养老保险模式的未来发展方向

三、养老保险模式的未来发展

(一)养老保险模式未来发展的原则

在不改变统账结合大构架的前提下，调整现行养老保险模式，使之朝着更合理、更健康的方向运转，必须遵循以下原则:

1.与我国国情相适应的原则。养老保险模式设计要从我国目前人口多、底子薄、生产力总体水平低且老龄化发展快的实际国情出发，合理确定养老保险的水平，考虑国家、企业、个人的承受力。

2.效率和公平相结合的原则。我国经济发展总体水平上还很落后，社会保障基金还不充足，因此要力图使有限的基金发挥最大的效能，同时要注意养老保险的互助共济的比例。

(二)具体的调整环节

要真正实现有中国特色的养老保险模式，在实践中形成社会统筹与个人账户相结合，多支柱、多层次的养老保险体系，还必须重点解决以下问题:

1.个人账户实行“实账”制。传统制度的历史债务不解决，仅依靠个人账户资金化解暂时社会统筹资金的缺口而不积极面对这一问题，必然会威胁到新制度的成长。个人账户的长期空账运行，基金的积累、保值、增值便失去了基础，故应努力实行“实账制”。这就涉及转制成本(从现收现付制过渡到统账结合模式过程中所需支付的成本)。

第一，关于转制成本的数额。截至2001年上半年，全国参加基本养老保险社会统筹的离退休人员达3241万人，其中企业参保的离退休人员为3068万人;而在养老保险制度改革前参加的中年职工人数更是逾亿。在上述人员中，已经离退休的职工因其以往没有任何积累而需要筹集足够支付其全部退休养老金的经费，还未退休但在旧体制下工作过的中年职工则需要对其改革前的工作年限视同缴费年限进行补偿，两者相加所形成的历史欠债以万亿元计。由于测算方法与口径不同，对历史债务测算结果便各不相同。其中，劳动部社会保险所于1995年测算的结果是28753亿万元，国务院体改办2000年测算的结果为67145亿万元;还有学者(如郑功成教授)初步测算结果在4.5万亿～5万亿元。如此巨额的历史债务，如果找不到合理的化解途径，必然会影响新制度的运行效果。

第二，政府应承担转制成本。在计划经济体制下，中国长期实行低工资的收入分配政策，劳动者在进行工资分配前已经进行了六项扣除，其中包括养老保险费用，但被扣除的养老保险费用并没有以养老基金的形式形成积累，而是被政府当做生产基金直接用于国有企业的投资，职工养老金的权益直接表现为政府的债务。从中华人民共和国成立初期到1978年，职工实际平均工资每年只递增0.38%，到1978年底全部职工的货币工资全年仅为615元，低于1957年的水平。1978年，居民的人均储蓄存款不到22元，而同期的积累率已从1952年的21.4%上升到1978年的43.8%。中国的高积累率包含着职工的养老金权益。这种权益并不因为政府没有专门的社会保障预算制度而消灭，同样地方政府的责任也不能因此而减轻。所以，政府应是最后责任人。

第三，偿债途径。政府可以通过各种途径和渠道结合来化解转制成本，目前可能的方法大致有:(1)可考虑用现有国有资产的一部分分期偿还旧制度的债务，如将一部分住房商品化，将其收入作为改革前退休“老人”退休金，或出售其他国有资产，包括国有企业。(2)像智利一样，对尚未退休但在旧有养老保险体制拥有债权的“中人”发放一部分“认可债券”。这部分人的债券期限长，债务负担可分散在30多年之中，所以这一方法不会对政府造成太集中的负担，也不至于对宏观经济产生太多不利影响。考虑到中国经济的乐观增长因素，加上合理的宏观调控，这一方法应该是可行的。(3)可以考虑向国际金融组织申请社会保障制度调整贷款，如世界银行越来越重视社会问题。1997年，它向许多经济转型国家提供了大量的社会保障制度调整贷款。俄罗斯就申请到8亿美元，是最高的一项贷款。中国可以考虑调整在世界银行贷款的结构，申请一些社会保障制度调整贷款。(4)最重要最有效的手段是提高投资效益，投资效益可以帮助偿付部分社会保障债务。

2.养老保险基金的管理与投资运营。

其一，个人账户基金应与社会统筹基金分开管理，独立核算，防止统筹基金透支个人账户基金现象继续发生。目前，可由省一级社会保险经办机构直接管理。

其二，完善我国养老保险基金投资体系。我国有关法规规定:养老保险基金只能用于购买国债和存入国有商业银行，不得在境外进行其他任何形式的直接或间接投资。这虽然在短期环境下保证了安全，但却是以放弃争取最大增值机会为代价的。从长期来看，随着资金量不断增大，基金保值增值任务越来越重。随着我国金融市场及各方面条件和环境的成熟，基本养老保险基金最终还是要走投资多元化的道路。

其三，相应的配套措施。(1)完善养老保险的法制建设。养老保险法制不健全是造成我国养老保险基金被挪用、挤占、拖欠等现象发生的一个重要原因。依法管理基金筹集、营运、发放，实现养老保险的法制化管理。自1995年以来，劳动和社会保障部就在积极起草一部统一的社会保障法，但至今仍未完成有效的法律草案。我国急需制定一部统一的社会保障法保证养老保障制度的贯彻实施，使违法行为得到相应的法律制裁。(2)积极推进金融市场发育，为养老金的市场化经营提供相配套的投资环境和投资条件。(3)积极转变政府在养老保险制度中的职能。我国养老保险制度中，政府既是养老保险规则的制定者又是其执行者，承担了养老保险的一切事务，养老保险运行的后果也完全由国家承担，为提高养老保险运行效率，转变政府职能，应实施好立法职能和监督职能，确保养老保险的运作规范化。