可行性。

第五，职务常任制度。职务常任制度也只适用于事务官，其核心涵义是公务员的身份不受法律之外的处分，具体言之，公务员可以在政府终身任职，并受法律保障，非因法定原因和通过法定程序，不得被免职。职务常任制度较多地被认定为是政府管理专业化的表现。诚然，官员职业化是专业化的选择，但是常任制除了管理的意义之外，其政治目的也是明显的，即防止政务官的专权。正是由于这一制度的保障，使得政务官要控制住事务官，必须具有“牛顿的智慧、亚历山大的魄力和拿破仑的手腕”。

西方公务员制度一百多年的实践，一定程度上实现了现代社会对“平等、效率和稳定”的价值追求。

（三）中国公务员制度的建立

1.公务员制度建立的背景。国内学术界及政界人士对公务员制度建立背景有不同的观点。

第一种观点认为，1978年开始的全党工作重点转移，是改革人事制度、实行公务员制度的根本原因⁽¹³⁾。

第二种观点认为，1980年邓小平的关于“党和国家领导制度的改革”一文，引发了对过去用人制度的反思，改革干部人事制度被提上了议事日程⁽¹⁴⁾。

第三种观点认为，1984年中国改革重心由农村转向城市，城市经济体制改革直接触发了对政府管理职能及行政制度改革的需求，“着手起草一个类似于公务员法的国家机关工作人员法”的小组正式成立，以此为起点，在中国建立公务员制度的决策进入酝酿阶段⁽¹⁵⁾。

还有一种观点认为，以市场导向改革的实践结果是探求中国实行公务员制度基本条件的逻辑起点⁽¹⁶⁾。

本书认为，中国建立公务员制度总体上离不开始于1978年的改革开放路线，但由城市经济体制改革触发的对政治体制改革的思考才是建立公务员制度的直接原因。首先，城市经济体制改革直接与计划经济发生冲撞，而计划经济是与中央集权相伴生的，中央过度集权是当时国家领导体制中的主要弊端⁽¹⁷⁾。政企不分是城市经济体制改革要解决的问题之一，政企关系是政府经济职能的主要表现，改革政企关系，必然要改革行政体制。其次，中国的行政体制与政治体制是息息相关的，当时政治体制的不适应性成为社会关注的热点问题。再次，改革政治体制，干部人事制度是关键之一，甚至有人认为它是政治体制改革的突破口。1985年2月由曹志主编的《资本主义国家文官制度概要》的出版，以及当年8月联合国文官制度改革研讨会在北京召开，为中国建立公务员制度作了知识性准备。

2.中国公务员制度的建立。1987年，中共十三大正式宣布改革干部人事制度，建立国家公务员制度，并设计了公务员制度的基本框架。1989年3月，公务员制度试点工作先后在国务院六个部局及哈尔滨市和深圳市进行。1993年4月24日国务院常务会议通过《国家公务员暂行条例》（共有十八章88条），并于当年10月1日起施行。党和国家准备用三年时间或更多一点时间在全国初步建立公务员制度，到1997年底，这一工作基本完成。2000年6月，中共中央下发了《深化干部人事制度改革纲要》，明确提出要抓紧制定公务员法；2001年底，中央政治局常委会原则上批准了中组部和人事部《关于制定公务员法有关问题的请示》；2002年初，新的公务员法起草工作正式启动。2005年4月27日，十届全国人大常委会第十五次会议审议通过《中华人民共和国公务员法》，并于2006年1月1日起正式实施。《公务员法》共有十八章107条，以法律形式规范了公务员管理的基本原则、基本制度、基本方法和各个环节，有力地推进了公务员管理的法制化进程，在中国干部人事制度发展史上具有里程碑意义。

中国公务员制度是在改革干部人事制度的基础上建立起来的。建国后，党在干部管理方面形成了很多好的管理经验和制度，但与现实发展的需求仍有较大的不适应性，主要表现为：第一，“干部”概念过于笼统，缺乏科学分类；第二，管理权限过分集中，管人与管事相脱节；第三，管理方式陈旧单一，阻碍人才成长；第四，管理制度不健全，用人缺乏法治，用人问题上的不正之风难以避免。

建立和完善公务员制度，有利于贯彻中国共产党的干部路线和方针，坚持党管干部原则，为党和国家的基本路线提供组织保障；有利于加强廉政建设，提高政府工作效能；有利于政府人事管理的科学化和法制化，推进依法执政和法治国家建设的进程；有利于社会人力资源的合理配置，优化人才竞争的环境。