行政主体理论概述

3.1　行政主体理论概述

行政主体理论是行政法最基本的理论之一，它不仅是行政组织法领域的核心问题，而且直接影响行政行为、行政复议、行政诉讼等相关制度的建设。20世纪80年代末以前，我国行政法学理上主要以“行政机关”或“行政组织”来指称有关行政管理的主体，但它无法解决行政机关的多重身份带来的混乱(如行政机关实施行政管理和购买办公用品时的法律地位是完全不同的)，也无法区分行政机关内部各种机构的法律地位(如省民政厅与其内设处室虽然都可以称为行政机关或行政组织，但其法律地位却存在根本区别)，等等，因此我国行政法学者从国外引入行政主体的概念，创立了有中国特色的行政主体理论。^[1]

3.1.1　行政主体的概念及其意义

行政主体，是指依法享有国家行政权力，以自己名义实施行政管理活动，并独立承担由此产生的法律责任的组织。这一定义包含了以下几层意思:

其一，行政主体是一种组织，而不是人员。个人不能单独构成行政权力的法律主体，而只能以组织成员的身份具体运用权力去处理行政事务。从哲学意义上讲，主体概念离不开人，换句话说，人才称为主体。受此观念的影响，许多人想当然的认为，行政人员或公务员才是行政主体，这是错误的。其实，在行政法上，国家行政是见组织(职位)不见人的，组织才是最主要的因素。国家公务员只能是行政主体的代表，国家公务员实施的一切行政行为的后果均归属于行政机关，由行政机关对外承担行政法律责任。

其二，行政主体是依法享有国家行政权力、实施行政管理职能的组织。我们知道，社会组织有很多种类，如企业单位、事业单位、社会团体、行政机关，它们各有自己的功能，共同组成社会和维持社会的正常运转。行政主体就是指法律赋予国家行政权力、实施行政管理的社会组织。

其三，行政主体是具备法人资格、能够独立承担法律责任的行政组织。并非任何行政组织都能构成行政主体，只有那些具备独立法人资格，能以自己名义作出行政行为和参加法律活动，能对其行为和活动的法律后果独立承担法律责任的行政组织才能成为行政主体，包括能够成为行政行为的主体、行政复议的被申请人、行政诉讼的被告和行政赔偿的义务机关。如公安局派出所是行政组织，但不具备独立的法人资格，因此没有行政主体资格，不能单独成为行政复议的被申请人、行政诉讼的被告和行政赔偿的义务机关。

其四，行政主体包括行政组织和法律、法规授权的组织。行政主体主要是指行政组织，但又不限于行政组织。法律、法规授权组织行使某项行政职权，实施某种行政行为，该组织即能取得行政主体的地位。

行政主体资格制度对行政法制建设具有极为重要的意义。首先，它有助于确定行政行为的效力，防止行政权的滥用。行政行为实际上就是行政主体的行为，它直接影响行政相对人的权益。显然，如果没有行政主体资格确认制度，任何组织皆可实施只有行政主体才可以实施的行为，必然导致国家行政管理的混乱和行政相对人权益被损害。有了行政主体资格制度，相对人或有关国家机关对不具备行政主体资格的组织的行为，可以确认其无法律效力，或不予服从，或宣布其非法。其次，它有助于确定行政诉讼的被告，从而有利于行政监督制度的建设。我国行政诉讼的一个重要特点是，只有行政主体才可以作为行政诉讼的被告。因此，行政主体资格制度对行政诉讼制度的实行有着极为重要的意义。

应当指出的是，行政主体与行政法律关系主体是两个不同的概念。行政法律关系主体是指行政法律关系中权利的享有者和义务的承担者，包括行政主体和行政相对人。行政主体是行政法律关系主体的一种。在行政法律关系中，行政主体通常恒定为一方主体，另一方主体可能是公民、法人或其他组织(即行政管理法律关系中的相对人)，也可能是国家公务员或被委托的行使行政职权的组织。

3.1.2　行政主体的类型

根据不同的标准，可以对行政主体作不同的分类。

1.外部行政主体与内部行政主体

根据行政主体实施行政职权的范围，行政主体可以被划分为外部行政主体和内部行政主体。外部行政主体是对社会实施行政管理的行政组织，它们是行政机关的主要组成部分。我国各级政府(行政机关)所属行政机构大多属于此类机构，如发展与改革委员会、经济委员会及农业、工业、贸易等行业主管部门，公安、司法、教育、卫生、民政、体育、旅游等社会事务管理部门。内部行政主体是在行政系统内行使职权的行政机构，包括政府的财政、审计、人事、办公室等。当然，某些行政主体具有双重性质，它既是外部行政主体，又是内部行政主体。比如地方各级人民政府，它既有权对管辖地域内的一切社会相对人实施管理(属于外部行政主体性质)，同时有权对隶属于它的行政机构实施领导和监督(具有内部行政主体的属性)。

2.职权行政主体与授权行政主体

根据行政主体资格取得的法律依据的不同，可将行政主体划分为职权性行政主体和授权性行政主体。职权性行政主体是指根据宪法和行政组织法的规定，在机关依法成立时就拥有相应行政职权并同时获得行政主体资格的行政组织。职权性行政主体只能是国家行政组织，包括各级人民政府及其职能部门及县级以上地方人民政府的派出机关。职权性行政主体的最大特点，就是按照宪法和行政机关组织法的规定及国家职能划分的需要(包括区域和行业)，以组织程序而设立，并在设立时就独立存在和取得行政主体资格。授权性行政主体是指根据宪法和行政机关组织法以外的单行法律和法规的授权规定而获得行政主体资格的组织。授权性行政主体包括行政机构、公务组织和社会组织。授权性行政主体的突出特点，就是它们不是以其组织机构的成立而取得行政主体资格，而是以单行法律、法规的授权性规定而获得的。例如，中国银行属于国有企业，无行政职权，但根据《中国银行章程》第8条的规定，它可以“根据国家授权，发行外币券”，或“根据国家授权，参加国际金融会议”。当中国银行经授权从事上述活动时，它便成了授权行政主体。

职权性行政主体与授权性行政主体的主要区别在于:其一，取得主体资格的法律依据不同。获得职权性行政主体资格的法律依据是宪法和有关组织法，而获得授权性行政主体资格的法律依据是宪法和有关组织法以外的单行法律、法规。其二，主体的组织性质不同。获得职权性行政主体的组织是行政机关，是国家设立的专门履行行政职能的国家行政组织，而获得授权性行政主体的组织，是国家行政组织以外的社会性组织。其三，职权内容与范围不同。职权性行政主体是以完成一定的国家行政职能为设立因素的，故宪法和有关组织法对其行政职权与职责的规定，具有一定的原则性、概括性，虽然随着国家行政立法的发展与完善，其行政职能所涉及的许多方面或领域已逐渐被单行法律和法规在职权内容、范围及方式等方面进行了较为具体与明确的规定，但在法律、法规尚未明确规定的行政职能领域内，职权性行政主体还具有根据宪法和职能管理的需要，在同法律原则与精神不相抵触的前提下，行使一定的自由裁量管理权的能力，而授权性行政主体是以单项法律、法规的明确具体授权规定取得主体资格的，其职权的内容、范围和方式是专项的、单一的、具体的，必须按照授权规范所确定的职权标准去行使。

3.本行政主体与派出行政主体

当一个行政组织与另一个行政组织之间具有派出关系时，前一个行政组织(设立派出机构的机关，如省政府)为本行政主体，后一个行政组织(被设立的行政机构，如地区行署)则为派出行政主体。弄清这一点很重要，它提示我们，不能看到派出机构就想当然地认为它没有行政主体资格。一般来说，当法律、法规直接对派出机构设定某种职权，或有权机关对其作了某种行政授权时，这些派出机构就是行政主体。如省政府的派出机构行政公署、市辖区的派出机构街道等。近年来，许多大城市设立高新技术开发区，开发区管理委员会一般为所在市政府的派出机构，拥有行政主体资格，其行政主体资格是由省级人大授权。例如，武汉东湖高新技术开发区管理委员会的行政主体资格是1994年10月12日湖北省第八届人民代表大会常委会第九次会议通过的《武汉东湖新技术开发区条例》授予的。

3.1.3　行政主体资格的取得、变更和丧失

1.行政主体资格的取得

行政主体，在国外称为公法人，实际上是行政机关法人。法人资格管理制度是现代社会组织管理的基本制度。现代社会是法制(或法治)社会，任何组织都要依法登记取得法人资格，才能公开和独立开展活动。例如，在我国，社会组织大体可分为企业组织、社团组织、事业组织和国家机关(包括国家行政机关)四种类型。从我国目前的情况看，它们的登记管理分别由政府的工商管理部门(依据全国人大通过的《公司法》、国务院颁布的《企业法人登记管理条例》等)、民政部门(依据国务院发布的《社团登记管理条例》)和机构编制部门(依据国务院颁布的《事业单位登记管理暂行条例》)负责。因此，行政主体的产生，实际上就是公法人的产生。根据有关法律的规定和实际操作情况，我国行政主体的产生有以下两种情况:

(1)行政组织的行政主体资格的取得。我国《民法通则》第50条规定:“有独立经费的机关从成立之日起即具有法人资格。”这里，“机关”是指国家机关，包括权力机关、行政机关、军事机关、审判机关和检察机关。可见，与企业组织、事业组织和社团取得法人资格的形式或途径不同，这些国家机关的法人资格是自然取得的，即自有关法律或国家机关批准成立之日起就具有法人资格，不需要进行法人登记，其活动也不需要执照。

(2)法律、法规授权组织行政主体资格的取得。法律、法规授权组织本身并不是行政机关，而是企业组织、事业组织或社团组织。它们要取得行政主体资格，首先或同时要进行企业法人、事业法人或社团法人登记，取得与其性质相一致的法人资格，然后或同时依照有关法律获得行政主体资格。与行政组织的行政主体资格产生的法律依据有所不同，法律、法规授权组织行政主体资格产生所依据的法律是宪法和行政组织法以外的有关单行法律、法规。如我国的物价检查机构是依据《中华人民共和国价格管理条例》第20条“各级物价部门的物价检查机构，依法行使价格监督检查和处理价格违法行为的职权”的规定而获得主体资格的，消防监督机构依据《消防条例》而取得行政执法主体资格等。

2.行政主体资格的变更和丧失

(1)行政主体资格的变更。行政主体资格的变更实际上就是行政主体资格转移。在现实的行政管理实践中，可能会由于机构改革或国家加强对某些社会事务的管理等原因而出现机构合并或分解，从而发生行政主体资格的变更。行政主体资格的变更主要有两种情况:

第一种情况:行政主体分立(机构分解)。即由原来的一个行政主体分解为两个以上的行政主体，如我国第八届全国人大一次会议通过的《关于国务院机构改革方案的决定》，将原电子机械工业部分解成机械工业部和电子工业部，由此形成两个职能机关。

第二种情况:行政主体合并。即指由原来的两个以上的行政主体合并为一个行政主体，如根据上述我国国务院机构改革方案的决定，将原商业部、物资部合并成为国内贸易部。

无论上述哪一种情况，原行政主体作出的一切行政行为依然有效，但要由变更后的新主体继受。如我国《行政诉讼法》规定，对行政机关提起诉讼，若该行政机关被合并，继续行使其职权的行政机关是被告。

(2)行政主体资格的丧失。指已取得行政主体资格的组织，由于某种原因被撤销或取消授权而失去其行政主体资格。行政主体资格的丧失也有两种情况:

第一种情况:行政主体组织被撤销或解散。即指有权机关依法解散或撤销某行政主体组织，该组织的行政主体资格自然丧失。

第二种情况:法律、法规收回所授之权或者授权已到期限。如我国对《食品卫生法》进行修订，原来授予卫生防疫站和食品卫生监督检验所的食品卫生监督职权的条文被废止，从而这两个组织失去了行政主体资格。

行政主体资格丧失后，原行政主体所实施行为的法律后果与责任的继受，是行政机关的，由继续行使其职权的行政机关承担，没有继续行使其职权的行政机关，由作出解散或撤销决定的行政机关或其上级机关承担;原是以授权方式取得主体资格的，由其主管行政机关或所属行政机关承担。