中国企业年金保险基金的监管制度及框架建议

二、中国企业年金保险基金的监管制度及框架建议

(一)中国企业年金保险基金监管框架选择

设计企业年金保险监管框架首先要考虑现有的政府机构和法律框架是否满足企业年金有效监管的要求。中国企业年金保险已经建立，但目前还没有一部退休金法用作企业年金的全面规范，需要有关部门制订“管理暂行办法”，然后依法对已建立的企业年金保险基金进行规范和重新登记，不合乎规定的不予登记。“管理暂行办法”公布后新设立养老金基金必须登记。劳动和社会保障部在公共年金(基本养老金)的管理上已积累了一些经验，可在原有基础上建立监管部门，对所登记的企业年金基金进行监管。

由于企业年金保险基金涉及投资、托管、税收等新的环节，对其监管需要专业人才，劳动和社会保障部在专业人才不足的情况下可以借助其他行业的监管部门的力量，比如，投资管理人由证监会监管，托管人由人民银行监管，税务方面的标准由国家税务总局监管，等等。但这并不表明劳动和社会保障部可以对相关机构放任不管。由于养老金基金在安全方面的特殊性，在进入资本市场的起步阶段，劳动和社会保障部可制定比较严格的标准，对投资管理人和托管人实行市场准入。以后根据试点情况再决定是否扩大范围。某些特殊情况，如投资管理人兼任受托人设立面向小企业和个体户的企业年金保险基金，则应由劳动和社会保障部批准并纳入自己的监管范围。监管部门也要建立现代化的信息系统，提高监管的效率。被授予管理企业年金基金资格的机构，其进入资本市场的行为必须受到中国证券监督管理委员会的监管。

(二)企业年金保险基金监管效率与市场化监管手段

由于存在外部性、信息不对称、报酬递增等情况，市场机制不再是完全有效的，会发生市场失灵，这就需要由政府干预来对其进行弥补。比如，作为一个金融服务的买方或者说是消费者，在资本市场中投资的企业年金保险基金，事实上很难得到有关这个服务的质量高低的充分信息，因此，就很容易处于信息不对称的不利地位。为了消除资本市场以及代理人市场之中的信息不对称性，避免养老保险缴费人在其代理人那里处在一个信息上的不利位置，政府可以向企业年金保险基金提供关于资本市场及代理人市场的最充分信息。

问题是，当政府机构也无法生产和提供上述充分信息的时候，或者是当政府生产和提供这种信息的短期成本较高，从而激活政府机构本身对较高的时间贴现值的偏好的时候，或者政府作为一个特定的组织而其行动被自身的内部目标所支配的时候，作为一个理性人的政府对资本市场的监管，有可能导致一个“非市场的无效率”。由此笔者认为，企业年金保险基金的有效运营，需要在市场机制和政府干预之间作出选择。

当政府是出于某种内部的目的而决定对企业年金保险基金实施某一管制措施的时候，其结果往往可能是报酬递增的。例如，管制成本的存在，可能会使政府并不采取成本最小化的方式，而是继续加强管制，希望能够从中获取更多的收益，弥补管制成本。在类似的情况下，政府管制本身就会产生一种自增强机制，逐渐使管制的范围变得越来越大，最终超出原先足以弥补市场失灵的范围。为了鼓励对企业年金保险基金的融资，政府往往会实施税收上的优惠政策，但接下来，为了防止基金滥用这个政策，政府又不得不制定和实施更多的管制措施，从而使政府管制的范围越来越大，强度也越来越高。

在这种情况下，分散化的过程可能是一个能为旨在促进经济繁荣的、富于生产能力的社会提供适当激励的更好的机制，从而使得大力发展民间养老保险机构、实施社会养老保险制度的私营化改革可能就是一个可行性较强的政策选择。更何况，私人养老保险机构的发展，可以减少政府负担的社会保障成本，减缓社会保障财务危机对政府财政的压力，并通过竞争，在改进资本市场效率的基础上，促进本国经济的持续、稳定和健康增长。

但必须注意的是，像中国这样的发展中国家，资本市场发展时间不长，资本市场不完全等问题突出，企业年金保险管理机构及非银行金融机构远未能得到充分发展，仅仅依靠市场机制，往往不能有效地发挥其自我协调功能。这时，政府应该发挥的作用就是要推动企业年金保险基金市场的制度创新，促进私营养老保险部门协调功能的发展。换言之，政府部门必须成为企业年金保险基金市场和资本市场相互作用的一个内在参与者，应该代表一整套协调连贯的机制。通过这一机制，政府对企业年金保险基金市场监管的目标，将定位在改善私营养老保险机构解决协调问题及克服其他市场缺陷的能力，发挥增进市场机制的作用。

(三)企业年金保险基金制度与政府管制

从前文的讨论得知，如果企业年金保险基金是固定受益(DB)型的，那么，它的缴费义务和受益的权利就是互相分离的。这意味着固定受益型企业年金保险基金的委托人并不一定是最后的受益人，企业年金保险基金的投资收益会产生外部性，投资收益的剩余索取权需要政府参与，或者是完全把它作为一种公共物品生产和提供出来。这样一来，固定受益制企业年金保险基金就内在地需要政府较高程度的干预。可是问题在于，政府干预是有成本的。如果政府不能忍受一个较高的管制成本，就要退出使管制本身不断增长的路径，转而扶持能够使市场机制在其中发挥更大作用的固定缴费制(DC)。而固定受益型企业年金保险基金在如何保持相对于企业年金承诺的融资的适度性问题上，也需要一套刚性很强的管制机制，否则，就极易发生积累过度或者是积累不足的情况。企业年金保险基金是积累过度还是积累不足，是相对于它所承诺的企业年金受益的现值而言的——如果缴费大于这一现值，就是积累过度;否则，则是积累不足。通常的情况是，由于养老金受益承诺是一定的，所以，当资金利率较低时，基金就可能要滥用税收优惠政策而引起积累过度;反之，则引起积累不足。在这二者之间，政府管制事实上只有很窄的空间可以选择，管制上稍加松懈便会偏离融资的适度性。也就是说，对于固定受益制企业年金保险基金，政府要想凭借税收政策在适度的缴费率和适度的回报率之间发挥平衡作用，实际上是不容易办到的。于是，为此目的而实施的政府管制就逐渐成为一个不得不越来越依赖多种管制措施的结合体，其直接的结果就是导致了管制结构的膨胀。例如在美国，部分原因是为了解决企业年金保险基金积累不足问题而于1974年通过的《雇员退休收入保障法》，事实上并未达到这一目标，因此，后来又进一步成立了退休金给付担保公司，在一定程度上担保固定受益型企业年金受益的承诺，在管制的实施上，则再加进一个统一的会计标准，最后又加上一个限制性极强的税收法则。尽管如此，美国这一整套的管制措施仍未能解决它想要解决的问题。

相比之下，固定缴费型企业年金保险基金可以不要政府施加如此多的直接管制措施。按照固定缴费制的定义，它总是要完全积累的，因此，在精算公平的原则下，固定缴费型企业年金保险基金的债务与资产就总是相等的，在受益方面一般也不会产生外部性问题，市场失灵相对少一些，可以更多地利用市场机制而不必是政府干预来运作，从而也就可以把政府干预限制在尽可能小的范围内。从中国学术界各种研究结果来看，都倾向于采用固定缴费型企业年金制度，因此，笔者认为中国政府监管框架中，应更多利用市场化机制的作用。