行政与行政权

一、行政与行政权

（一）行政的涵义

在研究行政法之前，首先要理解行政的涵义。因为它关系到对行政法概念的理解。行政是历史的概念，它伴随着国家的产生而产生。在古代，统治者利用其专制权力实施对国家事务的管理，这就是早期行政的涵义。中国古代历史文献《左传》中有“行其政事”、“行其政令”的语句，其涵义是指推行国家政令，管理国家事务。

随着社会的发展，权力专制逐渐走向权力分立，近代意义的行政应运而生。由于国家权力划分的复杂性，且个人主观理解的不同，迄今关于行政的涵义仍无统一的见解。不过，有代表性的见解主要是从“政治”与“管理”不同的层面来作诠释。前者主要是从抽象的“国家意志”层面来阐明其观点，后者主要从具体操作层面来阐明其看法。

从抽象层面来阐明其观点的有：

1.国家意志执行说。这是美国行政学者弗兰克·J·古德诺的观点。他认为，政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行。制定政策是政治，执行政策是行政。政治与行政应分立⁽¹⁾。这种见解从某种程度上揭示行政的实质涵义，但仍有其局限性。行政主要是国家意志的执行，但有部分是国家意志的表达，如行政决策、行政立法等。因为，立法不可能穷尽表达国家所有的意志，故行政起着补充国家意志表达的功能。此外，司法与行政都是国家意志的执行，而此种观点不能将其职能分开。众所周知，行政与司法是两种截然不同的国家活动。

2.国家目的实现说。德国行政法学者奥托·迈尔认为，所谓行政是“在国家法秩序下实现其目的的除了司法以外的作用”⁽²⁾。该学说以国家目的的实现或公共利益的实现作为行政概念的一般性标志，作为德国传统学说曾得到广泛支持。日本学者南博方也持类似观点。他认为，行政是“为适应国家社会的需要具体实施公共政策的过程及行动”⁽³⁾。这种定义表达了把抽象国家意志转化为具体国家活动的行政涵义的观点。

从具体操作层面阐明其观点的有：

1.政府事务组织管理说。马克思指出：“行政是国家的组织活动。”⁽⁴⁾这种理解表达行政的一个重要特点，即行政是一种组织管理活动。可马克思并未意在给行政下一精确定义。因此，该观点并未清晰揭示行政的本质涵义。

2.中性管理说。由于受泰罗以“效率”、“成本”为特点的企业科学管理学说的影响，有学者试图将其原则引入行政管理。美国学者西蒙曾说，行政是通力合作完成共同目标的团体行动。这种定义把行政与管理完全等同，对公共行政与私行政也未予以区分。只是对行政管理的特点进行描述性表述。

还有一种有代表性的表达行政涵义的学说是排除说。该学说认为，行政是指除去立法活动、司法活动以外的所有国家活动。由于行政领域的扩大与行政权的扩张，行政概念的确定变得困难。故排除说充其量只是阐明了行政概念的外延，而未涉及其内涵。但这种理论适应了现代行政法调整领域不断扩大的形势，具有一定的理论意义。

政治是行政的目的，而管理是行政的运作手段，两者缺一不可。因此，我们认为，行政是国家行政机关等行政主体为执行国家意志，实现国家与社会公共利益、组织管理国家与社会公共事务的活动。这种定义包含如下四层意思：（1）行政活动的主体是国家行政机关及授权组织；（2）行政的目的是执行国家意志，实现国家与社会公共利益；（3）行政的手段是组织、管理；（4）行政的外延是除立法与司法外的国家与社会公共事务。

（二）行政权

行政权是行政的基本依据，行政是行政权的运作体现。国家行政机关之所以可以行使行政职能乃在其享有国家行政权。行政权是行政权理论的基本范畴，因为行政法所调整的对象乃是因运用行政权而形成的行政关系，故对行政权的探讨实属必要。

1.行政权的由来。古代的国家权力是笼统的统治权，当然也无所谓行政权的概念。行政权概念的产生乃国家权力划分的产物，而国家权力划分的理论来源于西方。最早提出权力划分学说的是英国学者洛克，他提出了立法权、执行权和对外权三权分立的思想⁽⁵⁾。孟德斯鸠明确提出了国家权力划分为立法权、行政权和司法权的理论⁽⁶⁾。该学说成为以后国家权力划分的理论根据。

2.行政权的涵义。行政权是国家行政机关执行法律、管理国家和社会公共事务的权力。它是国家权力的重要组成部分。由于行政权的运作与社会发展密切相关，随着社会发展与时代变迁，行政权的涵义在不断发生变化。在自由主义法治国家的时期，奉行“最好的政府，最少的管理”的理念，行政的目的主要在于秩序与安全的维护。行政法的目的在于限制行政权力并确保合法行使，充分保护个人自由发展的空间。根据个人自由与责任相统一的原则，最大限度地实现社会自治。该阶段行政权的外延空间非常有限。由于自由主义过度放任发展，引起社会危机。为解决该危机，政府介入并干预社会生活，遂导致现代福利国家的形成。在这个阶段，行政权的运作空间大大拓展，它不仅仅局限于传统领域，而且逐渐向立法和司法领域渗透。最为典型的是行政立法权与行政司法权的形成。在社会主义国家，一般实行议行合一的制度，行政权是作为国家权力执行性质的一种权力，由于强化对国家及社会事务的管理，行政权发挥了重要作用，但也容易导致行政权的过度膨胀。随着社会行政事务的日益复杂化和人们法制意识的增强，依法行政的观念开始占据主导地位，即行政权的运作领域虽不断扩展，但其行使需受法律的约束，故行政权的内涵逐渐融入法的因素，没有宪法、法律的设定和确认，行政权就失去其存在和行使的合理基础。

3.行政权的性质。行政权是一种国家权力。所谓权力是指特定主体强加意志于他人，从而使其服从的力量。行政权作为国家一种权力，是不平等主体之间的管理与被管理的权力，即行政机关代表国家强制被管理者服从的力量，其性质集中体现为以下几个方面：

第一，行政权具有命令力。行政权的行使，首先表现为可以对行政相对人发布命令，如禁止某种行为，要求履行某种义务，通过命令的实施实现行政机关行政管理目标。

第二，行政权具有强制力。行政权的强制力体现在因行政权力的行使而产生的命令、决定等，行政相对人有必须服从的义务。若不服从，行政机关则可给予必要的制裁。

第三，行政权具有执行力。执行力是指行政权的保障力量。行政权的运作目的在于实现某种社会秩序状态，当被管理者不执行行政命令，不履行义务，从而使公共秩序或公共利益所要求的状态不能实现时，行政机关可以采取措施实现所要求的状态。

上述行政权的力量充分表现了行政权的性质。正是因为行政活动的权力性质，才使行政关系具有不对等性、单方意志性等特征，由此也产生了对行政关系进行法律调整的必要性，产生了规范行政权的行政法。