行政主体类型

三、行政主体类型

行政主体类别繁多，按照不同的标准可对行政主体作不同的分类。对行政主体作分类研究，意义重大：它有助于了解行政主体的性质特点，有助于把握行政主体在行政法中的地位作用，有助于现实公共行政活动的依法开展等。在实践中，常见的分类主要有以下三类。

（一）职权行政主体与授权行政主体

这种分类的标准是行政主体资格的取得方式。所谓职权行政主体，就是指依照宪法或组织法的规定，在成立之时就具备行政职权并获得行政主体资格的行政组织。而所谓授权行政主体，则是指依照宪法或有关组织法以外的法律、法规和规章的规定，才取得行政主体资格的有关组织。可见，职权行政主体的行政职权是固有的，其职权在组织成立时便拥有了；而授权行政主体的行政职权则是非固有的，其职权来自于特定法律规范的授权，并非是该组织一成立就拥有的。

在我国，职权行政主体只能是具有独立法律地位的行政机关，而授权行政主体可以是行政机构或社会组织。而具有独立地位的行政机关具有双重身份，既可以充任职权行政主体，也可以作为授权行政主体⁽⁵⁾。比如，国务院根据宪法和《国务院组织法》赋予的固有职权制定行政法规时是职权主体，而根据《立法法》第9条规定，全国人大及其常委会尚未制定的法律，可以授权国务院先制定行政法规，国务院则是授权行政主体。

宪法规定“中华人民共和国一切权力属于人民”，故一切国家机关的职权都来自于人民的授权，因而一切国家机关都归属授权主体的范畴。但就行政法意义来说，行政行为仅是行政机关固有的法定职权，行政机关已经合法成立，宪法和有关组织法就设定并赋予其相关的行政职权，而无须国家权力机关再另行特别授权。只是，行政机关行使职权的具体标准还需要单项法律、法规和规章的概括或列举，但这涉及的是权限划分，并非涉及行政主体资格的确定。另一方面，行政机关以外的社会组织，由于其本身不享有行政职权，所以它们要想获得管理行政事务的职权，就须得有行政法律规范给予明确授权，先授予行政主体资格，再设定职权行使的标准等。因此，行政法意义上的社会组织，在得到法定授权的情况下，才能合法地成为授权行政主体。

把行政主体划分为职权行政主体和授权行政主体，对于确保“依法行政”原则的有力贯彻实施，防止和杜绝行政越权具有非常重要的意义。一方面，可以通过核实行政职权之来源的宪法或组织法，监督保证职权行政主体依法行政；另一方面，可以通过核实授权依据及查验授权范围，来督促授权行政主体依法行政。

（二）外部行政主体与内部行政主体

这种划分行政主体的准则是实施行政职权的范围。有权按地域对社会上的行政相对人实施管理，则是外部行政主体；而按隶属关系，限于本行政主体的内部相对人或隶属于自己的行政主体实施管理的，则是内部行政主体。它们之间划分是根据有关法律加以确认的，当然某些行政主体可能具有双重身份，既可以是外部行政主体又可以是内部行政主体———只是，值得注意的是，在一项已经发生和得以确认的具体的行政关系中，某一行政主体的身份类别总是确定和唯一的，也就是说，在某一特定时刻和某一特定的行政法律关系中，它要么是外部行政主体，要么是内部行政主体。比如，各级人民政府，它有权对其所辖行政区域内的一切外部相对人行使行政管理权，此时它就是外部行政主体；它有权对其内部的组成机构及公务员等内部相对人行使行政管理权，此时它便成了内部行政主体。

将行政主体依照职权行使的范围划分为外部行政主体和内部行政主体两大类，在理论和现实两方面也都具有一定的意义：首先，这种划分可以一改过去侧重于探讨行政组织与外部相对人（公民、法人和其他组织）间关系的研究传统，注意对行政关系中的两类关系（它们分别由外部行政主体和内部行政主体在具体行政作为中引发产生）的平衡探讨，从而深化对行政法律关系的研究，尤其可以为促进行政机关内部关系的协调和效率的提高提供理论的参考。其次，这种划分可以促使行政主体在明确各自身份属性和职权性质的基础上，依法行使行政职权，真正做到“有法必依”；同时，这一划分还可以确保行政相对人一方对行政主体行使行政职权的活动进行有效的监督。

（三）地域性行政主体与公务性行政主体

这种区分的标准是行政权施加的客体，也即实施行政活动所针对的对象。那种以行政地域为主体的构成基础，有权对所辖地域内的一切人和事进行行政管理的行政主体，就是地域性行政主体。而有权对所辖地域内的某项或某方面公共行政事务实施管理，行使行政权的行政主体，则是公务性行政主体。在我国，地方各级人民政府均属地域性行政主体；而国务院的各部、委等和县级以上地方人民政府的工作部门，则都属于公务性行政主体。

将行政主体划分为地域性和公务性两大类，可以促进行政法理论研究的深化———因为，运用此标准划分行政主体，实则等于认可了行政主体分类标准的多元；而运用不同的标准和从不同的角度出发，是可以加深对行政主体的本质特征的认识的。再说，这种划分在实践中的严格贯彻，可以对现实公共行政中存在的职权交叉、推诿责任等现象予以有力地纠正和预防———因为，只要某一行政相对人隶属于某一行政地域，那么其所作所为只要同行政机关职责权限有关，那么该地域内的地域性行政主体就该责无旁贷地承担起行政管理的职责；同样地，只要某一行政事务按照行政法等有关法律规范的规定，属于某一行政部门的职责，那么无论该项事务是否“有利可图”或“麻烦多多，吃力不讨好”，该公务性行政主体就不得推卸，各公务性行政主体间的推诿或“争权”等现象也就较少或不会发生了。

值得补充说明的是，任何行政主体的存在其实都是以一定的行政地域为构成基础的。公务性行政主体更侧重于某项或某方面的行政事务，即基于特定公共事务之所需，其主体资格主要同该项公共事务有关。而地域性行政主体的职权则是多方面，其主体资格并且同某一项具体的公共事务或某一具体的公共管理领域相关，它的主体资格牵涉到它所管辖的地域范围内的所有行政事项和公共事务。

（四）行政主体间关系⁽⁶⁾

由于行政主体的种类多样，也就使得在现实的行政活动中，不同的行政主体间存在着互不同一的关系。可见，行政主体间的关系是一个极为复杂的问题。而且，又由于具有行政主体资格即意味着享有独立的以己之名义行使行政权的资格，但同时上下级行政机关之间存在着命令与服从的关系，这种行政机关间的层级隶属、节制的关系似乎又是对行政机关主体地位的否定和挑战———对这种矛盾的思考，却是我们辨析行政主体种类之议题时所难以回避的；否则，忽视了行政主体间关系的探讨，我们也就不可能对行政主体的种类与本质有深刻的把握。

1.隶属性关系———就是指在行政组织系统中基于层级隶属所形成的上下级行政机关之间的关系。它包括了以下两种情况：

第一，领导—被领导关系，简称领导关系，是指上下级行政机关之间的命令与服从关系。在这种关系中，上级行政机关对下级行政机关享有命令权、指挥权和监督权；上级行政机关有权对下级行政机关不适当的决定命令等行为予以改变或撤销，而下级行政机关则不得违背上级行政机关的决定、命令等，否则就要担当一定的责任，承受相关的法律后果。

根据现行组织法的有关规定，行政机关中的领导关系又可细分为两种情况：一是垂直领导关系，即下级行政机关一般只接受某一个上级行政机关的领导，如海关、金融、国税、外汇管理等行政机关。因此，这种垂直领导关系又被称之为单一领导关系。二是双重领导关系，即下级行政机关同时接受两个上级行政机关的领导，如公安机关既要接受本级人民政府的领导，又要接受上一级公安机关的领导。

第二，指导—被指导关系，简称指导关系，是指在有间接隶属关系的行政主体间形成的一种职务上的关系。在这种关系中，作为指导方的行政主体享有对被指导方行政主体的行政指导权，但没有命令、指挥权，也无权直接改变或撤销被指导方的行政行为。这一点，是指导关系同领导关系的最根本区别。指导方行政主体只能通过间接的措施手段，如采取优惠政策、实施政策倾斜、通过另一行政主体（其实是有权主体）施压等举措，对被指导方行政主体施以影响，使之接受己之指导。相应地，被指导方行政主体应依法接受指导方行政主体的指导，接受其对自身具有全局性、统筹性考虑的指导；但若它们因某种理由而拒绝接受这种指导，一般也不会引起直接的法律责任。在我国，上下级人民政府的对应职能部门之间有些就是存在着这种行政指导关系。

2.协助性关系———也称为“公务协助关系”，具体是指某一行政主体经其他行政主体的要求，为其提供补充性协助而发生的关系。这种关系是行政职能统一性和行政机关共同使命的基本要求所决定的。它一般发生于无正式隶属关系的行政主体之间，既可以发生在同一行政职能性质的同级行政机关之间，如两县的县级公安机关之间；也可以发生在不同行政职能性质的同级行政机关之间，如县级公安机关同其他同级的职能机关（如本县财政局等）；它还可以发生在不同行政职能的不同行政机关之间，如县级公安机关与市级财政局之间等。

彼此无隶属关系的行政机关之所以能形成公务协助关系，是因为尽管这些行政主体互不相属，但都是国家行政组织体系的组成部分，都是执行体现统治阶级意志的法律规范的国家机器，它们的根本任务和目标是一致的。因此，当一方行政主体行使行政权、执行公务需要另一方协助时，另一方行政主体应当予以协助。正是在此意义上，有的学者把这种协助关系看成是公务委托存在和发展的法律基础。

关于公务协助关系，在现今的不少国家已有专门的行政程序法给以明文规定。如德国1976年的《行政程序法》就规定：“经其他行政机关要求，任何行政机关都有为其他行政机关提供补充性协助的义务。”并细致规定了请求协助的情形：“（1）由于法律原因而致公务行为不能由自己完成的；（2）由于事实上的原因，尤其是缺乏完成该公务行为所必需的公务人员或设备，而致公务行为不能由自己完成的；（3）任务的实施取决于对事实的了解，由于其不了解甚至不能查明事实的；（4）任务的实施所需之证明文书或其他证明材料被请求之行政机关拥有的；（5）公务行为的完成所需之费用较大，唯被请求的行政机关提供的。”

在我国，目前尚未有统一的行政程序法或其他法律规范对有关公务协助关系作出系统的规定，仅在一些单行法律、法规中对此有所涉及。总体来说，在我国的行政实践中，行政主体间的公务协助关系已被普遍地承认和运用。当务之急，是要推动行政程序法的订立，将这种公务协助关系纳入规范化、科学化、程序化的轨道。