行政权利救济法律知识

第一节　行政权利救济法律知识

在行政活动过程中，当事人对行政行为可能不服，从而引发行政争议，需要解决；行政行为可能侵害公民权利，需要救济；行政权的行使需要监督。行政争议的解决、行政监督和行政救济，在含义上各有侧重，但大体上是从不同角度对同一问题的描述。

目前我国已经建立了一套综合的行政监督体系。除了由法院进行的司法审查（行政诉讼）和上级行政机关进行的行政复议，还有各级人大的监督，审计机关和监察机关的监督，以及新闻媒体所代表的社会监督。2006年8月，全国人大常委会通过了《各级人民代表大会常务委员会监督法》，自2007年1月1日起施行。这是有关人大监督的最系统立法。此外，根据《中华人民共和国信访条例》，公民可以采用书信、走访等形式，向各级政府及其工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，由有关机关依法处理。这也是一种监督形式。本节主要介绍行政诉讼、行政复议和行政赔偿。

一、行政诉讼

行政诉讼，指规定人民法院、行政争议当事人和其他诉讼参与人，在审理和解决行政争议过程中所进行的各种诉讼活动。行政诉讼法是解决各种诉讼关系的法律规则总称。现行的《中华人民共和国行政诉讼法》是1989年4月4日由第七届全国人民代表大会第二次会议通过，并于1990年10月1日正式实施。行政诉讼法的颁布和实施，标志着行政诉讼制度的全面建立。行政诉讼为受到行政侵害的当事人提供了新的救济渠道，使公民、社会团体和其他组织能够合法地对抗行政机关的违法行为，促进了社会的稳定。

（一）受案范围和管辖1．受案范围

行政诉讼受案范围，即适用行政诉讼程序解决哪些行政案件，亦即人民法院受理行政案件的权限。人民法院只受理公民、法人和其他组织不服行政机关的某些具体行政行为而提起的行政诉讼。所谓具体行政行为，根据最高人民法院的解释，是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。

《行政诉讼法》第11条规定，人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：（1）对拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚不服的；（2）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的；（3）认为行政机关侵犯法律规定的经营自主权的；（4）认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的；（5）申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或不予答复的；（6）认为行政机关没有依法发给抚恤金的；（7）认为行政机关违法要求履行义务的；（8）认为行政机关侵犯其人身权、财产权的。此外，人民法院还受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。

根据司法解释，公民对劳动教养管理委员会作出的劳动教养的决定不服的，对公安机关作出的强制收容审查的决定不服的，对计划生育主管部门作出的征收超生费、罚款的行政处罚不服的，也可以向人民法院提起行政诉讼。

为了保障行政机关有效地行使行政权，《行政诉讼法》第12条规定，人民法院不受理对下列事项提起的诉讼：

（1）国防、外交等国家行为。这里的“国家行为”，是指国务院、中央军事委员会、国防部、外交部等根据宪法和法律的授权，以国家的名义实施的有关国防和外交事务的行为，以及经宪法和法律授权的国家机关宣布紧急状态、实施戒严和总动员等行为。

（2）行政法规、规章或行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令。这里的“具有普遍约束力的决定、命令”，是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件。

（3）行政机关对行政工作人员的奖惩、任免等决定。这些“决定”，是指行政机关作出的涉及该行政机关公务员权利义务的决定。

（4）法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为。这里的“法律”，是指全国人民代表大会及其常务委员会制定、通过的规范性文件。

此外，不属于人民法院行政诉讼的受案范围的还包括：公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；调解行为以及法律规定的仲裁行为；不具有强制力的行政指导行为；驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。

2．管辖

行政诉讼中的管辖，是指人民法院之间受理第一审行政案件的分工。行政诉讼的受案范围，解决的是人民法院和行政机关或者其他组织处理行政争议的分工。管辖解决的则是人民法院受案范围内的行政案件，由哪一级人民法院或者同级人民法院中的哪一个人民法院受理的问题。行政诉讼法规定的管辖可分为级别管辖、地域管辖、移送管辖和指定管辖。

（1）级别管辖

基层人民法院管辖除上级人民法院管辖以外的第一审行政案件。中级人民法院管辖的第一审行政案件包括：确认发明专利权的案件、海关处理的案件；对国务院各部门或者省、自治区、直辖市人民政府所作的具体行政行为提起诉讼的案件；本辖区内重大、复杂的案件。高级人民法院管辖本辖区内重大、复杂的第一审行政案件。最高人民法院管辖全国范围内重大、复杂的第一审行政案件。

（2）地域管辖

地域管辖是根据各种不同行政案件的特点确定的，行政诉讼法规定的地域管辖有四种情况：

①一般地域管辖以原告就被告为原则。行政案件由最初作了具体行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件，复议机关改变原具体行政行为的，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。

②由被告所在地或者原告所在地人民法院管辖。“原告所在地”包括原告住所地、经常居住地和被限制人身自由所在地，这种管辖适用于对限制人身自由的行政强制措施不服提起的诉讼。

③因不动产提起的行政诉讼，由不动产所在地人民法院管辖。这是地域管辖中的专属管辖。

④两个以上人民法院都有管辖权的案件，原告可以选择其中一个人民法院提起诉讼。

此外，行政诉讼法还规定，上级人民法院有权审判下级人民法院管辖的第一审行政案件，也可以把自己管辖的第一审行政案件移交下级人民法院审判。下级人民法院对其管辖的第一审行政案件，认为需要由上级人民法院审判的，可以报请上级人民法院决定。

（二）行政诉讼参加人

行政诉讼参加人是指参加行政诉讼的当事人和类似于当事人诉讼地位的人包括原告和被告、共同诉讼人、第三人以及诉讼代理人。

1．原告

原告是指以自己的名义向人民法院提起行政诉讼要求保护其合法权益的公民、法人和其他组织。

有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。

作为原告的法人由其法定代表人参加诉讼，其他组织向人民法院提起行政诉讼的由该组织的主要负责人作法定代表人；没有主要负责人的，可以由实际上的负责人作法定代表人。

2．被告

行政诉讼的被告是指由原告起诉经人民法院通知应诉的国家行政机关。行政诉讼法规定的被告有五种情况：

（1）公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告。

（2）经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。

（3）两个以上行政机关作出同一具体行政行为的，共同作出具体行政行为的行政机关是共同被告。

（4）由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告。由行政机关委托的组织所作的具体行政行为，委托的行政机关是被告。

（5）行政机关被撤销的，继续行使其职权的行政机关是被告。

3．共同诉讼人

当事人一方或者双方为两人以上，因同一具体行政行为发生的行政案件，或者因同样的具体行政行为发生的且人民法院认为可以合并审理的行政案件为共同诉讼。在共同诉讼中，对具体行政行为不服而起诉的一方当事人为共同原告，因具体行政行为被起诉的一方当事人为共同被告。

4．第三人

同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。

行政诉讼中的第三人有权提出与本案有关的诉讼请求，如要求维持、撤销或变更具体行政行为等，对人民法院的一审判决不服的有上诉权。

5．诉讼代理人

行政诉讼代理人的种类与民事诉讼代理人相同。复议机关改变原具体行政行为的，复议机关为被告，但复议机关可以委托原裁决机关的工作人员1～2人作为诉讼代理人，也可以依法委托其他工作人员或者律师作为诉讼代理人。

（三）行政诉讼程序

1．起诉和受理

（1）起诉

提起行政诉讼应具备四个条件：原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织；有明确的被告；有具体的诉讼请求和事实根据；属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。

法律规定当事人不服行政机关的具体行政行为可以向人民法院起诉，也可以申请复议。如果当事人既提起诉讼又申请复议的，以先收到有关材料的机关为当事人所选择的机关；同时收到的，由当事人选择。当事人对行政机关的具体行政行为不服，依法应当先申请复议的，当事人未申请复议就直接向人民法院起诉的，人民法院不予受理。

不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起15日内起诉；直接起诉的，应当在知道作出具体行政行为之日起3个月内提出，法律另有规定的除外。

（2）受理

人民法院接到起诉状，经审查，符合起诉条件的，应当在7日内立案受理，不符合起诉条件的，应当在7日内作出不予受理的裁定。原告对裁定不服的，可以提起上诉。

受诉人民法院在7日内既不立案，又不作出裁定的，起诉人可以向上一级人民法院申诉或者起诉。上一级人民法院认为符合受理条件的应予受理；受理后可以移交或者指定下级人民法院审理，也可以自行审理。

2．第一审程序

（1）审理的依据

人民法院审理行政案件一律实行合议制。根据行政诉讼法的规定，人民法院审理行政案件以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。行政诉讼法还规定，人民法院审理行政案件，可以参照部门规章和地方政府规章。

（2）判决的种类

人民法院对行政案件经过审理，可根据不同情况分别作出四种判决：

①判决维持被告作出的具体行政行为。这种判决适用于证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的具体行政行为。

②判决撤销或者部分撤销被告作出的具体行政行为，并可以判决被告重新作出具体行政行为。这种判决适用于：被告作出具体行政行为主要证据不足，或者适用法律、法规错误，或者违反法定程序，或者超越职权，或者滥用职权。

被诉具体行政行为违法，但撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决，并责令被诉行政机关采取相应的补救措施；造成损害的，依法判决承担赔偿责任。

③判决被告在一定期限内履行其法定职责。被告不履行或者拖延履行法定职责的，人民法院可以作出这种判决。

④判决变更行政处罚。对显失公正的行政处罚作出变更判决。

3．第二审程序

当事人不服人民法院第一审判决的，有权在判决书送达之日起15日内向上一级人民法院提起上诉。当事人不服人民法院第一审裁定的，有权在裁定书送达之日起10日内向上一级人民法院提起上诉。逾期不提起上诉的，人民法院的第一审判决或者裁定发生法律效力。

人民法院审理上诉案件，按照下列情形分别处理：

（1）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；

（2）原判决认定事实清楚，但是适用法律、法规错误的，依法改判；

（3）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定可以上诉。

4．审判监督程序

审判监督程序是人民法院认为已生效的判决和裁定违反法律、法规，依法对行政案件进行再审所适用的程序。对于已经生效的判决或裁定，当事人可以提出申诉；人民检察院有权依法提出抗诉；人民法院院长对本院已生效的判决和裁定，上级人民法院对下级人民法院已生效的判决和裁定，有权依法提起再审，对已生效的判决和裁定进行再审，适用审判监督程序。人民法院审理再审案件，应当另行组成合议庭。

当事人申请再审，应当在判决、裁定发生法律效力后两年内提出。当事人对已经发生法律效力的行政赔偿调解书，提出证据证明调解违反自愿原则或者调解协议的内容违反法律规定的，可以在两年内申请再审。

5．执行程序

执行是指人民法院依照法定程序，对已经生效的法律文书，在负有义务的一方当事人拒不履行义务时，强制其履行义务，保证生效法律文书的内容得到实现的活动。发生法律效力的行政判决、裁定和行政赔偿调解书，由第一审人民法院执行。当事人必须履行人民法院发生法律效力的判决、裁定。

公民、法人或者其他组织拒绝履行判决、裁定的，或者对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以向人民法院申请强制执行，或者依法强制执行。

行政机关拒绝履行判决、裁定的，第一审人民法院可以采取以下措施：

（1）对应当归还的罚款或者应当给付的赔偿金，通知银行从该行政机关的账户内划拨。

（2）在规定期限内不执行的，从期满之日起，对该行政机关按日处50～100元的罚款。

（3）向该行政机关的上一级行政机关或者监察、人事机关提出司法建议。接受司法建议的机关，根据有关规定进行处理，并将处理情况告知人民法院。

（4）拒不执行判决、裁定，情节严重构成犯罪的，依法追究主管人员和直接责任人员的刑事责任。

二、行政复议

（一）行政复议的概述

行政复议是指公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，向作出行政行为的上级机关或者其他法律规定的复议机关申诉，由复议机关依照法定的程序予以复查并依法作出处理决定的法律制度。

新中国一直保障公民向有关国家机关申诉的权利，有一些法律对“复议”、“复核”或者“复查”作了专门规定。1990年国务院颁布《行政复议条例》，标志着我国行政复议制度全面建立。1999年又在总结经验的基础上，制定了《行政复议法》，从而构筑了更加健全的行政复议制度。

（二）行政复议的性质与基本要求

1．行政复议的性质

行政复议是行政机关的一种准司法活动，具有行政和司法的双重属性。与行政诉讼相比，行政复议是上级行政机关对下级行政机关的层级监督，范围广泛，力度较强，程序较简略、便捷。这一点显示出它的行政属性。与一般的行政处理决定相比，行政复议是“二次处理”，是上级对下级的监督。与一般的上级行政机关监督下级相比，行政复议不是由上级主动对下级展开的调查处理，也不是下级主动对上级的报告，而是由公民、法人或者其他组织启动、参与并承受其处理结果，是上级行政机关解决公民、法人或者其他组织与下级行政机关之间行政争议的活动。这一点显示出它的司法属性。

2．行政复议的基本要求

行政复议的有双重性质，有其特点和利弊。作为行政系统的自我监督，它能够充分利用行政人员的知识和经验，有助于监督者与被监督者的沟通。它程序简便，不收费，能够提供相对迅速、廉价的救济渠道。但行政复议毕竟是行政系统内部的自我监督，复议机关的中立性有嫌疑，程序保障也不充分。正因如此，行政复议制度应当遵循两个原则：一是司法最终原则，行政复议不能“一锤子买卖”，对复议结果不服应当允许向法院起诉；二是适当程序原则，行政复议固然不能苛求司法审查那样的严格程序（否则其便利性也就丧失了），但必须遵循一定的程序要求。

（三）行政复议的范围

《行政复议法》在受案范围方面有了很大的发展。根据行政复议法的有关规定，行政机关所作出的任何具体行政行为，除不服行政处分或者其他人事处理决定，以及不服行政机关对民事纠纷作出的调解或者其他处理行为以外，公民、法人或者其他组织认为侵犯其合法权益时，都可以申请复议。

此外，根据《行政复议法》第7条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的其他规范性文件不合法的，在对具体行政行为申请复议时，可以一并申请复议机关对规章以下的其他规范性文件进行审查。其具体包括：（1）国务院部门的规定；（2）县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；（3）乡、镇人民政府的规定。

（四）复议机关和复议机构

1．复议机关

依法履行复议职责的行政机关为复议机关。根据《行政复议法》的规定，以下机关为相应的复议机关：

（1）对县级以上政府部门的具体行政行为不服的，本级政府或者上一级主管部门为复议机关，具体由复议申请人选择；但海关、金融、国税、外汇等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为，复议机关只能是上一级主管部门。

（2）对地方政府所作的具体行政行为不服的，复议机关是上一级政府。

（3）对国务院部门或者省、市、自治区政府的具体行政行为不服的，复议机关为作出该具体行政行为的机关自身；对其复议决定不服的，可以向法院起诉，也可以向国务院申请裁定，国务院的裁定为最终裁决。

2．复议机构

行政复议机关内设的法制工作机构为复议机构，具体办理行政复议事项包括：受理复议申请；调查取证，查阅文件、资料；审查被申请复议的具体行政行为，拟定复议决定；等等。

（五）复议审查的方式和决定

行政复议被申请人应当就复议申请提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。申请人有权查阅上述材料。根据《行政复议法》第22条的规定，行政复议原则上采取书面审查方式。在申请人提出要求或者复议机构认为需要时，可以进行调查，听取申请人、被申请人和第三人的意见。

复议机关在审查后，分别情况作出以下决定：（1）具体行政行为事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，决定维持；（2）被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行；（3）具体行政行为主要事实不清、证据不足，适用依据错误，违反法定程序，超越、滥用职权，或者明显不当的，决定撤销、变更该具体行政行为或者确认该具体行政行为违法，并可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为。

三、行政赔偿

（一）行政赔偿概述

行政赔偿是指行政机关和行政机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，由国家对受害人予以赔偿的一种行政救济法律制度。行政赔偿是国家赔偿的一种。我国的国家赔偿还包括刑事赔偿和司法赔偿。依据现有规定，刑事赔偿和司法赔偿的赔偿标准与行政赔偿相同，但适用不同的赔偿程序。

由国家对遭受行政侵权的公民予以赔偿是我国宪法规定的原则，也是公民作为国家主人的体现。从实际功能上讲，国家赔偿为了弥补政府的过错，增强人民对政府的信任，消除社会不安定因素。完善的国家赔偿制度是民主法治的标志尺和社会稳定的“安全阀”。

1995年起施行的《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）对行政赔偿的范围、程序、方式和标准作了规定，标志着我国行政赔偿制度全面确立。

（二）行政赔偿范围

行政机关和行政机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的都应当予以赔偿。其具体可分为侵犯人身权和侵犯财产权两种情形。

1．侵犯人身权的赔偿

侵犯人身权的情形：（1）违法拘留或者违法采取限制公民人身自由的行政强制措施的；（2）非法拘禁或者以其他方法非法剥夺公民人身自由的；（3）以殴打等暴力行为或者唆使他人以殴打等暴力行为造成公民身体伤害或者死亡的；（4）违法使用武器、警械造成公民身体伤害或者死亡的；（5）造成公民身体伤害或者死亡的其他违法行为。

2．侵犯财产权的赔偿

侵犯财产权的情形包括：（1）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（2）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（3）违反国家规定征收财物、摊派费用的；（4）造成财产损害的其他违法行为。

行政机关不便要对作出违法侵权应当赔偿，而且不履行法定职责，给公民、法人或者其他组织造成损害，也要承担相应的赔偿责任。这一点体现出政府服务职能的强化，可谓是政府“为人民服务”理念的进一步贯彻。

（三）赔偿义务机关和赔偿程序

根据现行法律规定，行政赔偿由法定的赔偿义务机关从本单位预算经费和留归本单位使用的资金中先行支付。赔偿义务机关履行赔偿职责后，再向同级财政机关从政府预算列支的赔偿费用中申请核拨。

赔偿义务机关通常为违法行使行政职权的行政机关，或者违法行使行政职权的行政工作人员所在的行政机关。两个以上行政机关共同行使行政职权，法律、法规授权的组织行使授予的行政权力，受行政机关委托的组织或者个人行使受委托的行政权力，以及赔偿义务机关被撤销或者经复议机关复议的，法律对赔偿义务机关作了特别规定。

赔偿义务机关对依法确认应当赔偿的，应当主动给予赔偿。赔偿请求人也可以向赔偿义务机关要求赔偿。赔偿义务机关应当自收到申请之日起2个月内依法给予赔偿；逾期不予赔偿或者赔偿请求人对赔偿数额有异议的，赔偿请求人可以自期间届满之日起3个月内向法院提起诉讼。赔偿请求人也可以在申请行政复议和提起行政诉讼时一并提出。

（四）行政赔偿的方式和标准

国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。行政侵权造成受害人名誉权、荣誉权损害的，还应当在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响，恢复名誉，赔礼道歉。

行政赔偿的主要标准如下：

（1）侵犯公民人身自由的，每日的赔偿金按照国家上年度职工日平均工资计算；（2）造成身体伤害的，应当支付医疗费，以及赔偿因误工减少的收入。造成部分或者全部丧失劳动能力的，应当支付医疗费和残疾赔偿金，残疾赔偿金根据丧失劳动能力的程度确定，最高额为国家上年度职工年平均工资的20倍。造成死亡的，应当支付死亡赔偿金、丧葬费，总额为国家上年度职工年平均工资的20倍；（3）造成死亡或者全部丧失劳动能力的，对其扶养的无劳动能力的人还应当支付生活费。造成财产损害的，一般按照直接损失给予赔偿。

新修订的《国家赔偿法》对精神损害赔偿也作了相关规定。根据《国家赔偿法》第35条的规定，符合《国家赔偿法》规定有关情形，致人精神损害的，应在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响，恢复名誉、赔礼道歉；造成严重后果的，应当支付相应的精神损害抚慰金。