行政合同的法律救济

7.3.5　行政合同的法律救济

有合同就有争议，有争议就需要解决。解决行政合同所引起的纠纷需要建立行之有效的救济制度。从行政合同的特点、权利义务、内容以及适用原则来看，行政合同是行政法上的产物，因此，在对行政合同纠纷进行救济时，应该考虑行政法上的救济方式。行政法上的救济可以体现为行政救济和司法救济两种方式。

1.行政救济

从西方国家的法律救济模式看，对行政合同纠纷的解决，除了司法救济外，还表现为通过协商、仲裁或行政机关内部裁决等行政内救济方式。⁽²⁾行政法理论上一般也认为行政行为的救济应首先考虑行政内部救济方式，在行政救济无法达到效果的情况下，才考虑司法救济。从我国现有法律法规来看，解决行政合同纠纷的行政救济方式主要有三种:行政复议、行政裁决和行政仲裁。

(1)行政复议

行政复议是通过非诉形式解决行政合同纠纷的主要渠道。这一点得到了我国学者的普遍认同。在行政合同关系中，相对人在行使质询权、抗辩权、听证权遭到拒绝时，可以提起行政复议，寻求行政救济。行政复议机关主要审查以下内容:行政主体行使指挥权、监督权是否合法;单方面变更行政合同是否出于国家公共事务的需要以及有无合法依据;单方解除行政合同理由是否成立;有无滥用职权的行为;行政制裁权的行使是否适当;行政机关应当履行的义务是否履行;行政相对人的权利是否得到实现。审查结束，由复议机关做出决定，行政主体对相对人造成损害的应当进行行政赔偿或补偿。

但是，从我国的行政合同纠纷实践看，现有的行政复议制度无法满足解决行政合同纠纷的需要。一方面，从《行政复议法》第6条规定的适用范围来看，其规定的范围无法囊括所有的行政合同纠纷。因为行政合同的内容决非仅限于经济内容，还可能包括纯粹的行政事务，如行政委托协定、执法责任书、人事聘用合同等。因此，行政复议法的相关内容需要完善。另一方面，现行行政复议是基于对权力支配关系的行政行为的控制的需要而建立起来的单向性救济结构，整个制度的基本设计思想是从保障相对人权益角度出发的。而在行政合同中，行政机关在行政合同中行使行政优益权是有限制的，不是在任何时间和场所都能行使的。因此，在纠纷中要求解决争执的一方不一定是行政相对人，也可能是行政机关。这就要求法律提供一个可供双方都能主动申请解决问题的场所与制度。

(2)行政裁决

行政裁决是指行政主体依照法律授权，对平等主体之间发生的与行政管理活动密切相关的特定的民事纠纷(争议)进行审查并做出裁决的具体行政行为。行政裁决是一种非制度化的、由行政机关出面调处有关争议的行政救济方式。在行政合同纠纷中运用行政裁决的优势主要体现在三个方面:一是效率高。由于没有严格的程序要求，行政合同纠纷发生后当事人双方可以及时向有关行政机关提出书面或口头申请，行政机关在事实清楚的情况下做出裁决。二是成本低。有权裁决的行政机关都是对行政合同纠纷所涉及的业务比较熟悉的部门因此对纠纷涉及的有关事实比较清楚，不用花费太多的人力、物力进行调查就可以做出判断，做出裁决。三是权威性高。有权裁决的行政机关一般都是对行政合同争议双方具有领导或管理职责的一级政府，因此，对争议双方来讲，具有很高的权威性。这种权威性的裁决很容易被双方当事人接受并得到很好的执行。

(3)行政仲裁

行政仲裁是指行政合同纠纷双方当事人按照事先或事后达成的协议，自愿将有关争议提交仲裁机构，仲裁机构以第三人的身份对争议的事实和权利义务做出判断和裁决的行为。尽管目前我国行政仲裁的适用范围还比较狭窄，但是，其意义和作用不容低估。运用行政仲裁的方式解决行政合同纠纷，一方面是因为纠纷产生后将第一次判断权赋予行政机关内部一个相对超脱的专职机构，有利于保证行政合同中所保护的公共利益的实现;另一方面是因为一些特定的行政合同本身就是行政机关内部管理的一种手段，如执法责任书、行政委托书、聘用合同等，而且可能涉及国家机密，因此不宜交由人民法院解决。

2.司法救济

西方国家在行政合同救济制度设计上普遍坚持了司法救济最终原则。我国学者也大多认为，有必要对行政合同进行司法救济。司法救济的主要表现方式就是行政诉讼。我国在行政合同纠纷处理的问题上，由于法律尚未对此做出专门规定，过去许多本应适用行政法原理通过行政诉讼程序解决的行政合同纠纷，而被适用民法原理通过民事诉讼的方式解决。随着行政合同在行政管理领域的大量运用，行政合同纠纷的诉讼应适用行政诉讼程序解决，由人民法院行政审判庭主管，这既符合目前司法审判的实际，也有利于纠纷的解决。这是因为行政审判庭的法官熟悉行政法律规范、经验丰富，行政合同纠纷由行政审判庭负责按行政诉讼程序审理，这不仅能对行政合同实行有效的监督，而且有利于推动行政诉讼制度的发展。行政合同不同于一般的民事合同和经济合同，因此，在审理行政合同纠纷案件时要依照特殊的规则和程序。这些规则和程序，对于正确、及时地解决行政合同纠纷，减少损失，保护相对人的合法权益，保证国家行政管理目标的顺利实现，具有不可忽视的作用。

在对行政合同纠纷进行的司法救济时，除了要遵循行政诉讼的基本原则和合同的一般规则外，还应当遵循以下原则:⁽³⁾

(1)司法救济与行政内救济相结合的原则。行政内救济虽具有极为重要的意义，但必须坚持司法救济最终原则，才能公正、彻底地解决行政合同纠纷，充分保护相对人的合法权益。这是因为，司法救济最终原则反映一国行政救济制度的完善程度，体现了对公民权利较高程度的保护，对行政权力侵犯公民权利的一切情形都应当设置司法的救济方式，使权利在受到侵害时可以直接或者间接地通过司法救济获得保护。同时，行政合同发生纠纷后，虽可通过上级行政机关协调或复议的方式解决，但因上级行政机关与下级行政机关之间处于层级和隶属关系的地位，使上级机关难于完全摆脱利害关系的纠缠，难于完全做到公正，不可能绝对避免某些袒护行为的发生。因此，要公正、彻底地解决行政合同纠纷，除了通过行政内救济程序加以解决之外，还要通过最终的司法救济才能完成。

(2)行政法律规范、规则与民事法律规范、规则并用的原则。行政合同是基于行政法律关系而产生的，不论是行政合同的内容，还是行政合同的签订和履行，都具有行政行为的性质，因而法院对行政合同案件的审理，只能按行政诉讼程序进行，从实体上应首先适用行政法律规范和规则。另一方面，行政合同尽管不同于一般的民事、经济合同，但其仍不失为一种合同，符合合同的一般特征，具有合同的属性，因而对行政合同纠纷案件的审理不能绝对排除民事法律规范和规则的适用，尤其需要依据合同的一般原理和原则。

(3)合法与合理性审查相结合的原则。由于行政合同具有一般行政行为的共同属性，因而对行政合同的合法性审查和对一般行政行为的合法性审查具有共同的特点，它们都是围绕行政机关所实施的行政行为是否符合法律规定做出评价。但对行政合同行为的合法性审查重心应放在行政机关签订和履行合同的行政特权是否合法与适当、相对人的权利是否真正得到实现上。行政机关在行政合同的签订和履行中享有很大的自由裁量权，这种权力极易被滥用。因此人民法院在审理行政合同纠纷案件时，应对行政机关的这种自由裁量权行为进行审查，即对行政合同签订和履行中是否合理进行审查，其依据主要是成文法规则的法理依据，诸如公共利益原则、符合国家利益和行政管理目的、社会公平与正义等。

(4)经济利益平衡原则。经济利益平衡原则是指行政合同的签订和履行既维持了合同双方当事人法律地位的平衡，同时又维护了双方的经济利益，使行政机关的特权和相对人的权利在实现国家行政管理目的宗旨下相辅相成，体现了行政合同的功能与目的，实现了国家或公共利益与私人利益的平衡。

本章小结

行政合同是一种普遍的行政现象，往往为行政法发达国家所重视。它是行政主体为了行使行政职能、实现特定的行政管理目标，而与公民、法人和其他组织，经过协商，相互意思表示一致所达成的协议。与其他行政行为相比较，行政合同行为是通过契约的方式将国家所要达到的行政管理目标固定化、法制化，并在合同中规范双方当事人的权利和义务。相对于单方行政命令而言，行政合同较能发挥行政相对人的积极性和创造性，因而在现代行政管理中被国家行政机关越来越广泛地运用。尽管法学界对行政合同的相关问题还存在争议，但是行政合同作为一种行政法现象的客观存在，并不因其性质的争议或纠纷解决机制的不健全而消失。相反，大量的行政合同实践越来越普遍，与之相关的法律和理论问题也越来越引起重视。因此，行政合同问题已成为行政法学所面临的一个重要课题。

关键术语

行政合同　　行政合同种类　　行政合同订立

思考题

1.什么是行政合同?行政合同有什么特征?

2.行政合同有哪些种类?

3.行政合同的作用主要表现在哪些方面?

4.行政合同的订立应当遵循哪些规则?

5.行政合同中双方有哪些权利和义务?

6.在什么条件下可以变更和解除行政合同?变更、解除行政合同会产生哪些法律后果?

7.行政合同的终止主要有哪些情形?

【注释】

(1)罗豪才.行政法学［M］.北京:北京大学出版社，2005:309-310.

(2)余凌云.行政契约论［M］.北京:中国人民大学出版社，2000:161.

(3)毕可志.论对行政合同纠纷的司法救济［J］.长白学刊，2004(4):48-49.