授权性行政主体

第四节　授权性行政主体

一般而言，行政职权应由行政机关来承担并予以实施，国家的行政职能总是同国家的行政机关相联系的。但是，由于社会的发展和需要，现代公共事务不断的扩展和增加，许多涉及到社会性和专业性的行政事项都需要行政机关以外的其他社会组织来参与和解决，如果仅仅依靠行政机关，未必能取得良好的社会效果。正因为如此，行政法律规范需要把某些行政职权授予某些社会组织来行使，这类社会组织也就取得了行政主体资格。这类社会组织也就成为授权性行政主体。在我国，可以成为授权性行政主体的组织和机构主要包括以下几种类型。

一、行政机构

行政机构是具有行政主体资格的各级人民政府和政府的职能部门根据行政管理工作的需要而在该机关内部设立的，具体处理和承办各项行政事务的内部工作机构。行政机构不具有独立的编制和财政经费预算，一般不具有独立的法人资格，也不能以其所属的行政机关的名义在授权范围内行使一定的行政职权，并承担相应的法律责任，它只有经法律、法规的明确授权才成为行政主体。在实践中，下列行政机构经法律、法规的明确授权而具有行政主体资格。

1.行政机关的内部机构。行政机关的内部机构中有些是依照法律、法规的授权规定而直接设立的专门机构，有些则是在其设立之后，得到法定授权的情况下才成为行政主体。例如，各级物价管理部门的物价检查机构依《价格条例》的授权，依法获得行政主体资格，可以实施价格监督检查行为和处理价格违法行为。《消防法》授权县级以上的公安机关内设的消防机构负责对消防工作实施监督管理，具体如县公安局内设的消防科因被授权而具有行政主体资格。再如《道路交通安全法》授权县级以上的公安机关的交警机构负责本行政区域内的道路交通安全管理工作，使其具有行政主体资格。

2.直接设立的专门机构。根据行政管理的需要，有些法律、法规规定，设立处理专项行政事务的专门机构。一般而言，专门机构的设立，是法律、法规授权在前，设立在后，而前述的内部机构和派出机构，设立在前，法律、法规授权在后。专门机构主要负责处理有关专业性、技术性较强的行政事务。依照法律、法规的授权而设立的专门机构，具有行政主体资格。如《专利法》授权国家专利行政部门设立专利复审委员会，使其具有行政主体资格，专门行使专利复审权;再如《商标法》授权国家工商行政管理部门设立商标评审委员会，使其具有行政主体资格，负责处理商标事宜。

3.政府职能部门的派出机构。派出机构是政府的职能部门根据行政管理的需要而在一定区域内设立的，代表该职能部门管理某项专门行政事务的机构。如县(区)公安局(分局)设立的公安派出所、县(区)工商局设立的工商所，县(区)税务局设立的税务所等。派出机构与职能部门所设立的内部机构处于相同的地位，其成立时并无行政主体资格，但如法律规定对其有特定、具体的授权时，也可以成为行政主体。如根据《治安管理处罚法》、《工商行政管理所条例》、《税收征收管理法》的规定，公安派出所、工商所、税务所都获得了法定授权，可以自己的名义行使行政权，进行行政管理并独立承担法律责任，因而成为行政主体。

派出机构和前面所讨论的派出机关，同属于派出性质的组织。但是，两者又有很大区别:

(1)设立的机关不同。派出机关由县级以上地方人民政府经有权机关批准设立;而派出机构则由政府职能部门依法设立。

(2)主体资格不同。依据有关组织法的规定，派出机关依法设立后，即取得行政主体资格;而派出机构一般不具有行政主体资格，只有当有关的法律、法规特别授权时才取得行政主体资格。

(3)职能和权限的范围不同。派出机关的设立以地域为基础，因此，它的职能是综合性的，管辖的权限范围是多方面的;而派出机构则是以某项行政事务为基础而设立的，因此，它的职能和权限比较单一，往往只就某项行政事务行使职权。

4.临时机构。它是指国家行政机关根据实际需要，为协调各有关部门工作设立的，协助其处理某些临时性行政事务的组织。我国的临时机构数量繁多，如国务院设立的国家防汛抗旱总指挥部、全国爱国卫生运动委员会等。再如一些地方政府也设立临时机构，如扫黄打非办公室、扶贫帮困指导委员会等。还有一些临时机构仅存在于特定时期，如防治非典工作领导小组、防治高致病性禽流感工作领导小组和指挥部等。这些临时机构不具有行政主体资格，往往在特定时期，为处理特殊的行政事务而获授权具有行政主体资格。

二、事业单位

事业单位是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。⁽¹⁸⁾我国事业单位目前大致可分为三种类型，即公益类、行政类和生产经营类。有些事业单位本身就是公务组织，其成立时按照有关法律、法规的规定，即取得行政主体资格。但是，还有一些事业单位本身并不具有公务组织的法律性质，它只是从事一般的社会事业活动，当这些事业单位得到法律、法规的授权，可以实施某项行政活动时，就成为行政法上的被授权组织。例如，卫生防疫站是卫生部门，食品卫生检验所是科研部门，同属事业单位，经过《食品卫生法》的授权，获得食品卫生监督管理的行政职权。再如，《中华人民共和国学位条例》第8条授予高等院校颁发毕业证书、学位证书的行政职权，从而使高等学校成为行使这一行政职权的行政主体。总体而言，我国的事业单位与大陆法系国家的公务法人或公立公益组织有很多类似之处。

三、企业单位

企业是从事生产经营活动，以营利为目的的组织。一般而言，企业的活动不是国家的公务活动，但在特定情况下，由于法律、法规的授权，企业也会成为可以行使某项行政职权的行政主体。这些企业主要是一些公用企业，如自来水公司、煤气公司、铁路运输部门等。这些企业根据法律、法规、规章的规定，能够获得一定的行政管理职权，具有行政主体资格。另外，一些在经济体制改革和政府职能转变过程中，在新旧体制转轨过程中所产生的行政性公司，它既承担一部分行政职能，又从事一部分经济活动，这些公司依据法律、法规的授权，也承担着一定的行政管理职能。如1988年撤销煤炭部，成立的中国统配煤矿总公司，再如中国石化总公司承担原石油工业部的大部分行政职能。这些专业性总公司是政府职能转变和国家行政体制改革的特殊产物，往往成为行政法规范的授权对象。当然，这些行政性的公司，将随着社会主义市场经济体制的逐步完善，而逐步分化，一部分将成为真正行政法意义上的公务组织，例如，中国轻工总会，中国纺织总会，主要行使行业管理职能，从而成为行政法上的行政主体;一部分将成为市场竞争中的经济实体，不再承担行政管理职能。

四、社会团体

社会团体是社会成员根据自愿原则，依照团体章程经法定程序成立的集合体。主要有学术团体、宗教团体、公益团体等。在行政管理活动中，某些社会团体，如工会、共青团、妇联、消费者协会、村民委员会、居民委员会等，经法律、法规的授权，可以成为行使某一特定范围行政事项的行政主体。例如，《中华人民共和国消费者权益保护法》第32条授予消费者协会对商品、服务的监督、检查职权，同时授予其受理消费者提出的投诉事项并进行调查、调解的职权，因此消费者协会具有了相应的行政主体资格。再如，《中华人民共和国村民委员会组织法》第2条、第5条和《婚姻登记管理条例》第9条第1款的规定，村民委员会有权管理本村的公共事务和公益事业，管理集体所有的土地，还享有给办理婚姻登记的村民出具婚姻状况证明等职权，因此，村民委员会具有了相应的行政主体资格。