行政争议与救济

第四节　行政争议与救济

一、行政争议与救济概述

行政救济是指行政相对人因行政主体在行使行政职权过程中的违法或不当的具体行政行为对其合法权益造成损害，而请求国家有权机关予以恢复、救助的行政法律制度。“有权利，必有救济”是产生于罗马法的法谚。政府信息公开争议是指拥有政府信息的行政机关与申请人或第三人因信息的公开或不公开而发生的争议。在性质上，政府信息公开争议属于行政争议的一种。世界上大多数国家的政府信息公开法都确立了救济制度，没有规定救济制度的立法例十分罕见(如《荷兰政府信息公开法》)。

二、国外的救济制度

国外的信息公开争议的救济方式包括向异议制度、信息专员制度济、信息裁判所制度、信息委员会制度、行政复议制度和司法救济制度。上述各种争议解决方式各有优劣，是各国法制传统与基本国情的差异，决定了它们对不同制度的选择。

(一)异议制度

向原机关提出异议是指申请人或第三人对行政机关做出的和信息公开有关的决定不服的，可依法向原机关提出异议，原机关应在法定期限内予以答复的制度。《韩国公共机关信息公开法》第16条规定:“请求公开信息过程中，因公共机关的作为或不作为而侵犯申请人的法律权益，申请人可在收到公共机关的公开决定通知之日，或者不予公开决定之日起30日内，向有关公共机关用书面方式提出异议申请。公共机关应在收到异议申请之日起7日之内做出答复，并及时用书面方式将其结论通知申请人。公共机关做出驳回或否决异议申请的决定时，应通知申请人，并告知申请人有权提起行政裁决或者诉讼。”

(二)信息专员制度

申诉专员(Ombudsman)制度系瑞典于1809年首创的一项主要针对失当行政行为进行监督与救济的法律制度，20世纪60年代以后广为世界各国借鉴。信息监察专员，简称信息专员，专职负责处理信息争议。1998年《英国数据法》规定了数据保护专员，后来，由于政府信息公开法上也需要设立专员监督和救济信息公开，于是数据保护专员就更名为信息专员，既负责个人信息保护又负责政府信息公开。因此，信息专员的产生和任职资格均由《英国资料法》明确规定。英国政府设有政府信息专员，各部分别设有信息专员，如教育部信息专员等。信息专员有很多自身的特点，其不被认为是文官或者国王的代理人。信息公开的申请人对行政机关针对其信息公开申请的处理有异议的，可以向信息专员提出申请。

1.信息专员受理信息争议的范围

信息专员有权对各部及其下属的国家机关就有关政府信息公开的情况展开调查、审查，并提出建议。行政机关无论是接受申请而全部公开，部分公开，还是不予公开，信息专员都有权进行调查和审查;信息专员有权对以何种方式公开、费用的收取等进行审查和提出建议;在批准申请人申请后，信息专员可以对政府信息的使用(如出售和出版)进行审查和提出建议，如对出售和出版附加条件等;另外，信息专员对程序性的工作有权进行审查和监督，比如行政机关根据信息公开法发出的通知、延长期限的决定等。

2.信息专员做出的三种通知书

信息专员对行政争议进行处理主要是通过做出三种通知书来进行的，这三种通知书包括决定通知书、提供信息通知书和执行通知书。一般情况下，这三种通知书会得到国家机关的配合执行，但在特定条件下，行政机关可以不执行信息专员的决定通知书和执行通知书。

(1)决定通知书。信息专员必须对自己收到的申诉做出决定，信息专员不做出决定的，应通知申诉人并说明不做出决定的理由。如果信息专员对申诉做出了决定，应向申诉人和相关的国家机关送达决定通知书。

信息专员不予做出决定的事项主要有:申诉人没有穷尽国家机关内部的救济措施，申诉为不当或者非法;申诉人的申诉过于琐碎烦人;申诉人撤回或者放弃申诉。

(2)提供信息通知书。信息专员收到申诉人的申请后，如果认为有必要，可以向该机关发出提供信息通知书，要求国家机关向其提供申请者申请的政府信息，以供审查。

(3)执行通知书。如果信息专员确认国家机关应公开信息，可以发出执行通知书，要求该机关在通知书规定的期限内公开政府信息。

(三)信息委员会制度

泰国设有官方信息委员会和信息公开裁判所对信息公开争议进行救济。官方信息委员会的设立可谓泰国信息公开制度的一大特色。按照《泰国官方信息法》的规定，信息委员会属于行政机关的一部分，但是它独立于任何拥有政府的行政机关，不受它们支配和控制。官方信息委员会由总理所委任的部长担任主席，由总理办公室常任秘书和各部秘书以及众议院秘书长等人组成。

官方信息委员的职能主要包括三个方面:(1)是政府信息公开的监督和咨询机关;(2)受理申请人的申诉，并做出实质性的处理意见;(3)负责转达向信息裁判所提起的复议。信息公开裁判所的决定应视为最终的决定。信息公开裁判所做出决定后，可以告知委员会。

(四)信息裁判所制度

英国、泰国等国家设立了专门的信息裁判所，负责处理信息公开争议。习惯上，英国通过设立各种专门的裁判所解决专门领域中的行政争议，信息公开领域也不例外。与信息专员的产生一致，英国信息裁判所也是由“数据保护裁判所”更名而来的。因此，裁判所成员的产生和任职资格均由《英国资料法》明确规定。裁判所成员任职条件严格，主裁判席由上院议长咨询检察长任命，副裁判席由上院议长任命，委员由国务大臣任命。裁判所成员的任职条件是必须具有七年以上的相关资格，这些委员必须能准确判断信息管理者和信息主体的利益，寻求二者的平衡。

信息裁判所的裁决范围包括:(1)应申诉人和公共机关的请求，对信息专员发出的通知书进行裁决。(2)应信息专员或者公开申请人的要求，对公共机关的负责人就涉及安全机关或者安全信息有关的拒绝公开的事项进行裁决。信息裁判所在审理案件的过程中，为了避免披露例外信息，可以实行单方审理，即只有控制信息的公共机关一方参与。裁判庭采取少数服从多数制度，以成员的多数意见为决定意见。

(五)信息公开审查会

日本的信息公开审查会并不受理复议申请，和泰国官方信息委员会不同，它不对申诉享有实质性的裁决权，但它可以做出处理意见，供复议机关参考。也就是说，日本信息公开审查会的功能是为复议机关提供咨询。日本信息公开审查会虽然不能对申诉做出实质性处理决定，但其做出的咨询结果一般会受到复议机关的高度重视和尊重。^[15]

一般情况下，除了申请人的申请不合法或者同意复议申请人的申请等情况，复议机关对复议申请做出其他裁决或决定的，复议机关的首长应咨询信息公开审查委员会的意见。信息公开审查委员会认为必要时，可以要求机关出示决定所涉及的行政文件。机关不得拒绝审查委员会提出的要求。但任何人不得要求审查委员会公开该行政文件。复议审查委员会认为有必要的，可以给予复议申请人口头陈述意见的机会。审查委员会对咨询做出答询时，应在送交复议申请人和参加人答询书复印件的同时，公布答询的内容。

(六)司法救济

绝大多数国家都以法院作为解决信息公开争议的最后程序。大多数国家要求“穷尽行政救济手段”后，才能向法院提起诉讼。“在资讯公开的救济领域，目前除日本等少数国家由当事人自由选择行政复议或行政诉讼外，美国、德国、韩国、法国及中国台湾地区都要求在提起行政诉讼前必须经过行政复议等行政措施。在法国，一般情况行政救济手段并非是行政诉讼的前置条件，但对于行政资讯公开的诉讼作为例外，必须以经过行政措施救济为前提。根据1978年7月17日的《法国行政和公众关系法》，法国成立了一个文件了解委员会，当行政机关拒绝公民查阅文件时，公民必须先向该委员会申诉后，才能提起行政诉讼。”^[16]

三、我国政府信息公开争议救济制度

行政救济作为一项专门的救济制度，是以保护和救济行政相对人的合法权益为主要目的的，以行政相对人的救济请求为前提条件，以造成行政相对人权利损害的行政行为为对象。行政救济途径是指公民、法人和其他组织认为行政主体在行使行政职权过程中的违法或不当的具体行政行为对其合法权益造成损害，而请求国家有权机关予以恢复、救助的手段和方法。我国行政法规定的司法救济和内部救济均适用于政府信息公开。

我国行政救济制度以举报制度和行政诉讼为主。我国《政府信息公开条例》第33条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行政府信息公开义务的，可以向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报。收到举报的机关应当予以调查处理。公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”为了有效地解决政府信息公开争议，有学者提出设立信息委员会受理信息争议申诉，信息委员会是非常设性机关，享有调取资料权和建议权，即信息委员会所做出的意见是咨询意见，不具有法律上的强制力。^[17]上述建议不失为切实可行的做法，但本书论述的重点是我国政府信息公开条例确立的救济制度。

(一)举报

我国《政府信息公开条例》第33条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行政府信息公开义务的，可以向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报。收到举报的机关应当予以调查处理。”信息公开条例通过建立举报制度，明确了公民、法人或者其他组织对相关行政机关启动追究程序的权利，减少了随意执法的制度空间。

(二)行政复议

行政复议即指内部救济，是公民、法人和其他组织获得救济的重要途径之一，是上级国家行政机关对下级国家行政机关的行政活动进行层级监督的一种严格的行政行为。^[18]我国行政诉讼法第37条规定:“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向上一级行政机关或者法律、法规规定的行政机关申请复议，对复议不服的，再向人民法院提起诉讼;也可以直接向人民法院提起诉讼。法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。”可见，我国实行的是由当事人选择为主、法定诉前复议为辅的行政复议模式。

(三)行政诉讼

行政诉讼即指司法救济，是公民、法人或其他组织认为行政机关做出的具体行政行为侵犯其合法权益，依法向人民法院提起诉讼，由人民法院对被诉具体行政行为进行审理和裁判的司法活动，以及由此而产生的各种诉讼法律关系的总称。知情权属于公民的政治权利范畴，公民的知情权受到侵害应该可以请求司法保护。我国《政府信息公开条例》第33条第2款规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”信息公开条例还对违反相关规定，未建立健全政府信息发布保密审查机制、不依法履行政府信息公开义务、违反规定收取费用等行为设置了相应的法律责任。

目前，国内学者普遍认为行政救济除了行政诉讼和行政复议外，还应包括行政赔偿。行政赔偿是指行政机关及其工作人员在执行职务过程中，因违法行使行政职权而侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益并造成损害，依法由赔偿义务机关承担损害赔偿责任，对受害人予以救济的法律制度。^[19]我国信息公开条例并未规定行政赔偿制度。

【注释】

[1]冯国基:《面向WTO的中国行政——行政资讯公开法律制度研究》，法律出版社2002年版，第123页。

[2]冯国基:《面向WTO的中国行政——行政资讯公开法律制度研究》，法律出版社2002年版，第126～128页。

[3]参见UCITRAL Model Law on Electronic Commerce，Article 2.

[4]张明杰:《开放的政府——政府信息公开法律制度研究》，中国政法大学出版社2003年版，第182页。

[5]参见《都匀市政务公开工作考核实施细则》第3条。

[6]参见《都匀市政务公开工作考核实施细则》第9条。

[7]参见《都匀市政务公开工作考核实施细则》第9条和第10条。

[8]参见《都匀市政务公开工作考核实施细则》第9条和第13～16条。

[9]叶俊荣:《迈向“电子化政府”:资讯公开与行政程序的挑战》，《经社法制论坛》1998年7月第22期。

[10]叶俊荣:《迈向“电子化政府”:资讯公开与行政程序的挑战》，《经社法制论坛》，1998年7月第22期。

[11]《谁对信息安全构成威胁?主要有哪些攻击?信息安全观的发展》，http://www.tc260.org.cn:7080/sy/xwzt/htmls/20040513000001.html，访问日期2004年8月22日。

[12]参见徐银华、泽想:《关于行政程序几个基本理论问题的认识》，《南京社会科学》1995年第5期。

[13]参见姜明安:《行政的现代化与行政程序制度》，http://www.gongfa.com/xingzhengchengxujiangma.htm，访问日期2004年6月3日。

[14]庄育飞、郑卫:《DublinCore:网络资源组织与整理的新思路》，《情报学报》2000年第2期。

[15]参见《日本行政机关拥有信息公开法》第18条、第21～35条。

[16]冯国基:《面向WTO的中国行政——行政资讯公开法律制度研究》，法律出版社2002年版，第149页。

[17]参见《政府信息公开条例专家建议稿》第27～33条，载张明杰:《开放的政府——政府信息公开法律制度研究》，中国政法大学出版社2003年版，第303页。

[18]参见林莉红:《行政救济基本理论问题研究》，载《中国法学》1999年第1期。

[19]参见罗豪才主编:《行政法学》，北京大学出版社2001年版，第230页。