行政主体资格

第二节　行政主体资格

一、行政主体的法律地位与资格

行政主体的法律地位，是行政主体在国家行政管理中的权力、义务的综合体现。具体来说，行政主体的法律地位体现在两类法律关系中:一是行政主体作为依法代表国家行使行政职权的组织与国家构成的法律关系，二是行政主体在实施行政管理行为时与行政相对人构成的法律关系即行政法律关系。其中，前一类法律关系是后一类法律关系形成的基础。

在行政主体与国家的法律关系中，国家赋予行政主体一定的行政职权，使得它可以代表国家而享有行政管理的资格，同时，国家规定行政主体履行相应的行政职责。就国家而言，它为保障行政主体有效合法地实施国家行政权，实现行政目标，既向行政主体提供职务上的便利即行政优先权和物质上的条件即行政受益权;又对行政主体的行为是否符合国家的意志实施监督。就行政主体而言，它既有义务依法履行国家所规定的职责，接受国家的监督;又有权行使职权，对行政相对人进行管理，并享有国家所赋予的行政优益权。

在行政主体与行政相对人的法律关系中，行政主体代表国家行使行政职权，并享受行政优益条件，行政相对人有服从和协助行政主体实施行政管理的义务;同时，行政相对人有监督行政主体依法行政以及在权益受到不法侵害时申请救济的权利，行政主体有依法行政、保护相对人合法权益不受侵害之责。如果行政主体违反职责，必须承担相应的行政责任。

可见，行政主体的法律地位始终与它的行政职权、行政优益权、行政职责和行政责任相关。从一定的意义上说，行政职权、行政优益权可以看做是行政主体在国家的行政管理中的权利的体现，而行政职责和行政责任则是行政主体在行政管理中义务的体现，而且行政主体的权利义务是相统一的，密不可分的。

行政主体资格与行政主体的法律地位密切联系。具有了行政主体资格，也就享有了行政主体的法律地位，而享有了行政主体的法律地位，也就必然具有行政主体资格，因此，所谓行政主体资格，就是符合法定条件的行政组织和社会组织，经过法定程序而获得的行政主体法律地位。⁽¹⁶⁾

二、行政主体资格的取得

不是任何组织都能成为行政主体。能够在符合法定条件的情况下成为行政主体的，只能是行政组织和有可能行使行政职权的社会组织。除此以外的任何组织都不能具有行政主体资格。由于行政主体依其职权的法律来源不同，分为职权性行政主体与授权性行政主体，两者行政主体资格取得的路径是不同的。行政主体资格的构成要件，主要有组织要件和法律要件两类。⁽¹⁷⁾

职权性行政主体资格取得的组织要件包含以下内容:

1.行政机关的成立必须获得有权机关的批准。例如，在我国根据有关法律的规定，国务院设立、增加、减少或者合并哪些部、委、行、署，由最高国家权力机关批准;省、自治区、直辖市人民政府需要设立、增加、减少或者合并哪些厅、局、委的工作部门由国务院批准。

2.行政机关的组织活动和管理，必须由组织法的规范规定。

3.具有法定的编制，并按编制配备人员。

4.具有独立的行政经费预算。

5.具有办公地点和必要的办公条件。

6.已经经政府公告其成立。公告内容一般包括:该机关成立的时间和批准其成立的机关;行政机关的名称;机关的性质、级别、任务、职权、职责和权限;机关的印章;机关的办公地点。

由于授权性行政主体是以法定授权为前提的，而且在一般情况下，被授权的组织在法定授权前就已存在，只是因为授权，这些组织才取得行政主体资格。因此，授权性行政主体资格的组织要件只包含一项实质性内容，即该组织一般应具有法人资格，是企业法人、事业单位法人和社会团体法人等。

行政主体资格的法律要件，是指对可以成为行政主体的组织所设定的法律上的条件。符合这些法定条件的组织即具有行政主体资格，行政主体资格的法律要件包含以下三项基本内容:享有行政职权;以自己的名义实施行政行为;独立承担行政责任。同时具备上述三项法律要件的内容，又符合组织要件的要求，那么某行政组织和社会组织就具有行政主体的资格。

具备获得行政主体资格的组织要件和法律要件，即取得行政主体资格。由于行政主体资格的取得有两条途径。这两条途径实际上表现出职权性行政主体和授权性行政主体在资格取得上的不同特点。具体而言:

职权性行政主体资格的取得主要表现为以下特点:

1.取得的法律依据是宪法和组织法的有关规定。

2.取得的方式是国家权力机关或行政机关通过的有关决定。

3.取得资格的对象是各级人民政府和县级以上各级人民政府所属的职能部门。

4.取得的行政职权主要由宪法和行政组织法确定。

5.取得资格的时间与该组织的成立是同时的。行政机关成立之时，即是其行政主体资格取得之日。

授权性行政主体资格的取得主要表现为以下特点:

1.取得的法律依据是宪法和组织法以外的法律、法规的有关规定。这些法律规范的授权规定，通常是明确具体的。

2.取得的方式有法律规范的直接规定，也有依据法律规范而由行政机关决定。

3.取得资格的对象是行政机关内部的行政机构、公务组织和被授权组织。

4.取得的行政职权由行政组织法以外的法律、法规确定。这些法律规范确定的职权一般比较明确具体。

5.取得资格的时间与该组织的成立可能是同时的，也可能是组织成立在先、资格取得在后。

综观上述行政主体资格取得的两种途径，可以看出:职权性行政主体和授权性行政主体在其主体资格取得的法律依据、对象、职权范围、时间等诸多方面都是不同的。

三、行政主体资格的变更与丧失

(一)行政主体资格的变更

这是指某组织取得行政主体资格后，由于某种原因而使行政主体出现分解或合并，从而发生行政主体资格的变动。行政主体资格的变更主要有两种情况:

1.行政主体分解。这是指由原来的一个行政主体分解为两个以上的行政主体。如七届全国人大一次会议通过有关决定，将劳动人事部分解为人事部和劳动部，由此形成两个新的职能部门，分别获得行政主体资格。

2.行政主体合并。这是指由原来的两个以上的行政主体合并为一个行政主体。如八届全国人大一次会议通过有关决定将原商业部和物质部合并为国内贸易部，从而形成一个新的职能部门，获得行政主体资格。

行政主体资格的变更，无论出现上述哪种情况，原行政主体的行为仍然有效，但由变更后的新行政主体承受其权利和义务。行政主体资格发生变更以后，如果引起行政诉讼，则承受其权利义务的新行政主体将成为被告。

(二)行政主体资格的丧失

这是指已经取得行政主体资格的组织，由于种种原因而又失去其主体资格。行政主体资格的丧失也有两种情况:

1.行政主体的解散或撤销。这是指有权机关依法以决定或命令的方式解散或撤销某行政主体，使其失去主体资格。原行政主体虽然丧失原有的资格，但在它存在时享有行政主体资格期间所实施的行政行为仍然有效，其法律效果由继续行使其职权的行政主体或撤销它的机关承受。如十届全国人大一次会议决定不再保留对外贸易经济合作部，因其组织的撤销而使其主体资格归于消灭。

2.授权法收回所授之权或者授权已到期限。对授权性行政主体来说，当授权法收回授权或授权期限已满，被授权组织的行政主体资格即告丧失。此外，由于种种原因，当授权法被宣告失效时，由该授权法授权的行政主体的主体资格同样即告丧失，但可由新的授权法再授权。如1987年国务院发布的《价格管理条例》第30条曾授权物价监督检查所享有一定的行政处罚权，使其具有了行政主体资格，但1997年第十一届全国人民代表大会常务委员会通过的《中华人民共和国价格法》取消了这一授权规定，从而使其丧失行政主体资格。被授权组织的行政主体资格的消失，并不意味着该组织的消失，该组织可能作为民事主体继续存在。由于授权法的原因，而使行政主体资格丧失的，原行政主体在其享有行政主体资格期间实施的行政行为仍然有效，其行为的法律效果由其主管行政机关承受。