大学生的权利救济

第三节　大学生的权利救济

一、大学生权利救济概述

高校在管理大学生时拥有广泛的自由裁量权，完全有权依照学校内部规章制度对学生权利进行限制或者剥夺，甚至从根本上改变学生受教育者的身份（如开除学籍）。但随着社会的不断进步与发展，大学生的权利意识不断增强，更加重视保护自身合法权益，以自身受教育权最大化实现为目的，而高校在管理过程中的观念落后及某些具体制度滞后又难以适应社会发展的需要，因此，如何有效地平衡高校管理与大学生权利的冲突，如何保护大学生的权利是高校要面对的重大问题。

根据目前高校的现状，要从根本上减少高校管理权与大学生权利的冲突，关键在高校。就高校而言，变更观念与完善制度是应重点解决的两个问题。首先，高校应当树立以人为本、依法治校的新观念。《高等教育法》第5条规定了高等教育的任务是培养具有创新精神和实践能力的高级专门人才。要完成此任务，必须有明确且人性化的指导思想来统领高校管理行为。大学生是高等学校赖以存在的基础，因此，高校管理要树立以人为本、促进大学生全面发展和健康成长为根本目的的理念，要致力于人才质量的提高，致力于充分发挥大学生的积极性、主动性和创造性，致力于培养大学生的创新能力，注重保护大学生的合法权益。“依法治校”即要求高校的管理行为必须有法可依、有法必依，为大学生学习生活创造良好的环境，为大学生服务，可以说，依法切实保障大学生利益是高校管理活动的出发点和落脚点。其次，高校应该改革完善诸多滞后的内部规章制度。落后的管理观念必然催生落后的管理制度，落后的制度必然不能适应大学生管理工作的需要，必须加以改革和完善。现行法律对大学生的权利规定较为模糊，高校在对学生管理或处分时经常不是直接引用法律法规或者规章，而是以自己制定的内部规章制度作为行为依据，但这些校规常存在与相关法律法规相冲突和不一致的地方。如某大学的校规规定禁止学生在校园内牵手、搂腰、接吻以及女生穿低胸露背装等，如有违反者，严重的要受到开除学籍处分，这与《普通高等学校学生管理规定》中有关规定不一致。再如《普通高等学校学生管理规定》第54条规定了高校对考试作弊行为严重的学生可以予以开除学籍处分，但多数高校规定：凡是作弊者一律按退学或开除学籍处理。依据这类本身就存在问题的校规对大学生进行管理难免要产生纠纷，因此必须改革和完善高校现行的内部规章制度。

高校管理权的依法行使就是学生权利实现的主要方式和保障。高校是社会的一个重要组成部分，高校的稳定与发展关系着社会的进步和繁荣，在高校管理权与大学生权利冲突无法完全社绝的情况下，通过什么方式和手段来平衡二者之间的关系，保护大学生的权利就显得尤为重要。从大学生权利救济的角度看，目前主要有申诉和行政诉讼两种制度。

二、申诉制度

申诉是指公民或国家机关工作人员对国家机关作出的涉及个人权益的处理决定不服，依法向原处理机关或其上级机关或法定的其他专门机关声明不服、陈述理由并请求复查和重新处理的行为。申诉是公民和国家机关工作人员维护个人合法权益的重要救济手段。行政法上的申诉，是指当事人对行政机关或法律法规授权组织作出的行政行为不服，向有权行政主体提出异议，请求重新进行处理的行为。

大学生申诉是指大学生在接受教育及教学管理过程中，对学校给予的处分不服，或认为学校和教师侵犯其合法权益时向有关部门提出要求处理或重新做出处理决定的制度。申诉权是构建申诉制度的基础，我国宪法和相关法律都对申诉权作出了规定。《宪法》第41条规定：我国公民“对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复”。《教育法》第42条规定，学生对学校给予的处分不服，有权向有关部门提出申诉，对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益的行为，有权提出申诉或者依法提起诉讼。2003年7月17日发布的《教育部关于加强依法治校工作的若干意见》中也明确提出：“要依法健全和规范申诉渠道，及时办理教师和学生申诉案件。”“对学生的处分应当做到事实清楚、证据充分、依据合法，符合规定程序；建立校内学生申诉制度，保障学生申诉的法定权利。”因此，申诉作为专门保护学生合法权益的救济措施已有了明确的法律依据。

根据申诉对象的不同，大学生申诉可分为校内申诉和校外申诉两大类。所谓校内申诉，是指学生如对学校的处分或处理决定有异议，可以在接到决定书之日起一定时间内申请学校学生申诉处理机构重新审查。所谓校外申诉，是指学生如对学校的处理决定或复查决定有异议，可向学校所在地省级教育行政部门提出再审查请求。

（一）申诉主体

高校学生申诉制度中，有权提出申诉的主体是不服学校处分或认为自身合法权益受到侵害的受教育者本人；若大学生为未成年人的，其监护人也有权提出申诉。受理申诉的主体是高校内专门负责处理学生申诉工作的相关机构或是申诉学生高校所在地的省级教育行政主管部门。《教育法》、《普通高等学校学生管理规定》等对此有明确的规定，一些地方性文件往往也有类似规定。

目前，学生申诉一般要先由学校处理，经校内申诉后学生对申诉处理决定不服的，可向教育行政部门提起申诉。《普通高等学校学生管理规定》第63条规定：“学生对复查决定有异议的，在接到学校复查决定书之日起15个工作日内，可以向学校所在地省级教育行政部门提出书面申诉。省级教育行政部门在接到学生书面申诉之日起30个工作日内，应当对申诉人的问题给予处理并答复。”校内申诉与校外申诉之间的关系是：先进行校内申诉，然后再向教育行政管理机关申诉。即向教育行政机关申诉的前提是要先经过校内申诉程序。

（二）申诉范围和理由

根据《教育法》第42条、《普通高等学校学生管理规定》第5条的规定，申诉的范围主要包括：（1）学生对学校给予的处分或者处理不服的；（2）学生对学校侵犯其财产权和人身权等合法权益的行为不服的；（3）学生对教师侵犯其财产权和人身权等合法权益的行为不服的。

此外，校内申诉的范围存在争议。尽管有《教育法》第42条、《普通高等学校学生管理规定》第5条对申诉范围之概括规定，但《普通高等学校学生管理规定》第60条又规定：“学校应当成立学生申诉处理委员会，受理学生对取消入学资格、退学处理或者违规、违纪处分的申诉。”这意味着学生申诉处理委员会不受理有关学生人身权、财产权受到侵害的案件，事实上大大限制了高校学生申诉权的行使。

（三）申诉时效和处理期限

《普通高等学校学生管理规定》第61条规定：“学生对处分决定有异议的，在接到学校处分决定书之日起5个工作日内，可以向学校学生申诉处理委员会提出书面申诉。”第62条规定：“学生申诉处理委员会对学生提出的申诉进行复查，并在接到书面申诉之日起15个工作日内，作出复查结论并告知申诉人。”第63条规定：“学生对复查决定有异议的，在接到学校复查决定书之日起15个工作日内，可以向学校所在地省级教育行政部门提出书面申诉。省级教育行政部门在接到学生书面申诉之日起30个工作日内，应当对申诉人的问题给予处理并答复。”同时，第64条规定：“从处分决定或者复查决定送交之日起，学生在申诉期内未提出申诉的，学校或者省级教育行政部门不再受理其提出的申诉。”因此，立法对学生提出申诉的时间以及申诉机构处理申诉的期限都有严格的规定。

此外，各个高校根据立法规定，在内部规章制度中往往还规定了其他例外情形，比如因不可抗力或者其他正当理由耽误申诉期限的，应在障碍因素消失后，说明理由并提供相关证明材料，经申诉处理委员会核查属实的，可视为申诉时限内提出，但作出复查结论的时间，相应从收到书面申诉书之日算起。这些规定充分反映了学校在保障学生申诉权实现方面所做的人性化的考虑，体现了学校对大学生申诉权的尊重。

（四）申诉程序

申诉的进行一般要经过以下环节：

1．提出申诉

学生申诉申请应以书面形式向申诉机构提出，并写明以下内容：

（1）申请人的姓名、性别、年龄、职业、住址等基本情况；（2）被申请人的姓名、住址等基本情况；（3）申诉请求；（4）申请的事实、理由、相应的证据材料；（5）申诉人签名并注明提出申诉的日期。学生提出的申诉请求应具体、明确，并有相应的证据材料加以证明。如果学生或其代理人在申诉书中没有提出具体请求，又缺乏相应的证据材料，申诉机构可以不予处理。

2．受理

申诉机构在收到学生或其监护人的申诉申请后，应在规定期限内予以处理。对符合条件的，应予以受理；对不符合条件的，可不予受理，并告知理由。

3．复查与决定

申诉机构应在规定期限内通过审查、调查、直接听取争议双方的意见等方式作出申诉处理决定。其处理结果一般有两种：一是通过复查认为原处理事实清楚、证据确凿、依据正确、程序合法、定性准确的，作出维持原处理决定的决定，并送达申诉人；二是通过复查认为原处理决定有事实认定不清、证据不足、适用依据错误或不当、违反相关处理程序等情况的，撤销原处理决定，提请或要求原处理单位重新审查，并通知申诉人。

4．送达申诉决定

送达可以是本人亲自签收也可通过公告方式进行。

5．执行

执行是指将申诉处理机构复查决定付诸实施。

（五）大学生申诉制度中几个常见问题

1．大学生校内申诉与校外申诉的关系

根据《普通高等学校学生管理规定》第63条之规定，校内申诉是校外申诉的前置程序，但并不意味着校外申诉必须以存在校内申诉结果为前提，因为，一方面，《教育法》、《高等教育法》等法律法规没有做此限定；另一方面，更重要的是，如果校内申诉机构不予受理，或受理后久拖不决，逾期未做处理的，那么申请人的权利就得不到及时救济。在此情况下，从权利救济的有效性出发，如果校内申诉机构不予受理或者逾期不处理的，大学生应有权提出校外申诉或直接提起诉讼。

2．申诉与行政诉讼的关系

大学生提起行政诉讼是否必须以校内申诉或者校外申诉为前置程序，这是现行立法没有明确规定的内容。《普通高等学校学生管理规定》虽然规定了学生对处理决定可以向学校学生申诉处理委员会提出申诉、可以对高校的复查决定向学校所在地省级行政教育部门提出申诉，但该文件属于行政规章而非法律、法规，效力层级比较低，且也没有强制性地把申诉作为行政诉讼的前置程序。《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）规定，公民、法人和其他组织对法律法规规定的必须经过复议才能提起行政诉讼的事项，应当先申请行政复议，对没有申请复议而直接向人民法院起诉的，人民法院不予受理。由《行政诉讼法》的上述规定可知，只有法律法规才能规定行政诉讼的复议前置程序，而目前尚没有法律法规对此加以规定。因此，大学生不经过申诉而直接向人民法院提起诉讼，是符合现行法律法规的。当然，从穷尽行政内部救济程序、充分尊重学校与教育行政主管部门在专业问题上的判断能力、减少司法资源的耗费以及司法审查有限性等角度出发，申诉是学生提起行政诉讼的前置程序或许是未来立法的发展方向。

3．申诉与行政复议的关系

行政复议是指公民、法人或者其他组织认为行政主体的具体行政行为侵犯其合法权益，依法向有权主体提出申请，由受理申请的行政主体依法对原具体行政行为进行重新审查并做出处理决定的活动。行政复议具有行政司法的性质，是监督行政主体依法行政和实现行政管理相对人权利救济的重要途径。根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第6条的规定，申请行政机关依法履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的，公民、法人或者其他组织可以依法申请行政复议。从这条规定可以看出，学生受教育权受到侵害依法可向有管辖权的机关申请复议。

三、行政诉讼

行政诉讼俗称“民告官”，是指公民、法人或者其他组织认为行政机关和法律、法规授权组织的具体行政行为侵犯其合法权益，依法定程序向人民法院起诉，人民法院在当事人及其他诉讼参与人的参加下，对具体行政行为进行审理并作出裁决的活动。《教育法》第42条规定学生对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益的行为，有权依法提起诉讼。对“依法提起诉讼”，可以理解为只要大学生认为在受教育过程中学校、教职工侵犯了其合法权益都可以起诉，既可以提起民事诉讼，也可以提起行政诉讼。

（一）高校的行政诉讼被告资格

行政诉讼被告资格是指能够参加行政诉讼活动、成为行政诉讼被告所应当具备的条件。资格本身就意味着一定的限制，没有资格就不享有某些权利或者不承担某些义务。只有某一行政主体具有被告资格，行政相对人才能通过司法途径寻求救济。对于大学生而言，只有高校具备行政诉讼被告资格，才能对高校行使管理权的行为提起行政诉讼，寻求司法救济。

一般认为，行政诉讼被告应具有以下特征：（1）被告只能是行使行政管理权、作出具体行政行为的行政机关或者法律、法规授权的组织；（2）被告作出的具体行政行为被原告指控侵害其合法权益；（3）能以自己名义应诉，有能力对自己的行为承担法律后果且受人民法院裁判拘束。而高校具有上述特征，能够成为行政诉讼的被告。

首先，从高校的性质和法律地位来看，高校是法律、法规授权组织，是独立的行政主体。法律、法规授权的组织是指依具体法律、法规授权而行使特定行政职权的非国家机关组织。《行政诉讼法》第25条规定：“由法律、法规授权的组织所作出的具体行政行为，该组织是被告。”在高校一系列管理权中，如组织教育教学活动权、招生权、学籍管理权、奖励处分权、颁发学业证书权等，在性质上都属于行政权力或公共管理权力。所以，高校不是行政机关，而是事业单位，但它可以在《教育法》、《高等教育法》等具体行政法律、法规授权范围内行使部分教育行政管理职能，符合法律、法规授权组织的特征，其行使职权行为具有明显的单方意志性和强制性，符合行政权力的主要特征，因此，在依法履行教育管理职权时，应当被视为行政主体。

其次，高校行使管理职权的行为属于具体行政行为。所谓具体行政行为，是与抽象行政行为相对而言的，是指行政主体在行使行政职权的过程中，针对特定人或者特定事件作出影响行政管理相对人的具体决定或措施的行为。无论是对学生的奖励处分，还是颁发或不颁发学业、学历、学位证书都是学校针对个别学生具体情况做出的处理决定，具有影响特定学生特定权益的特性，将对相对人利益产生重大影响。因此，从平衡高校与学生的关系角度出发，从保障行政相对人利益、监督行政权力行使的目的出发，应当认定高校的管理行为属于可以起诉的具体行政行为。

第三，高校对学生提起的诉讼能够以自己名义应诉，能够独立承担相应的责任。高校是独立的事业单位法人，有自己的名称、组织机构和场所，有与其业务活动相适应的从业人员和经费来源，能够以自己的名义独立开展活动，具有独立承担责任的能力。因此，高校符合行政诉讼被告资格所要求的条件。

所以，高校在应诉时具有行政诉讼被告特征，从而能够成为行政诉讼的合格被告，但在实践中一些地方的法院以高校不是合格的被告为由驳回学生起诉的做法是错误的。

（二）法院的受案范围

法院的受案范围也称法院的主管范围，是指法院受理并审理行政争议案件的界限。明确法院的受案范围具有两方面的意义：一是从人民法院与行政主体的关系来说，法院对行政主体的哪些行政活动可以进行审查，哪些行政活动不能审查；二是从人民法院与行政相对人的角度而言，行政相对人对行政主体的哪些行政行为可以申请司法救济。同理，当学生与高校发生纠纷而提起行政诉讼时，人民法院对高校的哪些行为可以进行审查，哪些行为不能进行审查，这是确定大学生合法权益受侵害时能否得到司法救济的关键问题，直接关系到每一个大学生的切身利益。

我国《行政诉讼法》第2条和第11条分别以总的概括和明确列举两种方式规定了人民法院受理行政案件的范围。第2条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第11条详细列举8种可以提起行政诉讼的行政行为，同时第12条规定人民法院不受理的行政诉讼案件：（1）国防、外交等国家行为；（2）抽象行政行为；（3）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免决定等内部行政行为；（4）法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为。

高校具有独立的行政主体地位，其制定校规、管理学籍、授予学位、颁发证书等行为是法律法规授权所为的行为，具有国家公权力的性质，完全符合具体行政行为的内在特征。所以，大学生对高校行使管理权过程中侵害其合法权益的行为提起的诉讼，属于人民法院的受案范围，人民法院应当受理并做出判决。