中国企业年金监管的措施

6.3　中国企业年金监管的措施

企业年金基金监管是企业年金计划正常运行的有力保障。我国企业年金基金的宏观监管环境呈现分业经营、分业监管的格局。我国企业年金的政府监管机构最初是劳动部；1998—2008年主要有劳动和社会保障部、财政部、保监会、证监会、银监会、审计署等部委；2008年实行大部制后，劳动和社会保障部更名为人力资源和社会保障部，其他监管部委没有变化。

经合组织私营养老金工作小组组长安布罗吉奥·里纳尔迪（Ambrogio Rinaldi）曾经指出：“确保养老金结构性改革取得政治上的一致同意的重要前提是，公众对私营养老金计划的公平和正确运营具有信心。对私营养老金计划的正确规范和有效监管是增强公信力、保护受益人利益和确保养老金计划财务安全的重要因素。”⁽³¹⁾我国有关行政管理部门对企业年金实行监管有一个逐步认识的过程。1995年国务院颁发《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》、劳动部印发《关于建立企业补充养老保险制度的意见》的通知，对于企业年金基金监管缺乏正确规范。我国企业年金逐渐形成了自办模式、地方经办模式、保险公司模式和蛇口模式四种经营模式。在这四种模式之下，企业年金资产的独立性、安全性无法得到保证，隐藏着潜在的企业年金治理危机。

2000年，原劳动和社会保障部对我国的企业补充养老保险进行了清理检查，管理不规范是检查中发现的主要问题：有些企业没有给职工建立个人账户，有些经办机构挤占、挪用企业年金基金，企业年金计划中企业缴费的资金来源没有落实⁽³²⁾。基于2000年的清理检查工作，2002年，原劳动和社会保障部对我国企业年金2001年的经办情况开展专项检查，进一步发现了存在的问题和隐患。2000年的全面检查和2002年的专项检查显示出原劳动和社会保障部对企业年金经营模式的监管力度开始有所加强，对存在的问题和隐患开始有所警觉。

两个《试行办法》公布后，有关企业年金管理机构的准入和服务费用收取、年金基金的投资限制、担保机制、管理信息披露等具体的监管制度安排得以明确。我国政府对于企业年金实行监管的主要措施如下。

（1）审批企业年金管理机构，实施市场准入制

2005年8月，原劳动和社会保障部根据《企业年金基金管理试行办法》认定了第一批37个企业年金基金管理资格。2007年11月再次认定了24个管理资格。两次资格认定一共产生12个受托人，18个账户管理人，10个托管人，21个投资管理人。详情见表6－2。

（2）促使原有企业年金经办机构退出企业年金管理，推动企业年金运营模式的转变促成原劳动和社会保障部出台这一举措的最主要动因是2006年7月上海社保案的曝光。自2002年起，原上海劳动和社会保障局下属企业年金发展中心在两年多的时间里，先后7次拆借上海社保资金总量达34.5亿元，其中绝大部分为企业年金，较少是基本保险资金。这些巨额资金在个别人的操纵下，未经过任

何法定程序，以所谓委托资金运作的方式，交给沸点投资有限公司，沸点以此再投资福禧投资控股有限公司。这样，绝大部分是企业年金的34.5亿元资金就转变为福禧集团的自有资本金，用于收购沪杭高速公路股权。截至2005年底，上海企业年金中心管理的资金超过110亿元，占全国企业年金总额的1/6，而涉案金额就占上海企业年金中心所管理资产的1/3。上海社保案中，通过权钱交易，数额巨大、有着严格使用规定的企业年金资金被轻易拆借，原上海劳动和社会保障局长祝均一及多名领导干部，其中包括11名上海市管干部都涉及以权谋私、受贿等问题⁽³³⁾。上海社保案是典型的利益输送、关联交易案，国内社保专家郑秉文教授认为，“上海社保案属于典型的‘经办模式’的危机和失败，是政府控制企业年金的必然的结果之一，是典型的政府失灵的表现。企业年金管理是政府必须退出的领域，它与基本养老保险具有根本不同的属性。”⁽³⁴⁾

表6－2　获得资格认定的企业年金基金管理机构

资料来源：根据原劳动和社会保障部通告整理。

上海社保案曝光之前，关于原有企业年金经办机构的退出和移交工作，原劳动和社会保障部的说法一直是稳步推进、平稳过渡，没有强制要求移交，也没有提出移交的时间表⁽³⁵⁾。上海社保案曝光后，2006年9月，原劳动和社会保障部紧急下发《关于进一步加强社会保险基金管理监督工作的通知》，通知要求社会保险经办机构不再接收新的企业年金计划，新建立的企业年金计划要由具备企业年金基金管理资格的机构进行管理运营；两个《试行办法》颁布前建立的企业年金计划，要在2007年底之前移交给具备资格的机构管理运营。在过渡期内，合同到期的投资项目，要按《企业年金基金管理试行办法》的规定执行，不得再投向禁止的领域。2007年4月，原劳动和社会保障部发布《关于做好原有企业年金移交工作的意见》，规定由社会保险经办机构、原行业管理的以及企业自行管理的存量企业年金均应移交给具备资格的机构进行管理运营。2007年底之前完成原有企业年金管理主体的变更和各项业务的移交，实现规范的市场化管理运营；情况特殊的中央企业可延长至2008年底完成。

原劳动和社会保障部颁发有关移交的指导意见，是促进企业年金管理规范化的重要转折，其目的在于限期改造和过渡“自办模式”与“经办模式”，最终实现DC型信托模式。

（3）规范企业年金的建立与管理，部署和推进企业年金方案及基金管理合同的报备工作

原劳动和社会保障部率先执行两个《试行办法》的有关规定，落实央企企业年金方案及基金管理合同的报备工作，严格审查，符合要求的予以备案，不符合要求的修改完善后重新报送。2006年2月，中国光大银行、中国银行股份有限公司、中国人民财产保险股份有限公司向劳动保障部报送的企业年金方案获得批准，标志着中央企业建立企业年金工作迈出了实质性的一步⁽³⁶⁾。同年3月，继首批三家中央企业之后，原劳动和社会保障部正式确认同意中国建银投资有限责任公司和中央汇金投资有限责任公司报送的企业年金方案。原劳动和社会保障部养老保险司司长唐霁松表示，截至2008年3月，我国已有22家中央企业的企业年金方案获得国资委批准⁽³⁷⁾。

与此同时，原劳动和社会保障部还部署各地做好报备工作。在该部的积极推动下，各地企业年金方案及基金管理合同报备工作先后展开。如江苏省、大连市等地都设置了企业年金方案报备表或企业年金基金合同报备表，方便企业和企业年金基金管理机构的报送及劳动保障行政部门的审批。深圳市劳动和社会保障局2007年《关于做好企业年金移交工作的通知》中，专门要求各企业年金管理机构和有关机构做好（企业）年金方案和（企业）年金基金管理合同的报备，凡是审计询证函经过会计事务所确认完毕的企业可以进行报备，没有确认完毕的则不能报备。

（4）建立企业年金基金管理机构退出机制，督促管理机构合规运转

建立企业年金基金管理机构退出机制，确保剔除不合规的管理机构，是加大监管力度的重要措施之一。《企业年金管理机构资格认定暂行办法》规定，企业年金管理机构的资格证书有效期为3年，期限届满前3个月应当向劳动保障部提出延续申请。

2008年7月，人力资源和社会保障部发布第1号通告，公布了我国首批企业年金基金管理资格有效期届满、提出延续申请的机构经专家评估的结果：基于公司的主动申请，按照相关规定，注销中诚信托投资有限责任公司受托人资格、中国人寿保险股份有限公司及泰康人寿保险股份有限公司账户管理人资格；暂缓延续新华人寿保险股份有限公司账户管理人资格；其余33家企业年金基金管理机构资格得以延续。此通告标志着企业年金基金管理机构退出机制的建立，有利于最大程度地维护企业年金资产的安全和受益人的利益。2011年，中国人寿资产管理公司投资管理人和中国太平洋人寿保险股份有限公司账户管理人资格被注销。

（5）规范企业年金基金管理服务，促进企业年金市场健康发展

在公布了两批资格认定的企业年金基金管理机构后，只取得一种企业年金管理资格的机构多数面临被选择的处境，其中部分机构甚至出现了“无米下锅”的窘境。相比之下，取得三种资格的机构所掌握的话语权逐渐扩大。企业年金市场“优胜劣汰”的竞争格局日益凸现⁽³⁸⁾。在激烈竞争的大格局下，企业年金市场化运营得以大幅推进，但也暴露了一些企业年金基金管理机构服务不到位、管理费收取混乱，部分企业在建立企业年金计划过程中存在不规范行为等问题。

为此，人力资源和社会保障部于2009年3月印发了《关于规范企业年金基金管理服务有关问题的通知》。对企业年金基金管理机构通过不正当手段影响其他管理机构开展业务、以零收费或低于成本的价格承诺向客户提供服务等方式进行不正当竞争等行为；对建立企业年金制度的企业要求企业年金基金管理机构以零收费或低于成本的价格签订管理合同，以折扣、折让等形式变相少付管理费用以及要求企业年金基金管理机构利用所管理的其他资产为企业年金委托人谋取不正当利益等行为；对中介服务机构通过提供不客观甚至是虚假信息欺骗或误导客户、通过相互串通等手段垄断企业年金中介服务进而操纵企业年金市场等行为，提出了监督检查的措施，并提出进行纠正或相应处罚的意见。这对于规范管理行为、实现有序竞争、提高服务质量、促进企业年金市场健康发展有着现实的积极作用。

2011年2月，新修订的《企业年金基金管理办法》出台，在第九章监督检查章节新增了监管条款。其一，明确了人力资源和社会保障部依法履行监督管理职责时可采取的措施及应承担的义务；其二，界定了中央和地方政府在企业年金业务的监管权限，并制定了对企业年金业务机构违法、违规的处理机制。这些新增条款不仅为人力资源和社会保障部监管企业年金业务提供了强有力的执法依据，也明确了各级监管机构的权责，是对整个企业年金市场制度环境的进一步明确和规范。5月，人力资源和社会保障部下发《关于企业年金集合计划试点有关问题的通知》，规范了企业年金集合计划设立、变更、终止、管理运行、委托人加入和退出以及信息披露等问题。2012年3月，人保部在线公布38个集合计划试点的有关信息，供委托人选择并接受社会监督。历年来，我国政府出台的企业年金监管相关法规如表6－3所示。

表6－3　历年我国企业年金监管的相关法规

续表6－3

续表6－3

资料来源：作者根据人社部网站相关信息整理而来。