行政权的自我纠偏

四、行政权的自我纠偏——拆迁新政

2003年9月和10月间南京和安徽的两起个人抗争的极端事件(见前述)，使得拆迁纠纷达到了极致。有专家警言:拆迁问题已与三农问题同样严重，引起国家最高层的重视并带动了地方政府，一场以维护被拆迁人利益为主要内容的拆迁新政在各地相继展开。

2003年9月国务院办公厅发出《国务院办公厅关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》(以下简称《通知》)。《通知》在“城镇房屋拆迁引起的纠纷和集体上访有增加趋势，甚至引发恶性事件，影响正常的生产生活秩序和社会稳定”的大势下出台。随后，中央又派出4路人马，分赴山东、上海、南京、杭州等地，突击调查拆迁问题，为中央最高决策层制定消除动迁纠纷隐患的方案提供参考。2003年12月，建设部迅速出台了《房屋拆迁评估指导意见》和《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》。前者力图完善拆迁的评估程序，后者则对强制拆迁进行了限制规定。

2004年6月由国务院办公厅专门发文，即《国务院办公厅关于控制房屋拆迁规模严格拆迁管理的通知》(以下简称《国办通知》)。《国办通知》列举了“在城镇房屋拆迁中存在一些突出问题”:“一些地方政府没有树立正确的政绩观，盲目扩大拆迁规模;有的城市拆迁补偿和安置措施不落实，人为降低补偿安置标准;有的甚至滥用行政权力，违法违规强制拆迁。”并就相关问题提出了具体要求:“拆迁人及相关单位要严格执行有关法律法规和规定，严禁野蛮拆迁、违规拆迁，严禁采取停水、停电、停气、停暖、阻断交通等手段，强迫被拆迁居民搬迁”;“合理确定市场评估价格”;“地方政府不得违反法定程序和法律规定，以政府会议纪要或文件代替法规确定的拆迁许可要件及规划变更，擅自扩大拆迁规模”;“拆迁补偿资金必须按时到位”，“把拆迁中涉及的困难家庭纳入城镇住房保障的总体安排中，确保其基本居住需要”;“对不能达成协议且涉及面广的拆迁项目，要严格限制采取强制性措施，防止矛盾激化”;“要切实做好拆迁信访工作，维护社会稳定”;“对滥用职权强制拆迁要坚决查处”，“对在拆迁中连续发生严重损害群众利益导致恶性事件的部门和地区，要追究领导者和直接责任人的责任”等。每一条都是指向约束、规范、端正各级政府的拆迁管理行为，是旨在通过这些政令约束和指导，以在城市房屋拆迁管理问题上促使各级政府成为负责任的政府。

各地在2003年底2004年上半年，陆续修正了原来政策，在多项条文中体现民意民情，体现出对行政权力的约束。如浙江，拆迁规划应当提前公示;补偿标准应听取群众意见，以市场评估价确定补偿金额;保证拆迁居民都有房住;不得用公安政法机关压制群众;强制拆迁须在依法裁决后。如上海市，出台了房屋拆迁的公示、信访接待、举报、承诺和监管等5项制度，并严禁对未签约居民户断水、电、气、通信等不文明行为发生。如北京市，要求拆迁现场要实行拆迁补偿公示制度。拆迁中不得使用威胁、恐吓、欺诈等不正当手段;承认了对公民国有土地使用权的补偿。

虽然从国务院到地方的政策都是在原来《条例》基础上进行修补。但国家大政小策细微的改变(效果很明显:2004年的全国拆迁面积下降了整整一半⁽¹⁴⁾)，说明公民的维权行为及社会矛盾的激化在一定程度上启动了行政权力的自我纠偏机能。各地的强制拆迁至少不能像过去那样无所顾忌。