职权性行政主体

第三节　职权性行政主体

行政机关是最重要的一类行政主体，属于职权性行政主体。行政机关又称国家行政管理机关，是指依据宪法和有关组织法设立的，享有并依法行使行政职权，对国家内政外交事务和社会事务进行组织管理的国家机关。

在我国，行政机关是国家权力机关的执行机关，因此具有从属性;同时行政机关的设立和行政职权的行使是法定的，它又具有相对独立性;就行政机关系统的机构而言，它具有统一性和层级性;由于行政事务的纷繁复杂，为有效地实施国家行政职能，行政机关具有主动性和相应性;另外，现代行政管理的性质和特点决定了行政机关的社会性、服务性和专业性。我国的行政机关是一个从中央到地方完整的、开放的系统，具有行政主体资格的行政机关主要有以下几类。

一、国务院

中华人民共和国国务院即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关。国务院作为国家的最高行政机关，根据宪法和法律享有管理全国行政事务的职权，可以制定行政法规、规定行政措施、发布决定和命令。因此，国务院是行政主体。国务院作为最高国家权力机关的执行机关，必须遵守宪法和法律，必须接受全国人民代表大会及其常委会的监督。

根据宪法和国务院组织法的规定，国务院拥有的行政职权非常广泛，而从行政主体行使职权的角度讲，可以归纳为以下几个方面:(1)行政立法权，即国务院有权根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令。(2)提案权，即国务院有权向全国人大及其常委会提出议案，这种提案由立法机关的法律程序，转化为国家的法律、法令。提案的内容包括制定或修改法律、增设或撤销行政机构、任免国务院部分组成人员、通过国民经济和社会发展规划及其执行情况的报告、通过国家预算及其执行情况的报告等。(3)领导权，即对国务院各部、委、局、办的统一领导，对地方各级行政机关的统一领导，对不属于各部委的全国性的行政事务进行统一领导。(4)监督权，即监督国家各级行政机关，对国家宪法、法律以及国务院的行政法规等的执行情况，并对违反上述方面内容的不适当的命令、决定、规章予以改变或撤销。(5)人事权，即国务院有权审定人事机构的编制，依照法律规定任免、培训、考核和奖惩行政人员。

二、国务院的组成部门

国务院各部、委、行、署是国务院的工作部门或职能机关，依法对某一方面的行政事务具有全国范围内的管理权限。国务院的组成部门除办公厅之外，各部、委、行、署可以分为四种类型:一是宏观调控部门;二是专业经济管理部门(只进行行业管理、调整、引导，不再直接管理企业);三是教育科技文化、社会保障和资源管理部门;四是国家政务部门。国务院办公厅是国务院下设的一个工作机构，由国务院秘书长领导，其主要任务是为国务院提供信息，反映情况，传达政令，办理文电和会议事务，承办不属于部委业务范围的交办事项。国务院的组成部门均接受国务院的领导和监督，执行国务院的行政法规、决定和命令。但各组成部门在法定的职权范围内，就自己所管辖的事项，以自己的名义实施活动，并承担由此产生的责任。因此，各部、委、行、署及办公厅是行政主体。

国务院各部、委、行、署在行政法上的职权主要有:(1)制定规章权，即根据宪法和有关组织法的规定，国务院各部、委、行、署可以依据法律、行政法规和国务院的命令、决定，制定规章，国务院部委规章涉及部委所管辖的专门行政事务，对全国具有普遍的约束力，是国务院各部、委、行、署行使行政立法权的体现;(2)裁决行政纠纷权，即各部、委、行、署可以对由于自身行为和下属机关行为所引起的行政争议，依法进行复议，并作出复议决定;(3)指导权或领导权，即各部、委、行、署享有对地方各级人民政府中的相应职能部门的业务指导权或领导权;(4)决定权，即各部、委、行、署对本部门所辖事务，可以在行政法律规范确定的范围内，依法作出一切处理，如对有关事务作出决定和发布命令等。

三、国务院的直属机构

根据宪法和有关法律的规定，国务院因工作需要，可以设立若干直属机构，如国家工商行政管理总局、海关总署等。直属机构主管专项行政事务，依法行使一定的行政职权。各直属机构虽然在名称上叫“机构”，这和后面所讲的行政机构是有区别的。根据《国务院行政机构设置和编制管理条例》的规定，国务院直属机构主管国务院的某项专门业务，具有独立的行政管理职能。因此，国务院直属机构在依法成立时就取得了独立的法律地位。

国务院直属机构的地位较为特殊。一方面它不同于国务院各部、委和行、署:依照宪法和有关法律的规定，各部、委和行、署的行政首长是国务院的组成人员，而直属机构的行政首长则不是，因而直属机构的地位低于部、委、行、署。另一方面，它又不同于国务院的办事机构。国务院的办事机构是总理的附属机构，原则上属于内部机构，而直属机构则具有独立职权和专门职责，可以在主管事务的范围内，以自己的名义从事行政活动，对外发布命令和指示。因此，直属机构可以成为行政主体。

国务院直属机构的职权主要包括:(1)制定规章权，即根据法律、行政法规的明文授权，国务院直属机构可以制定本部门职权范围内的规章，多数是法律、行政法规的实施细则;(2)行政事项处理权，即对本部门职权范围内的行政事务进行组织和管理，有权实施行政法律规范确定的各项行政行为;(3)裁决争议权，即国务院直属机构有权对本部门业务管辖范围内发生的争议进行复议裁决。

四、国务院部、委管理的国家局

国务院依照有关组织法的规定，根据国家行政事务的需要，设立若干行政主管职能部门。由于其行政事务与一些部、委的职能有联系，因而就由相应的部、委对其进行管理，如国家烟草专卖局由国家经贸委管理。这些国家局在其成立时就具有独立的法律地位，依法行使某项专门事务的行政职权，因此，具有行政主体资格。

部、委归口管理的国家局是国务院序列外机构，这些局既接受有关部委的领导，又具有相对的独立性。部、委对它们的归口管理，主要体现在部长、委主任或部(委)务会议对它们的领导上，部、委的职能司、局不承担对它们的管理职责。它们可以单独行文，也可以和有关部门联合行文，可以直接参加有关会议，有关的电报、文件、资料也可以直接发给它们。

国务院各部、委归口管理的国家局具有专项行政事务管理权和裁决争议权，但并不具有规章制定权。

五、地方各级人民政府

根据宪法、地方组织法和民族区域自治法的相关规定，地方各级人民政府是地方各级权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关。我国事实上存在三种类型的地方国家行政机关，即一般地方行政机关、民族自治地方行政机关和特别行政区行政机关。民族自治地方行政机关的组织机构设置与一般地方行政机关基本相同，都是地方人民政府，只是各级自治地方(自治区、自治州和自治县)人民政府的正职由实行区域自治的民族的公民担任。另外，民族自治地方的行政机关作为自治机关的组成部分，除行使宪法和法律规定的一般地方行政机关的职权外，同时依法行使自治权。特别行政区的行政机关是指特别行政区的政府。特别行政区直辖于中央人民政府，并享有高度的自治权。由于法律制度的不同，行政权的运行模式与前面两类地方国家行政机关有较大差异，限于本书篇幅，在此不作讨论。

地方各级人民政府是地方各级行政机关，涉及地方性的行政事务，主要由地方各级人民政府管理。国家宪法和有关组织法规定，按照行政区域的划分，我国地方各级人民政府分为:省、自治区、直辖市人民政府;自治州、设区的市人民政府;县、自治县、市辖区和不设区的市人民政府;乡、民族乡、镇人民政府。

地方各级人民政府的地位具有双重性:一方面它是地方各级国家权力机关的执行机关;另一方面，它又是国务院统一领导下的国家行政机关。但是，上述两重性不影响各级人民政府的主体资格。在管辖的地域范围内，地方各级人民政府依照宪法和有关法律规定的权限，管辖本行政区域内的各行政事务，并依法对自己行为所产生的法律后果承担责任。因此，地方各级人民政府都是行政主体。

地方各级人民政府的法定职权主要是:(1)制定规章权或发布决定、命令权，即根据《宪法》和《立法法》的规定，省级人民政府、较大的市的人民政府，依据法律、行政法规，可以制定地方规章，发布决定和命令。其他地方人民政府可以依法发布决定和命令，但不具有规章制定权。(2)本区域内行政事务的管理权，即地方各级人民政府负责维持本行政区域内的公共秩序，管理本区域的各项行政事务，如经济、交通、教育、文化等。(3)领导和监督本级政府的职能部门和下级人民政府行政工作权，如有权撤销或改变各职能部门和下级人民政府不适当的决定和命令。

在我国，乡(镇)人民政府是最基层的人民政府，领导和管辖所辖行政区域内的行政事务。由于管辖区域小，人员少，因此，乡(镇)人民政府内部只设办事机构，不设职能部门，同时也不设派出机关。在对外活动中，只有乡(镇)人民政府具有行政主体资格，其他任何内部机构都不具有行政主体资格，都不能独立对外行使职权，但有行政法律规范授权的除外。

六、县级以上地方人民政府的职能部门

根据宪法和有关法律，县以上地方各级人民政府根据工作需要，设立若干职能部门，承担某一方面行政事务的组织与管理职能。职能部门对本级人民政府负责，管理所辖行政区域内的某项专门行政事务，在职能上是专门的行政机关。依照有关法律的规定，职能部门独立享有并行使行政职权，以自己的名义作出决定，并承担相应的法律后果。因此，县级以上地方各级人民政府的职能部门是具有行政主体资格的。

地方县级以上各级人民政府的职能部门的法定职权主要有:决定和命令的发布权，职能部门依据法律、法规和规章，可以就自己管辖的专门行政事务，发布有关的决定和命令;主管行政事项权，即在符合法律、法规和规章的前提下，职能部门有权就主管行政事项进行处理，如公安机关对违法相对人的治安管理处罚、环境保护机关对污染生态环境的企业或个人的处罚、卫生机关对制造贩卖假药人员的制裁等。

七、地方人民政府的派出机关

派出机关是指由县级以上地方人民政府经有权机关批准，在一定的区域内设立的行政机关。派出机关不是一级人民政府，但是，依据有关组织法的规定，它却实施着一定区域内对所有行政事务的组织和管理，能以自己的名义履行一级人民政府的职能。因此，派出机关具有行政主体资格。

根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，我国的政府派出机关有三种类型:省、自治区人民政府经过国务院批准设立的行政公署;县、自治县人民政府经省、自治区、直辖市人民政府批准设立的区公所;市辖区、不设区的市人民政府经上一级人民政府批准设立的街道办事处。

派出机关的法定职权主要有:决定和命令的发布权，即依法就本行政区域内的事务发布有关的决定和命令;行政事务管辖权，即依法就本行政区域内的事务进行管理。