创新少数民族大学生权利救济的法律制度

第三节　创新少数民族大学生权利救济的法律制度

制度是约束组织和个人行为的准则，是带有根本性、全局性、稳定性和长期性的问题。古希腊著名思想家亚里士多德曾经在其所著的《政治学》中说过，所谓“法治”，就是“制定的法律得到普遍的服从，而且所服从的法律是良法”。同样的道理，只有高校制定的校规校纪本身是一个良好的制度，表达出对学生权利尊重的一面，才能为大家所认可，真正发挥出其应有效能，促进校园和谐。近年来，大学生状告母校案的直接表现是学校管理权与大学生权利之间的激烈冲突，但深层次原因并非权利冲突本身，而是学校管理权限以及由此衍生的一整套管理制度潜藏着弱化甚至剥夺学生权利的弊端。这说明我国长期以来形成的以行政手段为主的治校方式(诸如法律体系各层次间有冲突、法律制定上有疏漏、立法上有空白、法规操作性不强等问题)，已无法适应全球化趋势与和谐社会建设关于高等教育走向的需要。高校学生管理法治化，是法治社会、和谐社会以及高校管理科学化的必然选择。以人为本是实现学校管理法治化的出发点和归宿点。强调以人为本就是要尊重人格，保护人的权利，与依法治校是相互依存、相得益彰的。这就要求加强推进学生管理法治化建设，切实确立学生的权利主体地位，建立尊重学生权益的学校管理机制。但我国高等教育法制建设还处于初步探索阶段，《高等教育法》等法律法规对高校管理权的内涵、途径、形式等重要问题还缺乏明确具体的阐释。这不仅造成了高校管理权被误读和行使的随意性，而且也不利于抑制高校学生管理工作中存在的忽视和侵犯大学生合法权利的现象。因此，高校学生管理工作要结合实际，进行深刻反思，具体可从以下几个方面努力：

一、立法建议

随着依法治国方略的推行，衡量高校管理工作好坏与成败的标准，已不仅仅是管理效率的高低，更重要的是看其能否实现对人们正当权益的维护和保障。这样的价值导向是以人为本的体现，才是符合和谐社会要求的。对于高校处分学生行为的性质应当如何界定，处分学生应通过什么样的程序，受处分学生不服处分决定时应怎样寻求救济，《教育法》和《高等教育法》都没有做出明确规定，只是散见于教育行政主管部门发布的规章或其他规范性文件中，不仅较为零散，而且内容存在一些遗漏、重复、交叉甚至矛盾的地方，新的《普通高等学校学生管理规定》的有些条款也仍然停留在原则性规定上，权威性不够，操作性不强。法律规定的缺失和不完备，导致实践中的混乱。一些高校自制一些“土政策”，处分学生没有严格的程序，对证据缺乏应有的重视，随意性大，侵害学生合法权利的现象时有发生。处分仍较大程度地停留在“人治”层面上，导致高校和学生双方时常产生一些法律纠纷，所以应通过完善立法来予以解决。对高校处分权必须遵循的法治原则——处分法定、公平公正、处分慎重、重在教育、权利保障等和必须遵循的正当程序——立案、调查取证、审理复核、听证、决定、送达与执行、权利救济等都应予以明确规定。

(一)建立宪法诉讼制度，真正实现宪法司法化

宪法司法化源于美国，著名法官马歇尔审理的“马伯利诉麦迪逊案”揭开了宪法司法化的序幕，之后众多国家纷纷仿效。目前无论在英美法系还是大陆法系国家都得到广泛的认同，它是世界各国普遍的做法，但我国法律对此尚无明确的规范。主要是指宪法作为法院裁判案件的直接的法律依据。而法院直接以宪法作为裁判案件的依据，又有两种清形：一种是将宪法直接适用于公民权利侵害的案件，包括政府侵害和私人侵害；另一种情形则是指法院直接依据宪法对有争议的事项进行司法审查，亦即违宪审查。

既然宪法是一个国家的根本法，而且针对我国宪法在司法实践中遭遇的尴尬局面，通过建立宪法诉讼制度，真正实现宪法司法化，从而改变我国司法实践中以行政诉讼或其他诉讼来代替宪法诉讼的状况。这将有助于切实树立宪法权威，以更有效地保障大学生权利。

(二)制定一整套合乎时代发展需要的大学生权利保障的法律规范

尽管《教育法》、《高等教育法》、《普通高等学校学生管理规定》等对大学生权利都有着相关的规定，但实践中还是觉得比较抽象，缺乏可操作性，而高校自己制定的校规校纪等又忽视了学生权利方面的规定。因此，可以说到目前为止，我国还没有一部专门的关于学生权益保障方面的法律。而全面、明确规范大学生权利的专门法对有效保护大学生权利是必须而又必要的。所以，建议尽快按照全面实施依法治国基本方略的要求，根据经济社会发展和教育改革的需要，加快教育法制建设进程，完善教育法律法规，修订教育法、高等教育法、教师法，制定有关维护学生权益的法律。在《宪法》及《高等教育法》中增加关于大学生权利及保障的专条，制定单独的《少数民族大学生权益保障法》(或《大学生权益保障法》，其中对少数民族大学生权益保障予以专章规定)、《高校组织条例》、《教育财政法》等法律制度，并在其中设立关于少数民族大学生权益保障专章，对大学生参与学校管理的方式、代表产生办法、比例、程序等都明确具体作出规定，以规范学生管理，防止学校滥用自由裁量权，侵犯学生权利。^[11]针对大学生有获得赔偿补偿之权利，制定《行政补偿法》或修订《国家赔偿法》以及《普通高等学校少数民族预科班、民族班管理办法》，也可在《大学生法》中进行专门规定。从而推进依法治教。

(三)制定科学的学生管理规则

高校制定规则一般要有法律、行政法规或行政规章的特别授权，依据具体规定或精神制定，而不能超出上位法律授权的范围，不能设定上位法律未予规定的事项，而只能对其已规定的事项予以细化。但诚如前言，鉴于我国相关教育立法不完善的状况，高校制定规则在遵循法律保留原则时可作适当变通，即遵循侵害保留和重大事项保留原则。换言之，高校为校园管理实践的需要，虽无明确的上位法律依据，仍可就侵害大学生既有权益、对大学生有重大影响等事项以外领域制定规则。建立完善符合法律规定、体现自身特色的学校章程和制度，依法办学，从严治校，认真履行教育教学和管理职责。尊重教师权利，加强教师管理。保障学生的受教育权，对学生实施的奖励与处分要符合公平、公正原则。健全符合法治原则的教育救济制度，以大力推进依法治校。只是要把握好两个标准：一是不侵害大学生既有的、确定的合法权益，二是非涉及大学生身份变更等重大事项。如，可根据实际需要制定《奖学金评定办法》、《学生考勤办法》等，但是，像《退学处分条例》等对大学生而言，事关重大，故即便其不涉及侵害大学生既有权益也不应由学校自行制定。当然，高校在自行制定规则时，仍以不抵触现有法律的立法原则和精神等为限。

就制定程序而言，首先要提高规则制定的专业化程度，如成立由本校法学专家、相关部门管理人员、教师和学生代表共同组成的起草小组，拟定出草案；其次要扩大校园管理规则制定过程中的民主参与，相关草案出台后，应在校园网、校报、校园广告栏等校园媒体上广泛宣传，交由学代会、教代会充分讨论、审议通过后由校长签发并在校园媒体上予以最后公布，除上位法律之执行细则和客观形势需要立即生效者外，应在公布一定期限后生效，起码也得推后一学期执行。

就规则的修改、废除而言，应在原起草小组或相关部门中设定专人专职负责收集、初步审议不服诉愿；指定专人受理学生对规则的具体意见并及时报请有关部门提出处理意见，而对于具有普遍意义的处理意见在校园媒体上予以公布，并定期将之汇编成册，发送到大学生和相关管理人员的手中。．

就司法审查来讲，人民法院在审理大学生不服高校管理的案件时，应参考其依法制定的规范性文件，并予以必要审查，认为有违反法律的情形时，应送请有关部门处理。

这里需要特别指出的是，高校在自行制定规则时，应以约束高校本身及其工作人员为核心，而不应以限制大学生权利为重点。

二、完善少数民族大学生权利保护的制度设计

“社会公平正义是社会和谐的基本条件，制度是社会公平正义的根本保证”^[12]，因此，只有加强制度建设，用制度管人管事，用制度规范权力的运行，才能保障主体的权利和利益，才能保证构建和谐校园的目标落到实处。而民主权利是公民基本权利的重要组成部分，尤其是随着经济社会的发展，人们更加关注自身民主权利的保障，大学生也依然。所以，制度建设必须要体现以人为本，促进社会公平正义，主要是建立充分体现和发挥学生主人翁地位与作用、保障学生民主权利、有序参与的制度。

(一)完善大学生普法教育制度

权利主体的权利意识水平高低，直接影响权利保障制度的形式、存在和发展的过程以及对权利保障制度的需求。对同样的侵权行为，有些主体能以法律手段加以维护，而有些主体则根本没有受到侵犯的感觉，更不知道如何去维护自己权益。权利的保障是在主体意识的不断变化与发展中自我完善的。受到制度保障的主体缺乏自我意识时，制度本身的价值是不容易体现出来的。民族大学生权利保障的一个主要问题是权利主体的法律观念和权利意识淡漠，因此，首先要开展普法教育，促进师生员工提高法律素质和公民意识，自觉知法守法，遵守公共生活秩序，做遵纪守法的楷模，使普法教育制度化、经常化、实效化。比如大学生周末法律论坛就是一个很好的尝试。

(二)完善教职工普法教育制度，提高教师尤其是管理人员的法律素质

在学生权利的保障中，教师尤其是管理人员担负着特殊的责任，但现实情况是他们的权利意识还普遍偏低，“人治”思想、长官意识、家长意识还非常浓厚，从而使侵权成为家常便饭，管理水平还不尽人意。“六五普法规划”也明确要求加强高等学校普法教育，加大中国特色社会主义法学理论教育力度，积极推进高校法学理论教育教材建设和师资队伍建设，引导高校学生牢固树立社会主义法治理念。所以，建立健全校园普法教育制度，创新管理机制，加强学生管理队伍建设，提高教师尤其是管理人员法律素质已迫在眉睫。

(三)完善高校管理活动的程序制度

我国教育法律关于高校管理权行使的程序，在不少环节尚无法可依，即使有些环节相关法律虽作了规定，但仍不够详细、合理。如大学生对于高校减免学费或评优奖励等的管理行为不服，如何救济尚无制度依据；另外，从理论上讲，学生既是学校最重要的教育服务消费者，又是学校法人治理结构中重要的利益相关者，所以应该而且有权对学校的教育教学与管理工作尤其是涉及自身利益的活动拥有发言权。但《教育法》、《高等教育法》都没有涉及学生民主参与学校管理事务的规定，《普通高等学校学生管理规定》也仅有“鼓励”、“支持”等柔性、含糊的表述，虽已将申诉制度纳入在内，但对听证、信息公开、调解等制度根本没有提及；建立申诉制度的保障和监督措施还不到位，许多高校的重视程度还不够，配套措施跟不上，机构形同虚设，人员配备不符合要求，也不能保证正常工作的开展，受案范围规定不明确，对高校不执行此规定的惩罚措施没有规定等等；从高校内部管理制度来看，尚没有学生“参政”的制度支撑。这无疑为高校及其学生之间纠纷的发生埋下了隐患。为此，要科学制订和完善校规校纪，建立学生申诉、听证、信息公开、调解等制度，完善表明身份、告知权利、义务、说明理由、调查、回避等系统、完整的程序制度，从而对高校自主管理权从程序方面加以必要合理的控制，以保证其公平、公正。高校内部要利用校园网建立学生管理流程，保证学生需要关心、了解和办理的事宜，均可通过校园网便捷地查询，并按照管理流程快速完成，从而建立起管理民主、办事有序、运转高效、校务公开的现代管理理念，保证学生的权利从程序上能够切实得以保护。

(四)完善高校管理行为的可诉范围

对足以影响大学生身份的变更或对大学生既有权利有严重影响的事项(当然应以达到严重程度为标准，且有关“严重”的事项是明确列举的)明确说明可提起行政诉讼，具体如：额度较大的奖学金、助学金发放等物质奖励行为，留级、退学决定，休学、不准复学的处理决定，勒令退学、开除学籍处分决定，基于“管理”需要而采取的任何所谓“罚款”、“没收物品”行为(当然，根据现有法律，高校是不具备行政处罚的主体资格的，但实践中却比比皆是。这里指的其实是由于学生的侵害行为而对学校公共财产造成损害的“赔偿金”或“补偿金”，在提法上应校正过来，而不应用“罚款”、“没收”等涉法词语和容易引起争议的词语)，对学生权利有严重影响的其他行为等等。

(五)建立高校承诺制度，主动接受学生监督和考核

通过完善学校已有规章制度或建立新制度，使学校相关部门和人员主动在每一级新生入学时向学生进行承诺，每年年终时主动接受学生的考评，检查承诺兑现情况。利用校园网建立学生对教师课堂教学质量、对学生管理部门及人员的匿名评估系统，加强背靠背监督，从而迫使教师、学生管理部门及其工作人员自觉提高维护学生权利的意识，提高自身的教育、管理素质，增强管理的法治化理念，提高管理的法治化水平。

(六)尽快建立司法审查制度

司法审查是现代法治国家普遍采取的一项重要法律制度，目的是在行政机关与公民之间建立起一个有效的调整机制，以确保国家权利的正确行使，保障公民的合法权益，这是法治社会的必然回应。如前所述，高校是法律法规授权的组织，它所实施的行为是实施行政管理活动、行使行政职权过程中所实施的具有法律意义的行为，这些行政行为具有从属法律性、裁量性、单方意志性和效力限定性的特征，应依法接受司法审查，以克服学校管理行为的失范。尤其是随着社会、公民法律意识的增强，学校管理相对人强烈要求司法介入，以维护其合法权益。当然，在目前法律法规对高校行政行为的性质还没有明确规定的条件下，为了使司法审查与高校的学术自由之间保持一个适度的平衡，人民法院对高校行政行为的司法审查应以程序性审查为主，并辅之以有限的实体审查为宜。

(七)建立外部监督制度

比如仿效国家对国有大中型企业的管理办法，在高校实行监事会或特派监事制度。监事会按照隶属关系由相应主管部门派出或从高校内部有关人员中聘任，对派出机构负责，主要监督学校办学方向及对相关法律法规和政策的贯彻落实情况，以监督并保护学生合法权益。对高校管理权的行使实行外部监督，尤其是对学生的内部管理行为进行司法审查，把高校管理权力的运行纳入程序化、规范化的法治轨道，从而为学生提供一条最具权威性和终局性的救济途径，这是高效管理法制化的基本要求，也是构建和谐校园的历史所趋、人心所向。

三、建立健全少数民族大学生维权的专门机构

根据高校内部管理层级，分级设立大学生诉愿处理委员会，建立学生维权调解机构。如2002年颁布的《学生伤害事故处理办法》18、19、20、21条就有教育行政调解的规定，上述组织应由一定比例的教职工、学生代表组成，明确其主管权和管辖范围，专职负责复核、处理大学生不服高校、高校具体工作部门及其工作人员的申诉、申辩和控告，并负责本校大学生之间的争议裁决。以大学生申请为前提，以全面审查为原则(既要审查高校管理行为必须具备的书面文件是否齐全，又要审查高校管理行为的依据是否适当，认定事实是否充分，管理程序是否合乎既定规则等)，采用举证责任倒置原则进行调解(因为相对于学校而言，学生是弱势群体，因此，学生提出申诉时，并不承担必然的举证义务，而应由校方承担举证义务)。这是化解矛盾、调解纠纷、维护学生权利的最经济方法，充分体现了对弱势群体诉求权的维护。

建立并完善学生社团的作用。高校作为促进社会发展进步的重要一级，应该成为宪法权利保障的模范。加强高校权利保障制度建设对于高等教育宪法权利的保障具有重要意义。故高校应该设立类似于北京大学的爱心社、武汉大学的弱者权利保护中心、深圳青少年工作者联合会等经常性的法律援助与维权的专门机构，对学校有关学生管理的政策予以法律上的经常关注。有关学生组织(如党团组织、学生会等)不仅要贯彻学校的意图，更要注意对学生宪法权利的贯彻，努力拓展民主管理与维护学生权利的职能。

四、探索适应少数民族大学生的新的管理模式

保障高校管理权在法治轨道上良性运作，是对大学生权利的最大保障。由于高校管理权与大学生权利随我国高等教育体制改革尤其是高校办学自主权变化和毕业生就业模式的改革而不断改变，所以，需要探索建立适应少数民族大学生特点的新的管理模式。具体可从以下几个方面考虑：

(一)重新定位和开发学生社团的作用

重新对学生会等社团组织的性质、设立条件与程序、活动内容等进行界定，成立校园文明自管会、学生公寓自管会、勤工助学管委会、学生考勤自管会等各类学生自主管理机构，明确其应为学生自主管理组织，而不应成为校方利益的代言人或机械执行者。

(二)建好沟通交流平台

切实建好、用好书记、校长、教务处、学生工作处、系主任等信箱、网络反馈平台与接待日制度，建立一支覆盖所有班级的书记、校长联络员队伍，建立学生管理网站，从而畅通学生反映问题的灵活、快捷渠道，做到学生凡是有问题需要咨询或解决的，随时有人接待处理。由专门部门、专人搜集整理相关信息并及时送交有关部门研究答复、通报和督办，及时在校园网上予以发布，接受广大学生的监督。通过以这种尊重、理解、平等的交流、沟通制度来确立学生的主体地位，使学生在严格要求与热情关爱中健康成长。

(三)建立管理队伍定期沟通机制

建立团总支书记、政治辅导员、班主任定期碰头会制度和走访学生宿舍制度，定期召开碰头会，讨论学生管理中发现的问题，交流管理经验。

(四)注重冲突理论效应

根据管理学原理和组织行为学关于冲突的理论，对于任何组织来说，冲突都是客观存在的。它是一面双刃剑，既有消极影响，也有积极影响。就整体而言，民族高校内部职能部门管理人员大多不大注意研究教育教学规律，偏好在学生管理中来“硬”的，往往造成与学生的冲突。而教师又恰恰相反，由于经常与学生打交道，偏好在学生管理中来“软”的，注重对学生的引导教育，在管理理念上往往与职能部门形成冲突。在这一博弈过程中，由于教学部门权力相对较小，因而往往屈从于职能部门，二者间的这种岗位冲突和管理理念上的冲突也是造成侵犯学生权利的很重要的一个因素。所以，要注重冲突理论效应，按照系统的观点，协调职能部门与教学部门、学生与学校(教职工)之间的冲突，减轻由于互相“踢皮球”而造成的相对剥夺的心理思维，激发建设性冲突。

(五)减轻相对剥夺心理

“目前，中国社会的弱势群体中产生了一种比较深切的相对剥夺意识”，“剥夺感广泛存在于人们心目中，它是普遍存在的心理现象”^[13]，根据相对剥夺理论，学生感觉到自己交费上学却得不到学校(教职工)的公平对待，所以心理上产生了“相对剥夺感”，这种心理往往使他们视学校为自己的对立面，有意与学校(教职工)对着干，甚至以破坏财物、违背校纪校规来对抗学校或发泄不满，而学校则视这种行为为异己，越要加强管理，于是矛盾和冲突便不可避免。

我们都知道，学校是一个系统组织，教师(职工)与学生、教学部门与管理部门共同构成了学校这一系统。管理者的一言一行，教师的一举一动，服务人员的举手投足，都会给可塑性很强的青年学生留下深刻的印象，这就是我们经常所说的“言传不如身教”。所以要了解学生的心理状态，按照系统的观点，从整体上把握教育教学运行规律，进行系统优化，将各部门有效整合起来，形成各部门互相协作与联系、支持、配合，以整体目标去统一各部门和学生的思想和行为，本着以人为本的原则，多一些关爱、少一些责备，多一些沟通、少一些斥责，多一些褒奖、少一些批评，从而将冲突降低到最低水平，才是解决冲突、激发建设性冲突，减轻相对剥夺心理思维的有效途径。这样，才能使学校保持旺盛的生命力和不断创新的精神，使学生权利在和谐的环境中得以较好的维护。

(六)加快教育信息化进程

加快民族高等教育信息基础设施建设，加快教育信息化进程，促进教育内容、教学手段和方法现代化，推进数字化校园建设，促进学生管理现代化，缩小与兄弟院校的数字化差距。

(七)加强公共安全教育

建立和完善学校安全设施(特别是完善技防设施)，建立、健全安全制度，建立和完善矛盾纠纷排查化解机制、突发事件应急管理机制和应急预案，落实安全防范措施，加强对学生的安全教育，妥善处置各种事端，维护学生安全接受教育的权利。同时要组织地震、火灾、气象灾害、公共卫生等突发事件定期演练活动，及时消除安全隐患，预防发生事故。确保学校正常的教育教学秩序。

【注释】

[1]王金英，李凤颖．大学生权利问题保障问题探析［J］．吉林广播电视大学学报，2006，(5)：104．

[2]张敏杰．中国弱势群体研究［M］．长春：长春出版社，2003：288．

[3]转引自李蕊．社会法律意识的扭转、更新与中国法治［J］．当代法学，1998，(5)．

[4]马长山．公民意识：中国法治进程的内驱力［J］．法学研究，1996，(6)．

[5]英国学者帕金言．转见于朱永新．高等学校教学管理系统研究［M］．南京：江苏教育出版社，1998．

[6]夏勇．走向权利的时代［M］．北京：中国政法大学出版社，1995：103．

[7]卓泽渊．法治国家论［M］．北京：中国方正出版社，2001：69．

[8]周永坤．社会优位理念与法治国家［J］．法学研究，1997，(1)：101．

[9]张文显．二十世纪西方法哲学思潮研究［M］．北京：法律出版社，1996：507．

[10]王亚芳在《论学校管教权》中认为，对学生进行管理和教育实为一体。(载劳凯声．教育法制评论．(第一期)［M］．北京：教育科学出版社，2002：141．)

[11]其实这在教育界早已有学者提议过，如张维平就曾提及制定《学生法》问题(参见张维平．平衡与制约——20世纪的教育法［M］．济南：山东教育出版社，1995：98)。程雁雷也指出：“考虑到目前和今后一段时期内高等教育的改革和发展，高等教育立法的配套与完善以及整个教育法制建设进程的推进等方面还有很多问题亟待解决，建议通过最高权力机关授权由最高行政机关以行政法规的形式来设定。其具体规范的内容可以考虑通过制定统一的《学生条例》来体现和规定，待条件成熟时再上升为《学生法》。”(程雁雷．高校退学权若干问题的法理探讨［J］．法学，2000，(4)：61．)

[12]重庆市邓小平理论和“三个代表”重要思想研究中心．社会制度是社会公平正义的根本保证［N］．光明日报，2006－11－13(6)．

[13]张敏杰．中国弱势群体研究［M］．长春：长春出版社，2003：34－35．