行政权力事项分类,行政权力及其特点

一、行政权及其特点

“权力”是人类社会中一种遍在的现象，是社会生活及政治生活中一种不可缺少的力量。⁽¹⁾凡社会组织中的集体协作活动，为达成活动的协调，进而为实现既定的目标，都要服从于统一意志的指挥，都离不开统一权力的安排和支配。因此，权力与人类社会与生俱来，伴随着社会的发展，经历了一个由简单到复杂的变化过程。

行政权作为国家权力的重要组成部分，随着阶级的出现和国家的形成而产生。它在与其他国家权力的关系方面和在整个国家权力格局中的地位上，在社会发展的不同阶段有着不同的特点。传统社会的行政权没有获得其自身的独立性，将其与其他国家权力明确区别开来是西方资产阶级革命以后的事情。在西方国家创立之初，行政权从属于立法权，无法律无行政的原则确定了议会至上的地位，行政权受立法权的控制。19世纪末20世纪初以来，行政权在整个国家权力中的比重逐渐增加，行政权所及领域迅速扩张，政府对社会的作用越来越突出，对社会的支配决定权越来越大。它不仅在其传统的执法领域扩张着自由裁量的范围，而且也在以往不能涉及的立法和司法领域开始发挥重要的作用。就当今西方国家来看，尽管“三权分立”的基本格局依然存在，但是从原来的议会国家向行政国家的转化，表明了西方国家权力的重心发生了倾斜，行政权业已成为整个社会和政治领域中的主导力量。

在我国，宪法确定的议行合一原则决定了行政权从属于立法权，行政权不会像西方国家那样可以对立法权发挥制衡作用。执掌行政权的国家行政机关只能是国家权力机关的执行机关。但是就行政权自身来看，也带有现代世界各国行政权发展的共同特点，即其内容复杂，涉及范围广泛。

就行政权的内容来看，有的学者通过对各国行政权的比较，将其具体化为组织权、任免权、监督权、命令权、裁决权、决策权、军事权、外交权、赦免权等。⁽²⁾就行政权行使所及领域来看，包括政治、经济、社会、军事、文化等各个方面。因此，行政权的膨胀与扩张，已经成为当今世界各国的一个不争事实。

行政权具有以下特征:

（1）强制性。强制性是各种权力所具有的一个共同特点。权力从实质上说就是一种强迫使别人服从，或者将权力所有人的意志强加于他人的一种力量。行政权有国家暴力作为后盾，因此，其强制性就更为明显。行政权的强制性体现在，因行政权的行使而形成的行政法规和规章、行政决定和命令对各社会行为主体具有普遍约束力，适用者必须将其视为国家意志和合法的规定加以认可和接受；不服从者要负相应的法律责任，行政机关可以对其采取制裁和强制措施，迫使其纠正不法行为，或者迫使其履行法定义务。

（2）支配性。从法学角度来看，执掌行政权的行政机关与被管理者在行政法律关系中的地位不平等，行政机关无疑属于支配地位。它可以依法根据社会公益的要求，命令被管理者为一定行为，或者禁止其为一定行为。作为被管理者，由于居于被支配的地位，因此必须依据行政机关为之确定的行为轨道，应作为必须作为，不应作为则不作为，而不得自行否认行政权运用结果的效力。即使被管理者的权利遭受行政权的不法侵害，也只能谋求事后补救。

（3）执行性。从行政权运用的实际功能来看，它的明显特性之一就是其执行性。威尔逊在其创立行政学时就曾指出，行政机关“是政府的执行者，是政府的操作者”⁽³⁾。古德诺也认为“政治与政策或国家意志的表达相关；行政则与这些政策的执行相关”⁽⁴⁾。尽管行政机关可以制定行政决策，但它与专职于表达国家意志的机构所制定的政治性决策在效力、地位、程序等方面都有着区别；尽管行政机关可以从事委任立法，但这种立法常常表现为不创设新的法律规则的“表达国家意志的具体细节”的行为。即使是进行能够创设新的法律规则的行政立法活动，也必须符合或者依据表达国家意志的机构所制定的一般规则，其最终目的仍然是执行这些一般规则。因此，当今社会中的行政权尽管糅进了决策与立法权的内容，但却不能从根本上改变其执行性质。

（4）公共性。行政权从实质上说，“是行政机关及行政人员为实现国家目的、维护公共利益而决定政策、执行法令的权能”⁽⁵⁾。行政权不同于社会成员的个人权，它为公共利益的目的而设定，无论是运用行政权制定具有普遍约束力的行为规则，还是将这些抽象的规则适用于特定的人或者具体的事，其指向都是维护社会秩序和公共利益。没有行政权这一公共权力的存在和运用，社会成员的共同利益就得不到保障，社会的稳定与进步就不会得以实现。