在主体上，行政权力与行政权力的融合

二、在主体上，行政权力与行政权力的融合

关于行政权的载体在不同的研究领域中的称谓与分析功能是不同的，由行政主体所形成的行政体制在不同的分析框架中的学术旨趣各有差异。

第一种分析方法是通过揭示行政权在整个国家权力结构中的非正式主导地位，以描述特定国家的权力特征。如迈耶通过行政权的变迁将现代国家描述为邦君权国、警察国、法治国。迈耶认为只有在法治国家行政法治才有可能实现。^[173]王亚南为了研究行政体制在国家中的消极影响，也为了找到消除官僚主义的根本路径，将中国传统的以官僚为主导的政治体制的消极面概括为官僚政治。^[174]在这种分析框架中，行政权力之间是相互为了各自的甚至只是为了行政官员自身的利益而相互分离或者是异化的。密尔在其著名的著作《代议制政府》中将一种行政职位被职业文官所占据的体制称为官僚体制，并将官僚体制视为代议制政体的唯一严肃替代物。^[175]这种类型研究的目的主要是为了描述一国的政治结构与政治体制的总体特征，而不是为了规范分析的目的，实质上研究的是行政法治的前提条件。

第二种分析方法属于组织社会学，它源于马克斯·韦伯的著作。对于韦伯而言，行政体制的关切点不在于组织本身，而是行政权运行过程中承担具体行政职能的专业人员。这一分析方法实际上继承了西塞罗关于法律与官员之间关系的基本思路。西塞罗认为:“官员的职责在于领导和发布正确的、有益的、与法律一致的政令。犹如法律指导官员，官员也这样指导人民，因此完全可以说，官员是说话的法律，法律是不说话的官员。……没有官员的智慧和尽心，国家便不可能存在，整个国家管理靠官员之间的权力分配来维持。”^[176]韦伯认为，官僚制度不是一种政府类型，而是指一种由训练有素的专业人员依既定规则持续运作的行政管理体制。韦伯认为，在民主的行政管理范式中，任何统治都表现为行政管理，并且作为行政管理发挥其职能。任何行政管理都在某种方式上需要统治，因为进行行政领导总是必须把某些命令权力置于某个人的手中。在韦伯看来，民主制的行政管理因其缺乏有效性和效率而需要内在的理性化，法治不可能同时完全满足行政权在运行中的效率与公平这两个基本的目的。法定行政组织的稳定性会受到行政官员的灵活性与情势变迁的挑战。任何先定的行政组织目标没有行政官员的理性化行为就不可能实现。^[177]他认为:“甚至在国家的行政之内，在法国、北美和现在的英国，官僚体制化的进步都表现出是民主的平行现象。同时当然要时刻注意，‘民主化’这个名称可能发挥着把人引入歧途的作用:在较大的团体中，在无组织的群众意义上的‘民’永远没有自己进行过‘管理’，而是被管理，只不过是变换选择进行统治的行政领导的方式，以及他或者更正确地说:他在当中的其他人员通过所谓的‘公众舆论’能够对行政管理工作的内容和方式施加影响的程度。在这里所指的‘民主化’，并非必然会增加被统治者积极参与有关的社会实体的内部的统治。增加参与可能是这里所指的这种进程的结果，但并非必然如此。”^[178]可见，韦伯对行政权力运行的民主化持极为谨慎的态度。

韦伯认为:“官僚体制是‘理性’性质的:规则、目的、手段和‘求实的’非人格性控制着它的行动。因此，它的产生和传播处处都是在那种特别的、还在讨论的意义上发挥了‘革命’的作用，正如理性主义的进军在一切领域里一般都发挥这种作用一样。同时，它摧毁了统治的不在这个意义上的理性性质的结构形式。”^[179]在韦伯的分析框架中，行政权力的理性化与行政权力的民主化是同步并行的，行政权力的理性化是行政权力法治化的前提和基础。行政权理性化的基本目标就是行政权力之间的理性关系的体制化。

第三种分析方法源于公共行政学，它是由德国的施泰因、美国的威尔逊提出的，被美国的古德诺系统化、理论化的行政科学。在其理论创建初期，其方法是将公共行政从政治中分离出来。威尔逊将行政描述为一个中立的、专业的、纯粹的技术领域，不赞成政治对行政进行干预。政治与行政的分离具有两个方面的功能:一是限制了政党对行政的直接干预，从而使依法行政成为可能;二是推动了行政科学研究，增加了公共行政管理的科学性，使科学性成为公共行政管理的重要品质，从而使政治与行政之间的功能派分成为可能。^[180]行政与政治的分离使行政权在依法的基础上避免了政治对行政权的运行过程和运行方式的干预，从而保证了行政权的执行性特征，也保证了行政权的相对独立性，为行政权与行政权之间的融合提供制度条件。

公共行政学的方法论发展到其后期，关于行政与政治之间的分离基本达成共识，但是，由于将行政描述为一个中立的、专业的、纯粹的技术领域，这样一来，公共行政与私人管理之间的界分在特定的社会领域变得较为模糊。而这个特定的社会领域在现代社会越来越庞大，并且还在不断发展，其边界更为模糊。这个特定的社会领域主要包括公营事业机构，公共福利设施。在德国和我国的台湾地区，公营事业机构指各级政府设置或控有过半股份，以从事私经济活动为目的的组织体。公营事业机构具有公法上的法人资格，它的活动仍然应受到行政规制，不像纯粹的私人经济活动那样只受私法的调节。^[181]公营造物由德国公法学家迈耶首创，被德国、日本、我国的台湾地区所延用。吴庚认为，公营造物系指“行政主体为达成公共行政上之特定目的，将人与物作功能上之结合，以制定法规作为组织之依据所设置之组织体，与公众或特定人间发生法律上之利用关系”。^[182]公营造物包括服务性营造物、文教性营造物、保育性营造物、民俗性营造物、营业性营造物等。关于公营造物是否具有行政法上的公法人资格，依赖法律自身的规定。^[183]公共行政学关于公共行政与私人行政之间的界定在现代社会变得异常困难，这也是当代公共行政学未竟的领域，许多属于公共行政学的剩余性范畴。行政权的社会化和社会权的行政化扩大了行政权的开放性，从而也加剧了行政权自身融合的难度。

在现代社会，行政主体是一个庞大的系统，其有内在的、复杂的结构，如何在民主、法治的条件下保证行政权的统一行使仍是现代宪政的一个困难问题。为保证行政主体与行政主体之间的融合，行政法治化发展出行政一体性原则。行政一体性原则包含两个层面的意思:一是指在一个辖区内，行政权的行使应归之于一个行政机关或一个行政首长;二是指所有的国家行政机关应该以相同的思考对外作出行政决定。行政一体意指国家行政整体形成一体，由最高行政首长指挥、监督并向选民与代议机构负责。行政一体性指单一性、方向同一性、组织上的自足性。^[184]行政主体之间的融合是为了保证行政权的统一和集中行使，同时在整体上为依法行政提供组织基础。行政一体性，是由科层原则、责任制、首长负责制等原则和制度来调节的，这些制度和原则体现了行政内部的统一性和对外的有效性;但在整体上，行政一体性原则服从宪政主义的民主原则和法治原则。行政主体之间的融合是行政效率的基础，也是行政民主化、法治化的前提。