行政主体概念

一、行政主体概念

（一）行政主体及其特征

行政主体，是指在行政法律关系中实施行政管理行为的当事人，即指享有国家行政权力，能以自己的名义实施行政活动，且能承担法律责任的组织。在我国，行政主体是个学术概念，不是立法上的概念。一般来说，法律意义上的行政主体具有下述特征：

1.是一组织性实体，而非个人⁽¹⁾。尽管具体行政行为的贯彻实施都是由具体的、单一或复数形式的个体（如国家公务员）来完成的，但由于他或他们在行政活动中是以组织名义而不是个人名义实施，所以，作为个体的个人不能享有行政主体的资格。而就组织角度而言，构成行政主体的组织类别也是多样的，它可以是行政机关，如处于行政运作体系中的与行政相对人发生行政关系的行政机关；也可以是行政机构，如处于内部行政运作体系中的与其他行政部门发生行政关系的内部行政机构；还可以是被授权的组织，如在行政运作体系中居于行政体系外围，但合法享有被授予行政权限的其他组织。

2.享有行政权力，实施行政行为，从事行政活动。在各种类别的社会组织中，在各类从事行政活动的组织中，并非所有的组织都能成为行政主体，只有行使国家行政权力的才能成为行政主体。享有行政权，是判定一个组织能否成为行政主体的决定性条件，是行政主体的本质特征。在我国，诸如国家权力机关、人民法院、人民检察院，由于不享有宪法、法律或法规赋予的行政权，所以不能成为行政主体。

3.能以自己的名义开展行政活动。这是指能够以自己意志作出行政决定，能够以自己名义采取措施———这是判定一个组织能否成为行政主体的重要标准。在行政运作中，参与其间的组织机构种类繁多，有的虽然实施的是具体的行政活动，但由于不能以自己的名义作出，故而也就不能成为行政主体。行政机关内部的各种组成机构即属此种情况。比如，治安处罚行为大多由公安机关内部的治安处（科）具体实施，但处罚必须以区、县公安机关或者公安派出所的名义作出。因为，在这里，只有公安机关才是真正具有行政主体资格的行政组织。

4.能承担自身行政作为所产生的法律责任。一个组织能否成为行政主体，还要能够担负自身行政作为的法律后果。否则，不能称它是合法意义上的行政主体。例如，一个依法接受行政机关委托从事行政公务活动的组织，就不能称之为行政主体，因为由于其行政作为产生的法律责任是由委托的行政机关承担的———尽管这个组织具备另一法律主体身份（民事主体），但由于基于行政活动产生的后果只能归属行政法意义上的法律主体承担（而不是归属民法意义上的民事主体承担），所以即便此组织享有民事主体身份，但也不是行政主体。

（二）相关概念的辨析

在现实生活中，有许多与行政主体相关的概念，它们同行政主体既有联系，又有区别。而要从行政法的角度准确地把握行政主体的内涵，就理当对二者间关系有一科学的认识。

1.行政主体与行政法主体。行政法主体通常是指一切能够在行政法上享有权利和担负责任义务的主体，它包括了行政法律关系中双方当事人———处于行政权行使地位的行政主体和居于承受行政权地位的行政相对人。由此可见，行政主体必定是行政法主体；但行政法主体不一定是行政主体。行政法主体除了行政主体外，还包括其他国家机关、企业事业组织、社会团体及公民。值得注意的是，企业事业组织和社会团体在受行政机关委托或准许行使行政权的情况下，它们只不过是作为受托人在执行职务；由于其行政权不是法定的，也不是被授予的，所以它们还不能成为行政主体。

2.行政主体与行政机关⁽²⁾。一般地说，行政机关是当然行政主体。但不能将二者简单等同，原因在于：其一，并非所有的行政机关都能成为行政主体。譬如，政府成立的临时性机构，有时人们也称之为“行政机关”，但临时性机构只是协调性行政组织（它负责协调那些享有国家行政权、以自身名义从事行政活动并承担由此行为产生的法律责任的行政机关的活动），它一般不对外行使国家行政权，也勿需对外承担法律责任。所以，临时性行政机构不是行政主体，除非经法定授权。其二，并非行政机关在所有场合都可以成为行政主体。在现实生活中，行政机关具有多重身份属性，既可以在民事活动中充当民事主体，也可以在行政活动中充当行政主体或行政相对人。行政机关能否作为行政主体，关键是看其究竟以何种身份从事何种活动。当行政机关以国家的名义行使公共权力时，其身份自是行政主体；当行政机关以本机关名义从事民事活动，如租用办公用房、购买办公用品等时其身份便是民事主体。其三，能够成为行政主体的绝不仅限于行政机关。行政机关以外的社会组织，如果得到有权机关的合法（法律或法规的规定）授权，也可以成为行政主体。例如，授权依法管理城市公共环境卫生的市容监察组织。

3.行政主体与被授权组织。被授权组织是指依照法律、法规规定，以自身名义行使被授予的行政职权的组织。被授权组织在依照法定授权的权限和程序行使行政职权时，它属于行政主体的范畴，是行政主体的组成部分（详见第六章“授权组织”）。

4.行政主体与被委托组织。被委托组织，是指受行政主体委托，遵从委托规定，在委托范围内以委托主体的名义行使被委托行政职权的组织。作为委托行政的客体对象，被委托组织同委托行政主体之间是一种代理关系（详见本章第五节）。

5.行政主体与行政公务人员（主要是国家公务员）。行政主体与行政公务人员联系紧密，但不能因此将二者等而视之。国家行政管理活动虽然最后是经由各个公务员的行政执法行为得以实现的，但由于公务员所实施的公务行为不是以自己名义，而是以行政主体机关的名义，故公务员不具备行政主体资格，他们仅是具体的操作者。因其公务行为而产生的法律后果和责任，也不直接由其本人承担，而是由行政机关承担———如果公务员自身确有过错，则由行政机关运用国家追偿权，即事后依法追究其个人责任。总之，公务员同行政机关间乃是一种职务上的委托关系。可见，公务员不是行政主体，而是隶属于行政机关的不可或缺的构成部分。

（三）行政主体概念的研究意义

在行政法学研究中，过去偏重的是以行政机关、行政工作人员为对象。而伴随现代政治民主化、法制化以及行政科学化、法制化等的发展，采用“行政主体”概念是近年来兴起于国内行政法学领域的一个研究议题（其实它本身便是行政法学研究的当然对象；只是，在我国由于民主政治建设过程中存在的党政关系、政社关系等特定历史背景和改革开放以来现实行政法发展的特殊历程，使得“行政主体”之议题成为千呼万唤始出来的“迟到者”⁽³⁾）———无论是对于行政法学研究的深化，还是对于行政运作实践的优化，都有着十分重大的意义。

1.利于防止行政越权，保证依法行政。现代行政的发展和政治民主化的进步都对政府行政活动提出了依法运作的要求。这是因为，行政活动的特征之一就体现在，这种以公共权力样态存在的活动，对社会施加的影响带有“居高临下”的强制性色彩；如若任由行使行政职权的机构及其组成人员不分情节状况、不顾权限行使的范围等进行“随意行政”，势必会对公民、法人和其他组织造成无辜的伤害。为此，就必须要求行政机关依法行政，而要实现依法行政，首先就得使行政机关能够对自身的行政行为承担责任；而承担责任的基本条件就是必须界定明确的行政主体身份。否则，权限不清，职责不明，是根本无法承担责任的。通过引入行政主体概念，分辨清楚行政主体与非行政主体、内部行政主体与外部行政主体等的界限，就可以较好地保证其各司其职，防止行政越权，做到依法行政。

2.利于行政争议中行政相对人的救济申请，保证行政争议的有效解决和保障行政相对人救济的及时获取。行政活动中发生于行政主体与行政相对人双方间的争议，是现实生活中的客观现象。尤其是当行政相对人的权益受到具体行政行为的侵害时，行政复议或行政诉讼也就成为必不可少的补救途径了。但由于作出具体行政行为的组织机构类别众多，行政机关内部又有着各式各样的担负不同职权的组成机构等原因，如若没有统一的行政法意义上的行政主体概念的存在，就会使得行政相对人在申请复议与提起行政诉讼时无所适从，而且还会造成行政机关内部正常工作由于上述情况的存在而面临“乱套”的危险。可是，一旦采用了行政主体的概念，就不仅可以使行政相对人在申请复议或提起行政诉讼时，不会“上告无门”、“无路可走”或在漫长的等候中坐视自身权益的受损而无法及时采取有效的挽救举措；而且，将“行政主体”概念运用于实践中，还可以使行政机关自身摆脱行政争议的无谓纠缠，在行政复议和行政诉讼中有所准备，不致临阵慌乱或出现“有法不依”等有悖依法行政理念行为的产生。

3.利于确定行政行为的效力，保证行政职权的顺.实施。行政行为是由行政机关代表国家作出的，具有国家强制力，直接影响相对人的权利和义务。在现代法治国家，作为国家权力组成部分的行政权力，其源理应出于全体人民的集体授予。因此，为捍卫公共利益，也为了更好地保障公民合法权益，作为被管理者的行政相对人就有服从的义务和必要，同时也应当拥有通过合法正常途径对损害其合法权益的行政行为申请救济的权利。而解决这一两难问题的关键，就是必须能够对行政行为的效力从法律层面作出科学有效的界定。对于相对人和法院来说，应如何确定行政行为的合法有效呢？标准有多种，其中最基本的就是考察实施该行政行为的主体是否具备行政主体的地位。合法有效的行政行为必须由具备行政主体资格的行政组织作出，否则，主体资格不合法，就会导致该项行政行为的无效乃至于被撤销的结果。相应地，一旦行政组织具备了行政主体的资格要件和合法身份，该组织在现实的行政运作活动中不仅会得到国家强制力的稳固保障，而且也会在最大程度上得到行政相对人一方的认同与配合。这样，行政行为的效力不仅有了保障，而且行政职权的顺.实施也就有了可靠的保证。

4.利于行政活动保持连续性和统一性。行政活动在具体操作层面上总是由国家公务员负责实施的，但公务员并不对该项行为产生的法律后果负最后的责任。在行政活动中，参与行政作为的公务员不仅众多，而且先后又有替换和流动，这样一来也就造成行政行为的内在连续性和统一性受到挑战。那么，该如何在坚持公务员队伍活力充分展现的前提下最大限度地确保每一公务员公务行为的连续和统一呢？根据行政法的基本原理，依法行政原则是实现行政连续性和统一性的根本所在；具体地说，那就是按照依法行政原则严格界定行政主体，由它将众多的、先后有替换的公务员的公务行为统一起来，由它来承担由各个公务员不同公务行为所产生的法律后果。可见，行政主体是保证行政活动连续统一的一种法律方式。

5.利于深化行政法学的研究，完善行政法学体系的学科架构。结合行政法学理论研究的有益成果，借鉴发达国家行政法之实践运用的概况，可以发现，采用行政主体概念实则是对数量繁多、名称迥异的具有独立法律地位的行政行为主体的抽象概括。采用这一概念，就是要集中研究它们的性质、地位、特征，研究它们在行政活动中的作用效能及其同其他行政因素间的互动影响，这对我国的理论界来说，其实就是对以往行政法把各种具有独立地位的行政行为主体分散研究的方法论的一种突破和改革⁽⁴⁾。当然，其意义远不止于此；更为重要的是，它不仅使人们对各式各样行政组织的作用功能展开了新的深入的探讨，而且丰富和发展了行政法学在中国的理论研究，使

行政法学的研究顺应了政企分开、民主行政等改革开放的大趋势。