行政裁决的救济

六、行政裁决的救济

行政裁决就其本质来说是具体行政行为，其救济途径包括行政复议和行政诉讼。

(一)关于行政复议问题

目前对于行政裁决是否能提起行政复议，有不同的意见，“有人认为行政裁决不能提起行政复议，理由是行政裁决是对平等主体的当事人的民事权利义务作出的处理，属于《中华人民共和国行政复议法》第八条第二款规定的情形⁽⁴⁾”，即“不服行政机关对民事纠纷作出的调解或其他处理，依法申请仲裁或者向人民法院提起诉讼”中“其他处理”的情形，不属于行政复议的范围。也有人认为，“行政裁决可以提起行政复议”⁽⁵⁾。理由是《中华人民共和国行政复议法》第六条规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。”行政裁决属于具体行政行为，当然可以提起行政复议。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十七条规定：“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向上一级行政机关或者法律、法规规定的行政机关申请复议，对复议不服的，再向人民法院提起诉讼;也可以直接向人民法院提起诉讼。”依据该规定，可以提起行政诉讼的案件都可以提起行政复议。第三种意见认为，“行政裁决涉及两种不同性质的法律关系，即行政法律关系和民事法律关系。对于有关行政法律关系，属于具体行政行为，可以提起行政复议，对于民事法律关系，应当就其民事纠纷向人民法院提起民事诉讼，不应当以裁决机关为被申请人申请行政复议。”⁽⁶⁾

一般对于侵权、补偿、损害赔偿等纠纷的行政裁决，属于《中华人民共和国行政复议法》第八条第二款规定的情形，即“不服行政机关对民事纠纷作出的调解或其他处理，依法申请仲裁或者向人民法院提起诉讼”中“其他处理”的情形，不在行政复议的范围。而对于权属纠纷的行政裁决，直接确定或影响了双方的权利和义务，且行政裁决是行政机关单方面作出的，不以当事人意志为转移，具有行政强制执行效力的行政行为。行政裁决一经作出，即具有公定力、预决力、确定力、约束力及执行力，此时，行政裁决是可以被提起行政复议的具体行政行为。如《中华人民共和国行政复议法》第六条第四款规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：……对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的……”值得注意的是《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定：“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。”在这种情况下，行政相对人是不能提起行政诉讼的。

(二)关于行政诉讼问题

作为正义的最后一道防线，法院原则上对所有的侵犯当事人合法权益的行政裁决都应当提供救济途径，可问题在于当事人对行政主体所作的行政裁决不服向人民法院申请救济，人民法院到底应以行政案件受理提供救济，还是应以民事案件受理提供救济呢?1987年最高人民法院《关于人民法院审理案件如何适用〈土地管理法〉第十三条〈森林法〉第十四条规定的批复》规定，人民法院审理此类案件应以原争议双方为诉讼当事人。根据该批复精神，各级法院曾一度将所有的行政裁决案件均作民事案件受理。1991年最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见》改变了上述答复的态度，规定公民、法人或者其他组织对人民政府或者其主管部门有关土地、矿产、森林等资源的所有权或者使用权归属的处理决定不服，依法向人民法院起诉的，人民法院应当作为行政案件受理。根据上述规定，法院对行政裁决案件作为行政诉讼案件受理。1999年11月24日最高人民法院发布的《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》也未将行政裁决案件排除在受案范围之外，审判实务中对行政裁决案件属于行政诉讼受案范围也渐趋一致，各级法院也都受理了大量的行政裁决案件。

【注释】

(1)文正邦.论行政司法行为.政法论丛，1997(1)：23.

(2)许兵.“大调解”体系中的行政调解制度.新东方，2008(3)：39.

(3)许兵.“大调解”体系中的行政调解制度.新东方，2008(3)：39.

(4)黄锫.行政裁决辨析.公法研究，2002(1)：33.

(5)黄锫.行政裁决辨析.公法研究，2002(1)：33.

(6)黄锫.行政裁决辨析.公法研究，2002(1)：33.