行政的含义

1.1.1　行政的含义

行政法是关于行政的法，要理解什么是行政法，首先就必须对行政有一个清晰的认识。

1.私人行政与公共行政

“行政”一词的英文是Administration，源于古希腊文Administrare，原意是事物的执行与管理。“行政”一词在中国古代，始见于《左传》中“行其政事”。《史记·周记》有召公、周公二相行政，号曰“共和”的记载，行政即掌管政务。《现代汉语词典》对“行政”的解释是“行使国家权力”，“机关、企业、团体等内部的管理工作”。⁽¹⁾《辞海》对“行政”的解释是:①泛指各种管理工作。如国家管理工作、社团管理工作、企业管理工作、事业单位管理工作等。⁽²⁾专指行政机关的组织管理活动。②《法学词典》中将“行政”解释为:“政府依法管理国家事务的活动。”⁽³⁾马克思把“行政”称为“国家的组织活动”。因此，人们通常所说的行政一词是指社会组织基于特定的目的，对一定范围内的事务进行组织管理的活动。但是行政法上所说的行政特指的是公共行政，即国家行政机关以及法律法规授权的组织对公共事务的组织与管理。与公共行政相对应的概念是私人行政，私人行政是指社会团体、企事业单位对内部事务的管理。

公共行政与私人行政有以下几点区别:

①性质不同。公共行政是国家行政机关以及法律法规授权的组织对公共事务的组织与管理。公共行政是对公共事务的组织与管理，而不是国家行政机关以及法律法规授权的组织对其自身事务的组织与管理，如环境保护机关对环境保护方面的管理，是为了公共的利益;卫生行政管理机关对卫生行业的管理，是为了保护人民的身体健康。这些都是为了维护公共利益，而不是为了维护行政机关自身的利益。而私人行政是企事业组织、人民团体对其自身所追求利益的维护，带有明显的私人特征。

②目的不同。公共行政的目的是为了维护公共利益，维护公共秩序，增进社会福利，为人类造福。如工商行政管理机关对市场秩序的管理，是为了公众的交易安全，维护市场秩序，确保交易公平。而私人行政是为了自身的利益，如企业出于维护自身发展和稳定的目的而实施的私人行政，主要是为了维护自身的利益。

③手段不同。国家行政机关为了实现公众的利益，在进行管理活动的过程中有许多职权，可以采用企事业单位、人民团体的组织管理所不具有的手段，如工商行政管理机关可以命令行政相对人履行一定的义务，对于违反命令者可以给予处罚和制裁。环境保护机关可以责令行政相对人限期整改，甚至可以强制拆除。而私人行政由于企事业单位、人民团体之间的地位是平等的，不具有这些强制职权。

由于公共行政与私人行政在性质、目的、手段等多方面都存在着巨大的差异，因而它们适用的法律也应该不同。

2.形式意义的行政和实质意义的行政

(1)形式意义的行政

行政和其他职能的区分是近代资产阶级革命的产物，在资本主义社会以前，国家的各种职能没有分化，一切职能统一由国王或君主掌握。根据资产阶级的宪政思想和权力分立理论，国家权力分为三种，即立法权、行政权和司法权，分别由不同的机关来行使。从行使国家职能来看，行使立法权的机关是立法机关，行使司法权的机关是司法机关，行使行政权的机关是行政机关。

按照这种观点，行政机关的职务活动就是形式意义的行政，如行政给付、行政处罚、行政许可。而实际上行政立法和行政司法的广泛运用，已经突破了国家行政机关单一形式意义的行政形式。

以形式意义来界分什么是行政行为，忽视了其他国家机关也可以有执行实质的行政行为的可能性。例如，负责立法的各级人民代表大会，在推动工作时，也不可避免地必须有管理的权限。负责司法的各级法院，也像行政机关一样，应该拥有管理所属人员、接受人民诉讼的许多管理权限，这是典型的司法行政行为。即使国家机关所执行的行为，也不是当然属于行政行为。例如，行政机关所为的民事行为(买卖物品，租用房屋)都不能属于行政行为。甚至，有时行政机关不自己执行，却委托公民或组织(私法人)来执行时，这种“委托行政”，也属于行政行为。所以只以行政机关的行为作为认定行政的标准，并非妥当。⁽⁴⁾

(2)实质意义上的行政

实质意义的行政概念是就行政的功能来界定行政，在所有的国家行为中，含有行政性质的，就是行政行为。

这种观点是以职能活动的权力内容和特点来确定公共行政的范围，即制定规范性文件的活动就是立法活动;运用法律规范解决纠纷和争议的职能性活动就是司法活动;运用组织管理手段处理国家以及社会事务的职能性活动就是行政活动，如行政命令、行政立法、行政裁决。除此之外，实际意义上的行政还包括行政机关以外的其他社会组织依法授权或委托所从事的某些行政活动，并不以行政机关为限。这种观点也是建立在国家职能的分工、国家作用的分类的基础上，但它以国家职能的实质内容和目的作为区分标准。

按照此种观点，行政不仅包括行政机关的管理活动，还包括立法机关、司法机关内部的行政管理，却不能涵盖行政机关行使准立法职能、准司法职能活动，故这种观点也有很大的不足。

为了获得一个较为清楚的定义，数十年来，中外行政法学界做了不懈的努力，例如，叶必丰教授认为“行政是行政主体维护和分配公共利益的一种国家职能”。姜明安教授认为“作为行政法学研究的行政是公行政，主要是国家行政、形式行政，既包括国家行政机关执行的管理活动，也包括国家行政机关进行的准立法和准司法活动”。

我们认为行政的含义是国家行政机关、法律法规授权的组织，为了维护公共事务的顺利进行，依法对公共事务进行组织、管理、调节、控制、维护、服务、提供福利等活动的总称。

这个定义包括以下几个方面的特征:

首先，行政活动的主体是行政机关以及法律法规授权的组织。

其次，行政活动不仅限于行政管理活动，而且也应包括公共服务活动。

再次，行政活动的方法和手段包括组织、管理、调节、控制、维护、服务、提供福利等多个方面。

最后，行政的本质是执行法律的活动，相对于立法而言，处于从属地位。

从以上的分析可以看出行政与立法、司法都有着明显的区别。

3.行政的特征

所谓行政的特征就是行政自身内在的规定性，即行政与非行政相区别的要素，概括地讲，行政有以下四个方面的特征:

(1)行政主体的法定性

行政主体是指享有行政权，能以自己的名义实施行政决定，并能独立承担该行为所产生的法律效果的社会组织。行政主体是特定的主体，代表国家对社会公共事务进行组织和管理。行政主体做出的行政行为直接影响到行政相对人的权益，因此，行政主体理所当然地具有合法性，这也是行政活动获得合法性的前提，各国的宪法和组织法都对行政的主体进行了规定。

(2)行政目的的公益性

就行政与国家的关系而言，行政是实行国家目的的一切国家作用，而所谓国家目的者，具体而言，即指公共利益或公共福祉。⁽⁵⁾行政机关的职能就是应当最大限度地实现公共利益和维护公共利益。因此，在特定情况下，行政为公益而获得对利益的限制权，皆因为其所具有的追求公共利益的属性。行政的这一特征也是行政得以与司法相区别的特征之一，因此，行政是具有倾向性的，而司法则应当是中立的国家作用，故司法本身并无利益追求，而是运用法进行判断以实现法的意志的过程。

(3)行政活动的法定性

在现代国家，法治原则已成为国家制度的基本原则，这一原则反映在行政领域，就是要求行政主体必须依法行政，即一切行政都应当遵循法律所规定的条件、程序、方式和形式而进行，凡违法行为都应当受到相应的追究，承担相应的法律责任。行政是依法进行的活动，因此行政行为发动及进行的过程本身应当受到法律的制约，这也是现代法治行政的根本要求。

(4)行政表现形式的多样性

行政是一种国家的组织管理活动，它的实施必然要以强制力作为后盾。有效地实现对社会管理的目的是行政的追求。因此，在法律的规范之下，行政可以选择各种活动方式进行管理活动，既可以采用权力性的方式，如行政处罚、行政强制执行、行政许可等，在许多情况下，也可以采用非权力性的行为方式，如行政合同、行政指导等。