行政权力的边界

8.3　行政权力的边界——市场与权力的替代关系

从经济运行的实际结果看，权力与市场都可以解决资源的分配问题。如果我们把所有的资源配置问题都交给行政权力来解决，那么就成为了完全的计划经济体制。如果我们把所有资源配置的问题都交由市场来自发地进行分配与调解，那就是完全竞争型的市场经济体制。可是在现实社会中，我们不可能在完全单纯的经济体制下生存。任何时候我们都处在一种混合体制之中，只不过某一种体制的比例更多一些罢了。

今天，中国也选择了市场经济的道路，也就是说，在资源配置上要有大部分的比重由市场调节来完成，而有一小部分是由政府或行政权力来调节。这里说的一小部分就是指政府通过行政权力所发挥的作用。但是我们千万不要认为行政权力的作用很小。实际上，我们是在用较小的行政权力的投入来建立与维护好大的市场环境，并通过市场的效率与自发力量来带动社会的发展。因此，依然能看到行政权力的重要性。

行政权力到底应当什么时候使用，使用到什么程度？这是人们最为关心的问题。权力过大就会干预市场的正常作用，而权力过小则不能维持好市场的正常环境，这当然也要影响市场的效率。因此，在正常的经济运行中，行政权力运用不能过多过滥，它应当有一个合理的边界。

研究边界问题，我们可以转化为经济上的求解，即通过分析行政权力的投入与产出结果计算出它的边界。分析边界需要考虑以下四个命题。

第一个边界命题是：投入小于收益或投入不足所造成的损害远大于少投入的那部分权力，即使用或安排行政权力所投入的经济成本小于权力所产生的经济收益。这里的收益是指给社会带来的收益而不是指权力者本身。如果过多考虑权力投入者本身，就很可能会出现为权力部门谋利的事，或对权力部门没有好处的事就少投入或不投入。在现实社会中，一方面政府部门权力过多地干预经济（主要从本身利益出发），另一方面就是权力投入不足，典型的例子就是中国的市场中存在大量的不合格产品，但是我们的管理部门往往以自己经费少、人手不足而不去严格管理市场。结果给消费者与合法的经营者造成很大的损害。实际上，中国在很多行政管理方面都存在行政权力投入不足的现象，大量的有法不依问题都与此有关。因此，作为管理部门应当根据国家给予的法定权力，充分运用行政手段、经济手段与法律手段，通过自己的管理行为，使其监管的行业能在正常的轨道上发展。可能某一个领域行政权力本身的投入产出效率很高，这并不一定是好现象，因为很多应当解决的问题还没有解决好。这时就需要再投入一些权力，因为系统还没有达到最好状态，依然需要增加投入。

第二个边界命题是：权力安排下的这种制度所带来的净收益大于其以前的净收益。它是一个相对比较的指标，通过它能清楚看到先进的经济制度的合理性。如果存在一种新的经济制度的安排比现行制度的净收益更高，那么就应当对现行的经济制度（权力安排）进行调整或改革。这就是管理为什么需要不断创新的经济学解释。

第三个边界命题是：行政权力投入的效果要大于其他要素投入的效果。这也是一个相对比较的指标。如果行政权力投入能产生某种需要的结果，而代替行政权力的其他资源的投入也能产生某种需要的结果，并且效果更好。则这时就应当减少行政权力的投入，直到其投入效果等于其他资源的投入效果时，就是行政权力投入的一种边界。

第四种边界命题是：制度安排的目标是否实现及实现多少，或权力能否达到制度设计的要求。如果达到了制度设计或安排的要求，权力的配置就是合理的，否则就没有达到应有的目标，这时或者行政权力需要增加投入，或者需要对权力结构及方式进行必要的调整。当然，目标的确定往往不仅是单纯的经济问题，它还涉及到了很多其他方面的指标，其内容也比较复杂。但它并不影响我们的分析方法及结论。

通过以上对行政权力的经济分析，我们能很清晰地看到，行政权力作为一种资源，它的投入是否合理要由产出的效果来决定。西方一些国家由于社会治安问题而投入大量的警察，从而使财政上出现了困难也是权力投入效果不良的一个实例。需要指出的是，同是市场经济的制度安排，却有多种不同的具体权力运用方式。这是由于不同国家或行业所面临的市场环境与条件各不相同，因此，可能会有不同的制度安排方式。在很多情况下美国运行好的模式，日本并不一定好，而日本运行很好的模式在中国很可能行不通。这些都是由于权力边界的结果不同所产生的不同投入产出结果。

总之，以上四种边界命题的经济学查验证明是好的制度安排，行政权力的投入才是合理的与可行的，否则无论其他地方运用得如何，都需要重新考虑。因此，行政权力的投入多少或如何投入的问题也就是计算其效率是否达到合理的边界的问题。