大学城—杜姆市和杜姆县

大学城———杜姆市和杜姆县

北卡罗莱那州是美国南方传统的农业州，以盛产烟叶以及烟草工业而著名。杜姆市(City of Durham)位于该州中部，杜姆县境内，是该县唯一的城市，以1849年巴特莱特·杜姆医生(Dr.Bartlett Durham)捐赠了4英亩土地在当地修建铁路车站而得名。1853年4月这里第一次设立了国家邮局。1869年4月10日美国南北战争后被州议会正式批准建市。当时只有居民258人，财政收入357.44美元。2004年该市有人口19.3万，占了杜姆县人口的83.33%，是北卡罗莱那州第4大城市，其中40%是黑人。2002～2003年的市财政一般性预算为1.616亿美元。

杜姆市是一个大学城，著名的杜克大学就在该市。它集中了医学、教育、研究、工业、技术等众多学术机构和高科技企业。早在1956年，依托杜姆市的杜克大学、前派尔山市(Chapel Hill)的北卡罗莱那大学、拉里市(Raleigh)的北卡罗莱那州立大学的学术优势，州政府联合一些企业，在杜姆市附近的“拉里—杜姆—前派尔山”地区建立了“三角研究工业园”(Research Triangle Park)，并最终发展成为“三角研究区”(The Research Triangle Region)。现在围绕着杜姆市的4个县的广大地区，已经成为美国最大的科学和技术研究园区。《纽约时报》将它称为“美国最成功的风险研究基地之一”。著名未来学家托夫勒在《第三次浪潮》一书中也谈到过这个高技术工业园。由此，在后来席卷美国的新技术革命浪潮中，这个传统的农业州占据了一席之地。1983年3月10日，杜姆市曾被评为美国的明星城市。

一、市政府管理模式

杜姆市采用的是“市议会+市经理”(Council+Manager)的管理模式。市议会(City Council)是该市的立法机构，它由7人组成，其中6人是议员，1人是市长。6名议员中，3名是从该市的3个选区选举出来的，另外3名和市长是从全市选举出来的。他们7人共同组成了杜姆市的决策机构。市议会有权任命市经理、市律师、市秘书和市政府其他各种理事会和委员会的成员，颁布法律、条例和命令，修改年度预算报告，代表市政府与他人签订合同。议员任期4年，每逢单数年改选1/2。

市经理直接领导4个部门:警察局、公共事务部、住宅和社区开发部、审计部。他下面还有2位市经理助理，一位分管财政、预算、人力资源、消防、经济开发、废物处理、公用事业、平等机会和平等信任、公园和娱乐等部门。另一位分管公共工程、计划、环境保护、年检、技术提供、邻里关系、紧急情况处理等部门。

严格地说，杜姆市政府由4个具有不同功能的团队组成。

第一是治理团队(Governance)。它包括:市议会、市律师、市秘书、市经理、审计部门、公共事务、就业和经济发展、预算和管理服务、平等机会和平等信任。

第二是行政和支持服务团队(Administrative＆Support Services)。它包括:财政部门、综合服务、邻里关系、人力资源、技术提供。

第三是社区服务和开发团队(Community Services＆Development)。它包括:住宅和社区开发、固体废物处理、公园和娱乐、公共工程、环境保护、市(县)计划部门、市(县)年检部门。

第四是公共安全团队(Public Protection)。它包括:警察、消防、紧急情况联络、紧急情况管理。

市议会所要实现的目标是:所有的市民可以安全地生活;每一个市民都可以得到安全、足够、负担得起的住房;有比较好的经济前景;每个市民可以享受健康的环境;市民享有建立在有效和良好维护基础上稳定、繁荣的邻里关系;市民享有美化城市的成果;市民生活在一个接受和促进不同文化和传统富有活力的城市;市民拥有一个有效率和负责任的政府。

在杜姆市，还活跃着25个主要由普通市民参加、与市民生活质量有关系的委员会和理事会。参加人员有290多人，其中80%的人员是普通市民。他们参加城市的管理，由自己申请，市议会和市长任命。这些市民从事这些工作，大部分是没有任何报酬的。这些委员会和理事会对从有线电视、历史遗迹保护，到公共交通服务和城市工程开发等一系列的公共事务，为市政府的决策提供建议和咨询。在那些与杜姆县有关系的委员会和理事会组成人员中也有1/3到1/2是来自杜姆县的公民。这其实是美国地方政府治理公开、透明、参与的一个特点，我们在所有美国地方政府都看到了这种现象。让市民在政府的日常管理和决策中起顾问和咨询的作用，从而不仅在开始的选举环节和最后的结果对地方政府进行监督，而且在政府的日常运作中的每一个月和每一项决策上都充分考虑了市民的参与。

与其他美国地方政府不同的是，为了培养市民了解和参与政府的工作，杜姆市和杜姆县政府专门为市民开办了一所“杜姆邻里学院”(Durham Neighborhood College)。学院开办的宗旨是“鼓励和支持市民去建设更好的杜姆市”。市民可以在秋季学期(9～11月份)和春季学期(2～4月份)的每个星期四的晚上6～9点钟和星期六上午在学院接受总共10个星期的教育。学院每个学期招收25名学员。晚上课程开始前，学院还为学生准备了简单的免费晚餐。在学习中，学院将请市政府和县政府的不同部门来向学员介绍市县政府是怎么运作的。在2004年秋季学期的课程里，内容包括:(1)为什么要参与公共事务。学员要了解市县政府的结构、他们是如何工作的、地方政府是如何影响居民生活的。学院还要组织学员对市县的公共服务、社区发展、紧急情况服务、健康和人类服务、市县财政预算过程、环境保护等问题展开讨论。学员将这些知识带回自己的社区，成为社区活动的积极分子。(2)你是合适人选吗?告诉你什么条件可以使你在地方政府的管理中发挥作用。这其中包括:必须是本地居民、有在当地缴纳汽车和财产税的证明、参加了每学期(一学期10个星期)的至少8个星期的专题讨论并完成了每次讨论的评价、对市县政府工作有兴趣，并且知道他们是如何为居民服务的。(3)参加学习的成本。每学期要缴纳25美元的学费，只有很少的奖学金。(4)对参加者的期望。参加者必须挤出时间来参加每星期一次的专题讨论，并获得学分，表示你完成了课程。

我在其他美国地方政府调查时，虽然也遇到过市民培训班这样的学习机构(如西雅图市)，但是，像杜姆市和杜姆县这样通过开办学院的方式来培养普通市民参与公共事务管理的情况，还真的是第一次。从这里我们也可以看到美国地方政府行政公开、透明的鲜明的一面。

二、市财政预算运作

杜姆市2003～2004年的市财政预算为2.579亿美元。在过去的24年里，该市的财政收入增长了22倍。该市的政府建设债券被评为AAA级。

2003年，杜姆市一般性财政收入达1.616亿美元，主要有5个来源:财产税占48%;消费税占17%;债券收入占11%;转移支付占10%;其他收费占14%。

财产税一直是美国地方政府的主要收入来源，杜姆市也不例外。在过去的10年中，财产税占该市一般性财政收入的比重一直在51.3%到55.5%之间。2004年财产税对杜姆市财政的贡献达到了51%。2003年其财产税征收率达到了97.37%，为7 770万美元。2004年，该市财产税税率为每百元财产交纳0.545元。

消费税是北卡罗莱那州政府与杜姆市分享的税种，州政府拿大头。消费者每消费1美元，需要交纳0.065美元的消费税(食品消费除外)，其中61.54%(0.04美元)归州政府;38.46%(0.025美元)归杜姆市所有。2003年，杜姆市拿到了2 790万美元的消费税。2004年这一税种对市财政的贡献达到20%。

州政府和联邦政府对杜姆市的转移支付主要是专项资金。2004年这部分仍旧占10%。在其他收费的收入中，主要包括:水电气等公用事业服务收费、许可证收费、政府服务收费等。

杜姆市的大型公共设施建设主要依靠发行政府建设债券来筹集资金。按照北卡罗莱那州的法律，一个地方政府的发债规模不能超过其地方财产价值总额的8%。2004年杜姆市共有私人和公共部门财产价值143.68亿美元，它的总发债规模是11.48亿美元。截止2003年6月30日，它的债务余额是2.897亿美元，尚有75%的发债空间。由于杜姆市一直有着良好的信用记录，所以它也是拥有标准普尔、穆迪和Fitch等3家信用评级机构AAA信用等级的地方政府，可以享受比较优惠的利率。拥有这样信用等级的地方政府占美国地方政府总数的3/4。

由于建设债券需要用每年的财政收入来逐步归还，与纳税人的利益息息相关，所以，每次发行地方政府建设债券，必须经过当地选民的全民公决。1996年，杜姆市通过全民公决批准政府发行建设债券8 628.5万美元，用于道路修筑(40.85%)、公园和娱乐项目建设(23.61%)、公共住宅建设(23.18%)、博物馆和艺术中心建设(6.37%)、公共交通(5.99%)等5个方面。到2003年7月，1996年经过全民公决批准的发债规模仍有2 677.2万美元可以使用。该市计划在上一个政府建设债券额度发行完了后，于2004年11月进行下一次的政府建设债券发行的全民公决。

在该市支出中，主要包括4个方面:公共安全支出占34%;社区服务支出占30%;债务管理支出占21%;其他支出占15%。

2003～2004年，该市有全日制政府工作人员2 110.8人，兼职政府工作人员104.9人，共计2 215.7人。其中黑人雇员占46.5%。2003年该市有居民193 305人，每1 000个居民中有政府公务员10.92人，2001～2002年，这一比例曾经达到过11.27。2003～2004财政年度，政府工作人员的工资和福利支出占整个财政支出的57%。其他主要支出还包括:政府运转费用23%;债务费用12%;转给其他基金5%;资本项目花费3%。

三、基础教育的管理

杜姆市和杜姆县的学校管理区也同样是独立的，不受市县政府管辖。该市的教育委员会由8人组成，其中4人从该市的4个选区直接选举产生，2人是从两个联合选区选举产生，1人从全市选举产生，还有1人是学监。教育委员会设有主席和副主席各1人。教育委员会任命学监，由学监具体操作学校管理区的行政事务。在学监下面，设有分管行政、教育指导、后勤服务3个助理学监，下设若干管理部门。他们之间的关系与市政议会、市长、市经理的管理模式是一样的。可以看出，市场经济中的公司治理结构不仅深刻影响了美国地方政府的管理模式，也深深地影响了学校管理区的管理模式(参见下图)。

杜姆市学校管理区组织示意图

2001年，杜姆市共有公立学校43所，其中小学27所、初中8所、高中7所、特殊学校3所。在校学生近3万人。共有教职工4 400人，其中40%以上的教师具有硕士及以上的学位。

2004～2005财政年度，学校管理区预计共有预算收入2.98亿美元。其中州政府的转移支付为1.39亿美元，占整个财政预算的47%;地方政府提供0.93亿美元，占31%;其他收入包括:联邦政府的转移支付占6%;2003年债券收入6%;2001年债券收入3%;儿童营养收入4%;资本收入1%;赠款1%。在这里，州和联邦政府对地方基础教育的投入力度之大是我们难以想像的，他们的投入占到杜姆市基础教育支出的53%。

在支出项目中，最大的支出是教师的工资和福利，这约占整个学校管理区财政支出的65%。该市教师的平均年工资是44 020美元。

四、与杜姆县的关系

杜姆市是杜姆县的唯一的城市，人口也占了整个县人口的83.33%。县政府的管理方式是“县议会+县经理”(Board of Commissioners+County Manager)。县议会由5人组成，1人为主席，1人为副主席，这是杜姆县的立法机构。他们是选民直接选举产生的。县议会聘请县经理，由县经理具体操作县行政事务。县政府有30个行政部门，在县经理的领导下工作。2001年杜姆县有政府工作人员1 870人。另外，县政府还有45个各种理事会和委员会，吸收大约300多名选民参加，为县政府的决策和行政提供咨询和顾问作用。杜姆县也有独立的学校管理区，并有公立学校教师4 500人。

杜姆市在与杜姆县的关系上，基本上是既有分工，又有合作。分工是指两个地方政府各自管理的区域是不同的，他们同是美国地方政府，不是上下级关系。杜姆市的行政管理边界在市区，而杜姆县的管理区域则是杜姆市区以外的其他地域。合作是指在一些关系到市县双边关系的共同领域，双方共同组成委员会和理事会。在驾驶执照发放、财产税基评估、选举人口统计、司法范围划定等方面，就由杜姆县统一管理起来了。我在调查中，相同的情况也发生在西雅图市和金县、库帕斯克里斯蒂市和纽艾塞斯县的关系上。

主要参考资料

1.Citizen's Financial Report:for the Period ended June 30，2003.

2.Durham Neighborhood College:Overview of Durham City Government，March 4，2004.

3.The City of Durham:City Council Guide 2004～2005.

4.Durham History.

5.Durham Data Book:2001.

6.Durham Data Book:1999.

7.1^stAnnual“State of Durham's Economy”，December 8，1998.

8.Durham:Official Visitors Guide，2004.

9.City of Durham，North Carolina:FY 2003～2004 Budget.

10.A Report to the Citizens of Durham，2003.

11.Durham Public School Superintendent's Budget Proposal 2004～2005.

12.www.ci.durham.nc.us

13.www.co.durham.nc.us