行政救济法学的含义

（二）行政救济法学的含义

随着对我国行政诉讼制度的深入研究和对外国行政救济制度的深入了解，目前，学者们普遍认为行政救济是行政权力侵犯公民权利给予法律上补救的制度。但具体定义则五花八门。综观目前关于行政救济的专门研究或者在行政法学著作中关于行政救济的论述，主流的观点可以分为广义、狭义两说。

狭义说认为行政救济“是指行政管理相对人在其合法权益受到行政机关的违法失职行为侵犯后依法提出申诉，由有监督权的行政机关按法定程序对其予以救济的一种法律制度。这种救济是由行政机关来进行的，因而简称为行政救济”。^[7]

广义说认为:“行政救济是法律救济的一种，它是指国家机关通过解决行政争议，制止和矫正违法或者不当的行政侵权行为，从而使行政相对人的合法权益获得补救的法律制度。行政救济是针对行政主体行使行政权力所产生的消极后果进行的一种法律补救，它是行政相对人在受到行政主体的不法侵害时所享有的全部法律救济途径和救济手段。”^[8]与此类似的观点还有如认为“行政救济是指公民的权利和利益，受到行政机关侵害时或可能受到侵害时的防卫手段和申诉途径；也是通过解决行政争议，纠正、制止或矫正行政侵权行为，使受损害的公民权利得到恢复，利益得到补救的法律制度。因此，行政救济是针对行政权力运作的一种消极后果的法律补救。”^[9]

以上两说都认为行政救济是对行政行为所造成的权利缺损实施的救济，只不过前者主体上只限于行政机关，强调的是主体，即行政机关实施的救济；后者主体上不限于行政机关，强调的是客体，即对行政侵权的救济。

另外，还有一种可以说是对行政救济的最广义的认识，认为，“行政救济是指有关国家机关依法审查行政行为是否合法、合理，并对违法或不当行政行为予以消灭或变更的一种法律补救机制”。^[10]这种观点的特点是并不完全将行政救济与权利缺损相联系，而将行政救济看做对行政行为的矫正制度，包括权力机关、行政机关、司法机关主动和依当事人申请直接地纠正行政违法、不当行为，也包括通过对违法、不当行政行为不予适用、不予执行而间接地矫正行政行为。^[11]其还是在补救的意义上使用救济一词，但实质上认为行政救济是对行政行为的补救，是对行政机关作出的违法或者不当的行政行为予以纠正，而不是对行政侵权的补救，因此，将部分监督行政制度的内容纳入行政救济的范围。

从行政法学论著的表述来看，一些定义反映了学界对行政救济尚缺乏明晰的认识。如关于行政救济的对象，究竟是违法行政行为，^[12]还是既包括违法行政行为，也包括失当或者合法的行政行为，在某些论著中就不甚明确。如杨解君、温晋锋教授在其专著《行政救济法——基本内容与评析》一书中定义行政救济为:“行政救济主要是在行政机关行政行为违法造成公民权益侵害和不利影响的情况下（也有合法行政行为给公民权益造成损害的例外情况），通过一定的国家机关防止和排除其侵害，以保护和弥补公民的合法权益。”“行政救济，是行政法学中的一个专门术语，是学理上对行政复议、行政诉讼、行政赔偿等法律制度共有作用和功能的一种理论表述和评价。”^[13]该书以一定的篇幅讨论了行政违法的含义、特性等问题。与此定义相适应，该书在具体内容上，也主要是分为三个部分对行政复议、行政诉讼与行政赔偿这三个主要针对违法行政行为实施救济的制度之基本内容进行阐释以及作出评析。但该书在以后的章节中又提到，行政救济是“关于纠正行政违法（或不当）以及弥补行政违法给公民或组织造成的损害的法律救济制度的总称”。^[14]作者在对行政救济下定义时，似乎总的观点是认为行政救济是行政违法行为造成相对人权益损害的救济制度，但有时认为还有合法行政行为、有时认为还有失当行政行为也需给予救济的例外情况。可以说，作者看到了不仅对违法行政行为，而且对合法行政行为、失当行政行为都需要设置救济制度的现实需要，但还缺乏清晰的认识，进而也不可能就如何对合法行政行为、失当行政行为设置救济制度的问题进行说明。该书对行政救济具体制度的不少分析颇有见地，但对行政救济本身所作的定义不甚严谨、对救济对象的说法前后不一。^[15]

笔者认为，行政救济一词，并非法定用语。因制度、传统差异，世界各国在学术上也并无定论。既然如此，对行政救济的含义，第一，应从语义上分析。“有权利，必有救济”是一个可追溯至罗马法的流传已久的法谚。救济，应是指对权利的补救，即在权利可能或已经受到损害的情况下所实施或给予的。“法律和救济，或者说权利和救济这样的普通词组构成了对语。”^[16]因此，行政救济应包含有对行政侵权实施救济的意思。离开权利谈救济，既不贴切也无必要。我国有的学者在研究监督行政问题时，将行政救济作为监督行政的一部分，以救济监督为题加以研究，^[17]应该也是出于这一考虑。第二，应该从方便研究和使用的角度进行界定。将行政救济界定为行政机关实施的救济或行政内救济，并不违背法理与现行法。但这种界定意义不大，或者说远不如将行政救济界定为对行政的救济，从而将对行政行为侵犯公民权利实施的救济制度作为一个系统加以研究的意义为大。

因此，行政救济是对行政权力侵犯公民权利所造成损害给予补救的法律制度的总称，即行政救济是对行政权力侵犯公民权利的制度化的救济。具体来说，行政救济是公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为，包括违法行政行为、合法行政行为以及失当行政行为造成自己合法权益的损害，请求有关国家机关给予补救的法律制度的总称，包括对违法或不当的行政行为加以纠正，以及对于因行政行为而遭受的财产损失给予弥补等多项内容。