行政主体与行政行为

第二章　行政法

学习目标

通过本章学习，你应该达到以下目标：

■　知识目标：掌握行政法的基本知识，理解行政法在我国社会生活中的重要作用，重点了解几个主要行政法律规范的基本内容。

■　技能目标：树立依法行政的思想，提高作为公民依法监督行政的自觉性，能够运用行政法律知识分析简单的行政争议，维护自己的合法权益。

第一节　行政法概述

行政法的概念和调整对象

1．行政

行政法意义上的行政，不同于一般行政活动，它特指的是国家行政主体依法对国家和社会事务进行组织和管理的活动。首先，它是以国家行政机关（有时也包括经国家行政机关授权的事业单位和社会团体）为主体而实施的活动；其次，它是对公共事务进行的组织和管理活动。因而，行政法上所说的行政，是一种公共行政。

2．行政法

行政法是规范国家行政管理活动的法律规范的总称。具体来说，它是关于行政职权的授予、行使，以及对行政权力进行监督和对其后果予以补救的法律规范的总称。

行政法是一个独立的法律部门，与其他的法律部门相比较，它在内容上、形式上都有突出的特点：

（1）在形式上，行政法没有一部统一的法典，而是分散在众多的法律文件中。这是因为国家行政活动涉及广泛的社会生活领域，内容复杂，而且行政关系总是频繁变动，很难就行政法来制定出一部系统而完整的法典。

（2）在内容上，行政法具有广泛性而且富于变动。几乎所有的社会生活领域都会有行政活动的存在，而且要求行政法必须及时地适应社会生活的变化而有所改变。当然这主要指的是那些以法规、规章形式而存在的行政法规范，而以宪法、法律形式表现的行政法规范则具有相当的稳定性。

3．行政法的调整对象

行政法的调整对象是行政关系，即国家行政机关在行使行政职能的过程中所发生的各种社会关系。主要包括以下几种社会关系：

（1）行政机关与其他国家机关之间的关系。包括行政机关与权力机关、审判机关、检察机关之间的关系。

（2）行政机关之间的关系。包括上下级行政机关之间的关系，同级行政机关之间的关系，行政机关与其工作人员之间的关系。

（3）行政机关与其他社会组织之间的关系。包括行政机关与企事业单位及各种社会团体之间的关系。

（4）行政机关与自然人之间的关系。

行政法的基本原则

行政法的基本原则是指贯穿在行政法中，并要求所有行政主体在行政管理活动中必须遵循的基本行为准则。行政法的基本原则可概括为以下两方面：

1．行政合法性原则

这一原则有以下要求：

（1）行政主体的行政职权必须依法设定或依法授予。即行政职权的来源必须合法。任何行政职权的存在都是基于法律的授权，没有法律的授权，行政机关就不能进行行政管理活动，否则就是违法行为。

（2）行政职权必须依法行使。行政主体在行使行政职权时，必须按照法律规定的条件、方式和程序行使，不能超越法定的限度。

2．行政合理性原则

这一原则是行政合法性原则的补充，是指行政机关行使行政职权做出的行政行为必须客观、适度，符合公平正义的法律理性。由于行政事务的复杂多变，使得行政主体在行使职权的过程中也有一定的自由裁量权，但是自由裁量权也不能任意行使，否则也一样会侵害行政相对人的利益，因而要根据客观情况，在适度的范围内，符合大多数人的公平正义观念来实施。

可见，合法性原则解决的是合法与违法的问题，合理性原则解决的是在不违法的前提下合理与否、恰当与否的问题。行政职权的行使不仅要合法，而且要合理。这就是依法行政的全部内涵。

行政法的地位与作用

1．行政法的地位

行政法在法律体系中占有重要的地位，在众多的法律部门中，行政法与宪法的关系最密切。因为宪法所规定的国家基本政治、经济、文化、社会制度及公民基本权利和义务等内容都直接或间接地与行政职权的行使和监督有关，而行政职权的行使和监督，正是行政法的重要内容。所以行政法能够较全面地实施宪法，是宪法的重要实施法。

2．行政法的作用

行政法在社会生活中的作用主要表现为以下两方面：

（1）保障行政管理的有效实施。行政法为行政机关设定相对独立的行政职权，并为其行使和运用赋予法律效力，使行政职权的行使具有法律的权威性、规范性，取得普遍的约束力，从而确保行政机关有效地实施行政管理活动。

（2）行政法可以保护行政相对人的合法权益。行政职权实际上是由具体的人来运用的，这就有可能受到个人意志的影响，造成权力的滥用。而行政法正是通过一系列的具体制度来避免行政职权的行使受某个人或某个机关的偶然性、任意性的支配。如听证制度、行政公开制度、行政申诉制度、国家赔偿制度等，这些以民主、公正为主要价值目标的行政制度不断发展、完善，可以有效地保护行政相对人的合法权益。

【补充资料】

一切行使权力的人都会滥用权力，这是一条万古不易的经验。

要防止权力的滥用，就要以权力制约权力。

——孟德斯鸠《论法的精神》

第二节　行政主体与行政行为

行政主体与行政相对人

1．行政主体的概念与特征

行政主体是指享有行政职权，能以自己的名义行使国家职权、实施行政管理活动，并能对其行为承担法律责任的组织。

（1）行政主体是享有行政职权并实施行政管理活动的组织。行政主体是一种社会组织，这种社会组织有权代表国家行使行政职权，实施行政管理活动。这是行政组织区别于其他社会组织如企事业单位、社会团体的本质特征。

（2）行政主体能够以自己的名义独立行使行政职权。所谓“以自己的名义”是指行政主体能够依照自己的意志作出处理决定、能以自己的名义采取措施。这一特征将行政主体与行政机关的内部机构和受行政机关委托执行某些行政管理任务的组织区别开来。

（3）行政主体能够独立承担其行政行为产生的法律责任。能否独立承担法律责任，是判断行政机关及其他组织是否具备行政主体资格的关键性条件。不能独立承担法律责任的组织，就不能在行政诉讼中作为被告应诉，也不能在行政复议中作为被申请人，比如国家公务员、行政机关的内部机构以及受行政机关委托的组织都不是行政主体。

（4）行政主体包括行政机关和法律、法规授权的组织。行政主体主要是指国家行政机关，但又不仅限于国家行政机关。经法律、法规授权的非行政机关组织也可以成为某一行政管理事项的行政主体。

【案例分析】

案例：某食品卫生防疫站对某餐厅进行卫生监督检查时发现，该餐厅存在严重的卫生问题：室内苍蝇达每平方米8只，餐具不消毒，大米生虫，橱柜中有鼠粪。卫生防疫站决定给予其停业整顿和罚款300元的行政处罚。

分析：本案中的卫生防疫站，在组织的性质上是事业单位，但根据食品卫生法的授权，使其成为食品卫生管理上的行政主体。因而该卫生防疫站有权对该餐厅进行食品卫生管理并有权依法作出处罚。

2．行政相对人

在行政管理关系中，对应于行政主体，接受行政主体管理的公民、法人和其他组织，就是行政相对人。在上述案例中，卫生防疫站是行政主体，而某餐厅则是行政相对人。

行政机关

国家行政机关是国家权力机关的执行机关，由国家权力机关产生，对权力机关负责并报告工作，接受权力机关的监督。因而，国家行政机关是指依照宪法和组织法的规定设立，依法享有国家行政职权，对国家各项行政事务进行组织、管理的国家机关。

我国的行政机关有以下特点：

第一，它是代表国家行使国家权力的国家机关。行政机关在其职权范围内的一切行为及其后果，都归属于国家。

第二，它所行使的是国家行政管理权，所担负的职能是国家行政管理的职能。因而不同于行使其他职能的国家机关，如审判机关、检察机关等。

第三，国家行政机关在组织体系上实行上下级领导体制。即上级行政机关领导下级行政机关，下级行政机关从属于上级行政机关、向上级行政机关负责，在决策体制上实行首长负责制。

国家公务员

1．公务员的概念和性质

国家公务员是指在各级国家行政机关中工作，依法行使国家权力，执行国家公务的人员。

公务员首先必须是在中央和地方各级国家行政机关中工作的人员，在立法机关、司法机关和国有企事业单位及社会团体中任职的工作人员，严格地讲不能称其为公务员。但是，在国家行政机关中，不担任行政职务，也不执行公务的工勤人员，也不是国家公务员。

公务员实施行政管理的行为，是代表国家行政机关并以行政机关的名义进行的，并非以自己的名义，而且，其行为所产生的后果，不论是积极的还是消极的，都由行政机关承担，行政机关有权要求公务员按自己的意志活动。为保障这一点，行政机关可以在法律范围内规定公务员的纪律，并实施监督。

2．公务员的基本权利和义务

我国国家公务员享有以下权利：

（1）非因法定事由和非经法定程序不被免职、降职、辞退或者行政处分。

（2）获得行政职责所应有的权利。

（3）获得劳动报酬和享受保险、福利待遇。

（4）参加政治理论和业务知识的培训。

（5）对行政机关及其领导人员的工作提出批评和建议。

（6）提出申诉和控告。

（7）依法辞职。

（8）宪法和法律规定的其他权利。

公务员依法承担以下义务：

（1）遵守宪法、法律和行政法规。

（2）依照国家法律、法规和政策执行公务。

（3）密切联系群众，倾听群众意见，接受群众监督，努力为人民服务。

（4）维护国家的安全、荣誉和利益。

（5）忠于职守，勤奋工作，尽职尽责，服从命令。

（6）保守国家秘密和工作秘密。

（7）公正廉洁，克己奉公。

（8）履行宪法和法律规定的其他义务。

【补充资料】

担任国家公务员的人在法律上具有双重地位。当他依法执行行政管理职能时，其身份是国家公务员，其行为属于执行公务的行为；当他以普通公民身份进行活动时，其行为是个人行为。在行政法上区分公务员的个人行为与执行公务的行为具有重要意义，它关系到行为所产生的效力以及行为责任的归属等问题。

行政行为

行政行为是指行政主体行使行政职权，实施行政管理而做出的产生法律效果的行为。行政行为在行政法中处于核心地位，它是各种行政法律制度得以建立的基础。

行政主体的行政职权来源于法律的授权，其行使行政职权的行为必须依法进行。同时，行政行为是行政主体代表国家进行行政管理而做出的，因而依法做出的行政行为具有法律强制力，行政相对人必须服从和配合。从公共利益的角度来说，行政行为是一种通过实施法律来实现的公共服务行为，因而具有无偿性。

行政行为有各种不同的形式，如抽象行政行为与具体行政行为、内部行政行为与外部行政行为、行政处罚行为、行政许可行为、行政复议行为等。

【补充资料】

抽象行政行为与具体行政行为

抽象行政行为与具体行政行为是行政行为最主要的分类，是依据行政行为适用的范围对其所作的划分。抽象行政行为是指国家行政机关制定法规、规章和有普遍约束力的决定、命令等行政规则的行为。它是行政机关针对未来发生的不特定的事项实施的行为。具体行政行为是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或其他组织，就特定的具体事项作出的有关该公民、法人或其他组织权利义务的单方行为。它包括：依据行政相对人的申请而为的行政许可、行政给付、行政奖励等行为；行政主体依其职权而为的行政处罚、行政强制等行为。

抽象行政行为与具体行政行为的区别主要在于：第一，二者在调整对象上不同。抽象行政行为的调整对象是不特定的，而具体行政行为都是针对特定的人和事进行的，如征税只能向具体的组织或个人征收。第二，二者对调整对象产生的影响不同。抽象行政行为一般间接对行政相对人的权利义务产生影响，具体行政行为则是对行政相对人的权利义务直接产生影响。第三，抽象行政行为一般可以长期具有法律效力，能反复适用，在它没有被依法撤销或废止以前始终有效，而具体行政行为只能适用一次。

抽象行政行为与具体行政行为是行政机关进行行政管理活动的两种主要手段。我国行政诉讼法和行政复议法直接采用了这种分类，明确规定了行政复议和行政诉讼的范围仅限于具体行政行为。

第三节　主要行政法规选介

治安管理处罚法

治安管理是国家行政管理的重要组成部分。为了维护社会治安秩序，保障公共安全，保护公民、法人和其他组织的合法权益，规范和保障公安机关及其人民警察依法履行治安管理职责，2005年8月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过了《中华人民共和国治安管理处罚法》，该法于2006年3月1日起施行，1986年9月5日公布、1994年5月12日修订公布的《中华人民共和国治安管理处罚条例》同时废止。相比于治安管理处罚条例，治安管理处罚法扩大了违反治安管理行为的范围，如违反国家规定侵入计算机信息系统造成危害、传播计算机病毒等破坏性程序影响计算机信息系统正常运行的行为，体育赛事中展示侮辱性标语、条幅等物品，围攻裁判员、运动员或者其他工作人员，向场内投掷杂物等行为，多次发送淫秽、侮辱、恐吓或者其他信息从而干扰他人正常生活的行为等都将受到相应处罚。同时还细化了处罚的方式与程度，对公安机关行使处罚的权限和程序进行了严格的限制，并且在最后一章专门规定了执法监督。该法的颁布和实施关系到社会秩序和公共安全，关系到公民合法权益，是我国公安行政管理方面一部非常重要的法律，对健全我国行政法律体系和规范行政处罚具有十分积极的意义。

1．违反治安管理行为的种类

违反治安管理的行为是指扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理等危害后果较轻、尚未构成犯罪的违法行为，治安管理处罚法所规定的违反治安管理的行为分为以下四类：

（1）扰乱公共秩序的行为。具体包括扰乱公共场所、公共交通工具上的秩序及破坏依法进行的选举秩序的行为，扰乱文化、体育等大型群众性活动秩序的行为，利用邪教、会道门或其他迷信活动扰乱社会秩序、损害他人身体的行为，违反国家规定侵入计算机信息系统造成危害、传播计算机病毒等破坏性程序影响计算机信息系统正常运行的行为等。

（2）妨害公共安全的行为。具体包括违法制造、买卖、储存、运输、邮寄、携带、使用、提供、处置爆炸性、毒害性、放射性、腐蚀性物质或者传染病原体等危险物质的行为，非法携带枪支、弹药或者弩、匕首等国家规定的管制刀具的行为，盗窃、损毁公共设施或移动、损毁国家边境标志、边境设施或其他标志设施的行为，旅馆、饭店、影剧院、娱乐场、运动场、展览馆或其他供社会公众活动的场所的管理人员违反安全规定致使该场所有发生安全事故危险的行为等。

（3）侵犯他人人身权利的行为。具体包括以暴力、威胁或者其他手段强迫他人劳动的行为，非法限制他人人身自由、非法侵入他人住宅或者非法搜查他人身体的行为，胁迫、诱骗或者利用他人乞讨以及反复纠缠、强行讨要或者以其他滋扰他人的方式乞讨的行为，多次发送淫秽、侮辱、恐吓或者其他信息干扰他人正常生活的行为，偷窥、偷拍、窃听、散布他人隐私的行为，殴打他人或者故意伤害他人身体的行为，强买强卖商品、强迫他人提供服务或者强迫他人接受服务的行为等。

（4）妨害社会管理的行为。具体包括阻碍国家机关工作人员依法执行职务的行为，冒充国家机关工作人员或者以其他虚假身份招摇撞骗的行为，伪造、变造或者买卖国家机关、人民团体、企业、事业单位或者其他组织的公文、证件、证明文件、印章以及买卖或使用以上述手段取得的公文、证件、证明文件的行为，旅馆业的工作人员对住宿的旅客不按规定登记姓名、身份证件种类和号码或者明知住宿的旅客将危险物带入旅馆而不予制止的行为，违反法律规定制造噪声干扰他人正常生活的行为，饲养宠物干扰他人正常生活或者放任动物恐吓他人以及驱使动物伤害他人的行为等。

2．处罚的种类和适用

（1）治安管理处罚的种类。分为以下几种：①警告。②罚款，根据具体情节，公安机关可对违法行为人处以200元以下、200元以上500元以下、500元以上1000元以下、1500元以上2000元以下、2500元以上3000元以下、3000元以上5000元以下等不同数额的罚款。③行政拘留，视违法行为程度的轻重而分为五日以下、五日以上十日以下、十日以上十五日以下等三个档次，合并执行时，最长不超过二十日。④吊销公安机关发放的许可证。

对违反治安管理的外国人，可以附加适用限期出境或者驱逐出境。

（2）公安机关在适用治安管理处罚的时候，应遵循以下原则：①已满十四周岁不满十八周岁的人违反治安管理的，从轻或者减轻处罚；不满十四周岁的人违反治安管理的，不予处罚，但是应当责令其监护人严加管教。②精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为的时候违反治安管理的，不予处罚，但是应当责令其监护人严加看管和治疗。间歇性的精神病人在精神正常的时候违反治安管理的，应当给予处罚。③盲人或者又聋又哑的人违反治安管理的，可以从轻、减轻或者不予处罚。④醉酒的人违反治安管理的，应当给予处罚。⑤违反治安管理行为人有下列情形之一，依法应当给予行政拘留处罚的，不执行行政拘留处罚：已满十四周岁不满十六周岁的；已满十六周岁不满十八周岁的，初次违反治安管理的；七十周岁以上的；怀孕或者哺乳自己不满一周岁婴儿的。⑥违反治安管理行为在六个月内没有被公安机关发现的，不再处罚。

3．处罚的程序与执法监督

对违反治安管理行为人，公安机关传唤后应当及时询问查证，询问查证的时间不得超过八小时；情况复杂，依法可能适用行政拘留处罚的，询问查证的时间不得超过24小时。公安机关应当及时将传唤的原因和处所通知被传唤人家属。治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；其中警告、500元以下的罚款可以由公安派出所决定。

公安机关作出治安管理处罚决定前，应当告知违反治安管理行为人作出治安管理处罚的事实、理由及依据，并告知违反治安管理行为人依法享有的权利。违反治安管理行为人有权陈述和申辩。公安机关作出吊销许可证以及处2000元以上罚款的治安管理处罚决定前，应当告知违反治安管理行为人有权要求举行听证；违反治安管理行为人要求听证的，公安机关应当及时依法举行听证。

被处罚人对治安管理处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

人民警察办理治安案件，有下列行为之一的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：①刑讯逼供、体罚、虐待、侮辱他人的。②超过询问查证的时间限制人身自由的。③不执行罚款决定与罚款收缴分离制度或者不按规定将罚没的财物上缴国库或者依法处理的。④私分、侵占、挪用、故意损毁收缴、扣押的财物的。⑤违反规定使用或者不及时返还被侵害人财物的。⑥违反规定不及时退还保证金的。⑦利用职务上的便利收受他人财物或者谋取其他利益的。⑧当场收缴罚款不出具罚款收据或者不如实填写罚款数额的。⑨接到要求制止违反治安管理行为的报警后，不及时出警的。⑩在查处违反治安管理活动时，为违法犯罪行为人通风报信的。有徇私舞弊、滥用职权，不依法履行法定职责的其他情形的。公安机关及其人民警察违法行使职权，侵犯公民、法人和其他组织合法权益的，应当赔礼道歉；造成损害的，应当依法承担赔偿责任。

行政处罚法

行政处罚是指行政主体对违反行政管理法律法规的行政管理相对人采取的惩戒或制裁措施。行政处罚法就是规定行政处罚的原则、对象、程序等法律规范的总称。1996年3月17日，第八届全国人民代表大会第四次会议通过了《中华人民共和国行政处罚法》，于1996年10月1日起施行。这是我国关于行政行为立法最重要的法律之一。这部法律对于维护社会管理秩序、规范行政权力、保障相对人合法权益具有重大意义。

1．行政处罚的原则

（1）处罚法定原则。即实施行政处罚的主体、处罚的依据及处罚的程序均须合法。

（2）处罚与教育相结合的原则。

（3）公正公开原则。

（4）“一事不再罚”原则。是指对同一当事人的同一违法行为不得基于同样的事实和理由给予两次或两次以上的行政处罚。

（5）保障当事人权利原则。这一原则也被称为“被处罚者有权申诉的原则”，是指为保障当事人的合法权益，被处罚者对行政主体实施的行政处罚，有陈述权、申辩权、申请复议权、提起行政诉讼和获得行政赔偿的权利等。

2．行政处罚的种类与设定

我国行政处罚法规定了七种行政处罚措施：①警告。②罚款。③没收非法财物。④责令停产停业。⑤暂扣或者吊销许可证、执照。⑥行政拘留。⑦法律、行政法规规定的其他行政处罚。

行政处罚不能由行政机关随意设定，而必须由法律或者行政法规来创设。行政处罚法对行政处罚的设定权限做出了明确的规定：

（1）法律和行政法规都可以设定行政处罚。但是限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定。

（2）地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。

（3）国务院部门规章可以根据法律、行政法规的规定作出具体规定；尚未制定法律、行政法规的，部门规章可以设定警告或者一定数额罚款的行政处罚。

（4）省、自治区、直辖市人民政府和省、自治区人民政府所在地的市人民政府以及经国务院批准的较大的市人民政府制定的规章可以根据法律、法规的规定作出具体规定。尚未制定法律、法规的，可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。

【小思考】

县政府作出的对某些违法行为的处罚规定，是否可以作为行政机关处罚的依据？

3．行政处罚的适用

（1）行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。

（2）对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。

（3）不满十四周岁的人有违法行为的，不予行政处罚，责令监护人加以管教；已满十四周岁不满十八周岁的人有违法行为的，从轻或者减轻行政处罚。

（4）精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为时有违法行为的，不予行政处罚，但应当责令其监护人严加看管和治疗。间歇性精神病人在精神正常时有违法行为的，应当给予行政处罚。

（5）当事人具有法定情节的，应当依法从轻或者减轻行政处罚；违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。

（6）违法行为构成犯罪，人民法院判处拘役或者有期徒刑时，行政机关已经给予当事人行政拘留的，应当依法折抵相应刑期；违法行为构成犯罪，人民法院判处罚金时，行政机关已经给予当事人罚款的，应当折抵相应罚金。

（7）违法行为在2年内未被发现的，不再给予行政处罚。

4．行政处罚的程序

行政机关在作出处罚决定之前，必须告知当事人作出处罚决定的事实、理由、依据及当事人享有的权利。当事人有权进行陈述和申辩，行政机关必须充分听取并遵守法定程序作出处罚决定。

（1）简易程序。简易程序是指由行政机关执法人员当场实施行政处罚的程序。适用于违法事实确凿，有明确的法定依据且处罚轻微，对公民处以50元以下，对法人处以1000元以下罚款或警告的行政处罚的案件。

（2）一般程序。除简易程序外，其他行政处罚必须适用一般程序。一般程序是实施行政处罚的正规程序，是指行政主体对比较复杂、处罚较重的案件，依照法定的方法、步骤对相对人的违法行为作出处罚决定的程序。包括如下环节：①调查事实、搜集证据。②告知当事人作出处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人有关的权利。③作出处罚决定。④制作行政处罚决定书，并当场交付或限期送达当事人。

（3）听证程序。听证程序是指由行政处罚主体在作出行政处罚决定前组织的，在非本案调查人员的主持下，在调查取证人员、拟被处罚的当事人及其他利害关系人参加的情况下，听取各方陈述，辨明、对质即证据证明的法定程序。适用听证程序应符合以下要求：①严重的行政处罚，即责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额罚款等行政处罚；②当事人提出听证的要求。

听证包括以下环节：①行政机关在作出行政处罚决定之前，有义务告知当事人要求听证的权利。②当事人要求听证的，行政机关不得拒绝。③行政机关应当在听证开始的7日前通知当事人听证的具体时间、地点、参加人员等事项。④举行听证会，听证会应由行政机关指定的非本案调查人员和与本案无利害关系人员主持。当事人可以委托代理人出席听证会。除涉及个人隐私、商业秘密、国家机密外，听证一律公开进行。⑤听证应当制作笔录，笔录交当事人审核无误后签字或盖章。⑥听证结束后，行政机关依法作出处罚决定。⑦听证费用由国家财政开支。

（4）行政处罚决定的执行程序。是指对已经生效的处罚决定，在当事人逾期不履行时，行政机关申请人民法院强制当事人履行的程序。

在行政处罚的执行程序中，应当遵循以下两个原则：①当事人对行政处罚决定不服，申请复议或提起行政诉讼时，除法律另有规定外，行政处罚不停止执行。②除个别情况外，作出罚款决定的行政机关不得自行收缴罚款。

在受处罚人逾期不履行处罚决定时，处罚机关可以采取以下措施：①到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的3%加处罚款。②将查封、扣押的财物拍卖或者将冻结的存款划拨抵缴罚款。③申请人民法院强制执行。根据法律规定，只有公安、海关、税务等少数行政机关才有权对行政相对人采取查封、扣押等强制执行措施，无强制执行权的行政机关认为需要强制执行时，必须向人民法院申请强制执行。

行政复议法

行政复议是指行政相对人不服行政主体的具体行政行为，依法向有复议权的行政机关提出申请，受理申请的复议机关依照法定程序对原具体行政行为是否合法、适当进行审查并作出决定的法律制度。

1999年4月29日，第九届全国人大常委会第九次会议通过了《中华人民共和国行政复议法》，1999年10月1日起施行。该法对行政复议的范围、申请、受理、决定以及有关的法律责任作出了具体的规定。该法的颁布实施，进一步完善了我国国家行政机关自身对具体行政行为的监督机制，对及时、有效地纠正违法的和不当的具体行政行为，切实保护公民、法人和其他组织的合法权益，具有非常重要的意义。

1．行政复议的范围

公民、法人或其他组织有下列情形之一的，可以向有关行政机关提出复议申请：

（1）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的。

（2）对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的。

（3）对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的。

（4）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的。

（5）认为行政机关侵犯合法的经营自主权的。

（6）认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的。

（7）认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的。

（8）认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的。

（9）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的。

（10）申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的。

（11）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。

2．行政复议的管辖

对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议；对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议；对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项。

3．行政复议程序

（1）申请与受理。公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起60日内提出行政复议申请（法律规定的申请期限超过60日的除外）。复议机关收到申请后，应在5日内进行审查并作出是否受理的决定。

（2）审理与决定。复议机关审理案件原则上采取书面审理的方式，对行政行为的合法性和适当性进行全面审查，但是不能以调解方式处理。

复议机关应根据不同情况在受理复议申请之日起60日内分别作出处理决定：①复议机关认为原具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，依法作出维持原具体行政行为的决定。②复议机关认为被申请人不履行法定职责的，依法作出限其在一定期限内履行法定职责的决定。③复议机关认为原具体行政行为有下列情形之一的，可以决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法：主要事实不清、证据不足的；适用依据错误的；违反法定程序的；超越或者滥用职权的；具体行政行为明显不当的。复议机关决定撤销或者确认上述具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为。

复议机关对复议案件经过审理后作出的复议决定一经送达即发生法律效力，当事人必须履行。除法律规定终局的复议决定外，如果申请人对复议决定不服，可以在收到复议决定书之日起15日内，向人民法院起诉。

【案例分析】

案例：刘某为某大学（该大学为教育部直属高等院校）2003届毕业生。该校以刘某毕业论文有观点性错误为由，决定不授予刘某硕士学位。问：若刘某不服应当以谁为复议机关？

分析：我国《行政复议法》规定：“被申请人为法律、法规授权的组织的，应当以直接管理该组织的机关为复议机关。”因此，本案刘某若不服该大学的决定，应以教育部为复议机关。

国家赔偿法

国家赔偿是国家对国家机关及其工作人员违法行使职权，对公民、法人和其他组织造成的损失承担赔偿责任的法律制度。《中华人民共和国国家赔偿法》于1994年5月12日经第八届全国人大常委会第七次会议通过，自1995年1月1日起施行。该法对保障公民、法人和其他组织的人身权利和财产权利，对促进国家机关及其工作人员依法行使职权，有效实施行政管理具有重要意义。

国家赔偿制度包括行政赔偿和刑事赔偿两种。行政赔偿是指国家行政机关及其工作人员违法行使职权，侵犯公民、法人和其他组织合法权益而造成损害时的国家赔偿制度。刑事赔偿是指公安机关、检察机关、审判机关、国家安全机关、监狱管理部门及其工作人员在行使职权时侵犯公民人身权益造成损害时的国家赔偿制度。以下仅就我国行政赔偿制度作一介绍。

1．行政赔偿的范围

行政赔偿的范围分别包括行政机关及其工作人员在行使职权时造成的侵犯人身权的情形和侵犯财产权的情形。

侵犯人身权的情形：①违法拘留或者违法采取限制公民人身自由的行政强制措施的。②非法拘禁或者以其他方式非法剥夺公民人身自由的。③以殴打等暴力行为或者唆使他人以殴打等暴力行为造成公民身体伤害或者死亡的。④违法使用武器、器械造成公民身体伤害或死亡的。⑤造成公民身体伤害或死亡的其他违法行为。

侵犯财产权的情形：①违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的。②违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的。③违反国家规定征收财物、摊派费用的。④造成财产损害的其他违法行为。

2．行政赔偿义务机关

①行政机关及其工作人员行使职权造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。②两个以上行政机关共同行使职权造成损害的，共同行使职权的行政机关为共同赔偿义务机关。③赔偿义务机关被撤销的，继续行使其职权的行政机关为赔偿义务机关。④经复议的，最初造成损害的行政机关为赔偿义务机关，但复议机关的复议决定加重损害的，复议机关对加重的部分承担赔偿责任。

3．行政赔偿程序

赔偿请求人要求赔偿的，应当先向赔偿义务机关提出（可以向共同赔偿义务机关中的任何一个机关提出赔偿请求），也可以在申请复议和提起行政诉讼时一并提出。赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内给予赔偿。逾期不予赔偿或赔偿请求人对赔偿数额有异议的，赔偿请求人可以自期间届满之日起三个月内提起行政诉讼。

4．行政赔偿的方式和计算标准

行政赔偿的方式包括：支付赔偿金、返还财产、恢复原状、消除影响、恢复名誉、赔礼道歉等。

行政赔偿以支付赔偿金为主要方式，其计算标准如下：①侵犯公民人身自由的，每日的赔偿金额按照国家上年度职工日平均工资计算。②侵犯公民生命健康权的，有以下几种情形：一是造成身体伤害的，应当支付医疗费以及赔偿因误工减少的收入，最高额为国家上年度职工年平均工资的五倍；二是造成部分或全部丧失劳动能力的，应当支付医疗费及残疾赔偿金；三是造成公民死亡的，应当支付死亡赔偿金、丧葬费。部分丧失劳动能力的最高赔偿额为国家上年度职工年平均工资的十倍；全部丧失劳动能力及死亡的为国家上年度职工年平均工资的二十倍，对其扶养的无劳动能力的人，还应当支付生活费。③侵犯财产权的赔偿金，按直接损失给予赔偿。能够返还财产或恢复原状的，予以返还财产或恢复原状。

【案例分析】

案例：某县税务局的派出机构——某镇税务所所长胡某，因个体户李某春节时没有送礼给他，怀恨在心。于1999年3月12日以李某隐瞒经营情况、少交税款为由，对李某处以500元罚款。李某不服，在缴纳罚款后，向某市税务局申请复议。某市税务局只听胡某一面之词，在没有进行任何调查核实的情况下，作出复议决定，不但维持原来的处罚决定，同时责令李某停止生产、销售活动2个月。李某不服，向人民法院提起行政诉讼，要求法院判决市税务局的决定违法并赔偿其损失。问：李某的经济损失，应当由谁来赔偿？

分析：依据国家赔偿法的规定，某县税务局承担因罚款决定给李某造成的经济损失。某市税务局的复议决定加重了对李某的处罚，因而应对责令李某停止生产、销售2个月所造成的直接经济损失承担赔偿责任。

本章小结

·行政法：是关于行政职权的授予、行使，以及对行政权力进行监督和对其后果予以补救的法律规范的总称。

·行政法的基本原则：行政合法性原则与行政合理性原则，这是依法行政的全部内涵。

·行政主体：是指享有行政职权，能以自己的名义行使国家职权、实施行政管理活动，并能对其行为承担法律责任的组织。主要是指国家行政机关，经法律、法规授权的非行政机关组织也可以成为某一行政管理事项的行政主体。

·行政行为：是指行政主体行使行政职权，实施行政管理而做出的产生法律效果的行为。行政行为在行政法中处于核心地位，它是各种行政法律制度得以建立的基础。

·治安管理处罚法：违反治安管理的行为是指某些危害后果较轻、尚未构成犯罪的、扰乱社会秩序和危害公共安全的违法行为。

·行政处罚法：规定了行政处罚的原则、对象、程序等。行政处罚必须由法定的处罚机关依据法定的权限、程序进行，并不得违背法定的处罚原则。

·行政复议法：行政复议是指行政相对人不服行政主体的具体行政行为，依法向有复议权的行政机关提出申请，受理申请的复议机关依照法定程序对原具体行政行为是否合法、适当进行审查并作出决定的法律制度。

·国家赔偿法：国家赔偿是国家对国家机关及其工作人员违法行使职权，对公民、法人和其他组织造成的损失承担赔偿责任的法律制度。包括行政赔偿和刑事赔偿两种。行政赔偿是指国家行政机关及其工作人员违法行使职权，侵犯公民、法人和其他组织合法权益而造成损害时的国家赔偿制度。

基本训练

■基本知识检测

一、解释下列概念

行政法、行政主体、行政行为、行政处罚、行政复议、国家赔偿

二、简要回答以下问题

1．行政法的基本原则是什么？

2．什么是行政处罚？行政处罚的程序有哪些？

3．什么是行政复议？其特点是什么？

4．什么是国家赔偿？它包括哪两类赔偿制度？

三、辨析题

1．行政主体就是行政机关，其含义是相同的。

2．间歇性精神病人如果实施了违法行为，不能对其处以行政处罚。

3．行政相对人如果认为行政机关的行政行为不合法或不适当，可以向作出该行政行为的行政机关的上一级行政机关申请行政复议。

四、选择题

1．以下不属于具体行政行为的是（　　）。

A．某县林业局对乱砍滥伐木材的行为进行处罚

B．某区工商行政管理局拒绝向申请人颁发营业执照

C．某市社会保险经办机构向林某发放失业救济金

D．某市政府出台一项关于治理市区临街非法建筑的政府规章

2．以下社会关系中，应由行政法调整的是（　　）。

A．某市税务局因建办公楼与某施工单位发生的建筑工程承揽关系

B．某市税务局与纳税人之间的税收征纳关系

C．某市政府与政府公务员之间的工作关系

D．甲因某行政机关的违法行政行为遭受损失，甲与该行政机关之间的赔偿关系

3．以下行政处罚中，可以适用听证程序的有（　　）。

A．责令停产停业　　　　

B．吊销营业执照

C．行政拘留

D．对公民处以20元罚款

4．某县甲乡的公安派出所民警以扰乱社会秩序为由扣押了李某的拖拉机，李某不服，应当以（　　）作为被申请人申请行政复议。

A．公安派出所

B．县公安局

C．县人民法院

D．乡人民政府

5．违反治安管理的行为是指（　　）。

A．给社会和公民利益造成一定危害的违法行为

B．是情节轻微尚不够刑事处罚的行为

C．是依照《中华人民共和国治安管理处罚法》应该受到处罚的行为

■基本技能训练

一、案例启示

阅读下面真实案例，谈谈自己的想法：

2001年，袁某依法向××县矿产管理办公室申请办理采矿手续，并经××县工商行政管理局核准登记，随后又经××县矿管办审查并发给《××省个体采矿许可证》，准予其在南坑石山开采石灰石。采矿队开业以来均能照章缴费，守法经营。××县水土保持办公室是县农业委员会下属的机构，其人事、工资管理及有关业务均隶属于××县农业委员会。2003年，××县水土保持办公室工作人员以要缴纳管理费为由，强行收缴袁某采矿工具9件。袁某向××县水土保持办公室要求领回工具继续生产，县水土保持办公室则提出如袁某不再在此矿点开采，可以免交管理费；如果要继续开采，就应缴纳管理费1600元，并口头决定袁某两年来为无证采矿，处以400元罚款，共需缴纳2000元。袁某向水土保持办公室索要关于采矿收费规定的文件，遭拒，工作人员只是说这是水土保持办公室新作出的决定。袁某被迫向县水土保持办公室缴纳罚款400元，管理费400元。水土保持办公室出具白条“今收到袁某人民币800元”给袁某。半个月后，县水土保持办公室的工作人员又以袁某未缴清上述款项为由，强行收缴袁某的风钻机一台，造成袁某停产7天。袁某不服，向人民法院提起了行政诉讼。

本案是一起由于行政机关的具体行政行为而引起的行政纠纷。在分析此案时应注意以下几点：

1．本案的被告，应为县农业委员会，因为县水土保持办公室是农业委员会的下属机构，不是行政主体，因而不具备作为被告的主体资格。

2．本案中，县水土保持办公室在作出具体行政行为时，在程序上有很多违法之处，请依据行政处罚法一一找出。

3．本案袁某的损失，可依据国家赔偿法予以补偿。

（资料来源：张能宝主编：《2004年国家司法考试应试指导——实例分析专题例解》，法律出版社，2004年版）

二、案例分析

1．根据乡党委的指示，某乡政府为维护本地区社会稳定，组建了社会治安综合管理办公室。该乡农民王某与邻居李某因宅基地使用权发生纠纷。王某用砖头将李某砸伤。综合办接到举报后，将王某带到该乡派出所关押了10天，并罚款1000元。王某不服。

请回答：

（1）派出所的处罚是否合理？

（2）王某可以寻求哪些救济途径？

（3）王某若申请复议，应以谁为被申请人？到什么机构去申请复议？

2．刘某在公路上打人被警察李某当场发现，李某口头作出罚款200元的处罚决定，并要求当场缴纳。刘某要求出具书面处罚决定和罚款收据。李某认为其要求属于无理取闹，拒绝听取其辩解。

请回答：

（1）李某在作出处罚决定时有哪些违法之处？

（2）刘某在处罚程序中有什么权利？

（3）若刘某不服，该怎么办？

三、举例说明

1．在生活中找出可以通过行政复议的方式来解决的行政争议。

2．举出两个行政处罚的例子。

■实践技能操作

1．到公安行政机关做一次调查，看看常见的违反治安管理的行为都有哪些表现，其法律责任是怎样的。

2．旁听一次行政处罚的听证会，感受一下听证的程序。