中国城市化的进程及其特点

一、中国城市化的进程及其特点

学术界一般把中国城市化的发展历程划分为四个阶段，这里我们将其概括为三个阶段:

(一)起步阶段(1949—1957年)

这一阶段是我国国民经济的恢复和开始实施计划指导阶段，工农业生产发展迅速。期间，1949—1952年为恢复阶段，1953—1957年为“一五”计划时期。特别是在“一五”计划时期，国家开始了大规模的工业化建设和城市建设，围绕156个重点建设项目，采取了“重点建设，稳步前进”的城市发展方针，新建了6座大城市，大规模扩建了20座城市，一般扩建了74座城市。8年时间，平均每年增加城镇人口为445万，年均增长7.06%，同时期的总人口年均增长率为2.24%，所增加的城镇人口中机械增长占了56%，8年间城市化水平由10.6%上升到15.4%，年均增长0.53个百分比，略高于世界平均速度。^[28]需要强调的是，这一阶段也正是我国工业化的起步阶段，工农业总产值由574亿元增加到1375亿元，年均增长13.3%，表现出城业化与工业化同步发展的态势。

(二)非常态发展阶段(1958—1978年)

之所以用“非常态发展”来概括这一时期城市化的状貌，是因为，我们主观上犯了极左冒进错误，客观上违反了经济运行规律，结果因经济上的大起大落导致城市人口的先进后出震荡反复，出现了世界城市化史上较为罕见的反常发展现象。这一阶段又可区分为前后两个时期:

1958—1965年为第一个时期。这一时期城市化的问题，主要属于经济领域的问题。1958年开始的“大跃进”，全国大炼钢铁，导致工业化和城市化在脱离农业的基础上超速发展。三年间，工业产值占社会总产值的比重由1957年的43.83%提高到1960年的61.10%，重工业产值年均增速高达49%，轻工业平均增速达14%。全国职工猛增2860万人，城镇人口从1957年的9949万人上升到1960年的13073万人，三年净增31.4%，城镇人口比重由1957年的13.08%猛增到1960年的16.61%，年平均上升1.2个百分点，1961年，这个比例已上升至19.75%。城市化的超常跃进，埋下了一个很大的隐患，农业生产产量连年下降。再加上三年自然灾害，粮食大幅减产，无论是市民还是农民，吃饭一下子成了个大问题，这样就迫使政府做出了遣返市民回农村的决策，由此出现了我国第一次城市化倒退现象。从1961年至1963年，全国共精简职工2546万人，其中1641万人直接由城镇回到了乡村，全国城镇人口净减少1427万人，城市化水平由1961年的19.75%下降到1963年的16.84%。^[29]应该说，农业问题，更确切地说，是粮食问题，是导致返城市化现象发生的重要原因。

1966—1978年为第二个时期。这一时期城市化的问题，主要是属于政治领域的问题。“文革”十年，是政治上动乱，经济上停滞的十年。国民经济处于崩溃的边缘，城市化总体上处于停滞状态。此间发生了以知识青年上山下乡和干部下放劳动为标志的我国第二次城市化倒退现象。12年时间，城市非农业人口增长仅仅相当于人口的自然增长，城市化水平由1966年的17.83%下降到1978年的17.44%。^[30]总体来看，从1958年到1978年的20年时间，是中国城市化的停滞和倒退时期、严重反常时期。作为一个人口大国、农业大国，城市化的欠账主要是在这关键的20年间累积形成的。

(三)加速发展阶段(1979年以后至今)

1978年中共中央十一届三中全会的召开，是中国社会的一个转折点，当然也是中国城市化的一个转折点，它标志着我国的城市化从此进入了一个快速发展时期。其特点主要有三:(1)农村改革给农村社会、经济带来了活力，农村剩余劳动力开始向城镇流动，国家政策上又为这种流动减少了限制;(2) 1980年国家出台我国城市化建设指导方针，政府主导、行政力量推动的作用逐渐显现出来;越到后来，有关流动人口等入城农民的户籍管制日益松动，有关社会福利保障制度逐步建立健全，城市流动人口渐渐转变为常住人口;(3)降低建制城、镇的标准，“建制城市化”导致的“表面加速”城市化特征突出。1983年起先后实行市管县体制和整县改市政策;1984年，国家又降低了设镇标准，放宽了户籍管制，乡改镇步伐随之加快，在1978年至1988年间，我国新设城市241座，平均年增加24座;新设建制镇576个，平均每年设57.6个。^[31]截至2008年末，我国的城市化率已达到45.7%，城镇人口达6.07亿，建制城市655座，其中百万以上特大城市118座，超大城市39座。从1997年到2008年的10年间，城镇化率从31.91%提高到45.70%，年均提高1.38个百分点，相当于每年平均有约1800万人从农村转向城市。

中国城市化进程具有以下一些特点:

从表象上看，中国城市化存在一些突出问题，如人口转移基数大、城市化水平低、区域发展不均衡、大、中、小城镇不匹配及工业化与城市化关系不协调等。国务院发展研究中心课题组则是把问题概括为六大方面，包括:(1)城镇化进程相对滞后。低于相同发展阶段国家的平均水平(近10个百分点)，城镇化水平存在虚高问题(如入城而无户的城市流动人口被统计在内)，土地城镇化快于人口城镇化。(2)城镇化结构性矛盾突出。城镇规模不合理，城市数量多而人口规模相对不足，许多地级市只有其应有规模的一半;城镇经济专业化程度不够。(3)城镇承载力不强、功能不全，生态环境压力较大。(4)城市运行欠佳，管理不善，城市特色不显著。(5)城镇化过程中积累了一些社会矛盾。如农民工基本权益没有得到充分保障，失地农民大多缺乏可持续生计保障，城市拆迁改造规则不完善等。(6)城乡收入不协调。城乡收入差距扩大，城乡居民福利水平差距大。^[32]应该说，上述概括是比较客观、准确和全面的。这些问题既是存在的实际问题，同时也可以看做是具有普遍性的特点。

从深层去看，中国城市化进程存在以下特点，它又可以成为解释上述问题的缘由，二者之间存在着某种因果关系。

第一，受政策导向影响，城市化容易起伏波动。其一，从20世纪50年代开始直至“文革”结束，我国城市化进程中的起落反复，既受到当时政策的影响，又和政治因素搅和在了一起。法定城乡隔离制度的出台，对农村户口进城的严格控制、城市人口的下放及数千万城市知识青年的“上山下乡”等，都对我国的城市化进程造成直接影响。其二，阻碍我国人口流动的最大障碍因素是户籍管理制度。但新中国成立60年来，户籍控制始终没有一个大的、根本性的松动，深层原因是经济问题，直接原因则是政策问题。其三，我国现行的城市化建设方针，突出强调的是“积极发展小城市”。自20世纪80年代开始的“小城镇”建设及曾风行一时的“苏南模式”成为全国的样板。但小城镇建设的一大特点，是农村劳动力的就地转化，“离土不离乡”。这也许并不是完整意义上的城市化，最多可算作“准城镇化”或“半城镇化”。这个政策导向对全国的城镇化建设影响较大，而且，“中国特色的城镇化建设”，还给人们带来概念上的混淆和统计上的困难，即中国特色的“城镇化”是否等同于一般意义上的“城市化”?中国的城镇化人口统计数据是否与世界城市人口统计数据相一致?其四，在市场经济背景下，依靠行政力量强力推动的政府主导型城市化。这是中国城市化的一个显著特点，但它到底能走多远?是否合乎城市化的一般规律?有无大的后遗症?特别是，政府主导与市场调节的利弊得失到底该如何评价?这些问题还有待进一步探究。

第二，受“三农”问题牵制，政策往往瞻前顾后左右摇摆。一方面，完全放开户籍限制，大量农民离开土地，离开农业产业，可能会使土地荒芜，粮食生产出现问题。“手中有粮，心里不慌”，这是人口大国各级政府的共识。另一方面，数以亿计的农民工流入城市，又担心城市无力承受。城市化的大方向是鼓励农民离乡入城，但基于中国农民队伍的庞大数量、粮食供应的安全保障以及中国农业产业化、现代化程度不高，生产力水平低下等实际，中国在城市化推进中，往往有一种欲放又收、欲速还慢、左顾右盼、患得患失的自相矛盾的心理和表现。当有学者以前瞻的眼光呼吁:“让村庄成为历史——中国城镇化之路的最佳选择。”^[33]让“小农阶级消失”^[34]的时候，许多人是以不屑或鄙夷的心态回应之，说明专家学者的见解受政府意志影响颇深。从一定意义上说，“新农村建设”与城市化建设这两项重大政策，存在着某种政策导向与目标指向的不一致。

第三，受经济、社会诸多因素影响，城市化建设存在三个不协调。一是城市化进程与工业化不协调，城市化滞后于工业化，滞后于经济发展水平。二是农村经济与城市经济、农村工业化与农村城市化的不协调。从以农辅工到以工哺农，本身就是农业和工业利益关系的一种调整过程，但调整了几十年，远不能说二者的关系已经调整好了。农业的比较劣势地位并未改变。而由乡镇企业发展引发的农村工业化，并未换来城市化水平的提高，依陈甬军先生之见，它反而在一定程度上起到了返城市化的作用。三是大、中、小城市内部体系不协调。大城市发展受限制，聚集效应发挥的不充分;中等城市发展受到忽视，小城市及小城镇数量增长快，内涵、质量却不高，规模偏小，功能不全，城市味不足，乡土味浓重。仅从城市自身素质看，相当数量的小城市(小城镇)尚处在城市化的初级阶段。