公共政策分析的基本内容及理性基础

11．2　公共政策分析的模式

11．2．1　公共政策分析的基本内容

一个完整有效的政策分析要从哪些方面入手，从哪些角度进行分析呢？国内外学者提出了许多不同的看法。R．M．克朗在《系统分析和政策科学》中认为，系统分析研究方法论有三个相互关联的基本范畴：行为研究、价值研究、规范研究。同时认为要研究可行性问题。国内学者则认为，政策分析方法论有四个基本范畴，即行为、价值、规范和可行性研究。综合这些论述，我们认为，不论是公共政策制定与实施过程，还是对公共政策内容本身的研究，政策分析要回答四类基本问题，即事实、价值、规范、利益等几个方面。相应地也就决定了政策分析的主要内容是事实分析、价值分析、规范分析、利益分析和可行性分析。这五类分析是相互关联、相互影响的。

1．事实分析

事实，简单地说就是客观存在的现实。在政策分析中，人们常讲的事实多是指对客观存在的事物、事件与过程的描述与判断。事实分析就是对社会的事物、事件、关系及其相互作用进行描述、观察、计数、度量与推理。在公共政策分析中，无论是定性的还是定量的，人们往往按照经验的方法，对客观现实进行一定的因果关系的描述性研究，由此提供的政策分析的信息，往往是描述性信息。描述性研究不仅表现在过程上，也表现在政策内容上，并非规范研究才集中在政策内容上。事实分析中最重要的是尊重客观实际，排除一切主观干扰。实现描述与判断的基本方法之一是进行观察。在多数情况下，人们的观察是有目的的，总是有意识地去搜寻自己认为有价值的具体事物，但由于人的感官以及感官的生理变化，常常使观察结果带来一定的缺陷。为达到收集事实材料是真实可靠的，必须坚持观察的客观性。

客观存在的事实，是客观独立存在于人的意识之外的，但在描述事实时，不论是判断、推理，还是分析、综合，都离不开价值趋向的引导。同样一个客观事实，人们在观察上明显地表现出主体的价值观。呈现在人们面前的事实的价值性，更在于事实的选择性。对政府政策而言，问题不在于事实的价值性，更在于事实的选择性。从政策分析的目的看，政府行为的选择，既依赖于政府目标，又会考虑到政府资源。更确切地讲，政府从自身利益去调整社会利益矛盾，而这一切是与政府的价值取向相联系的。有价值的事实并不都具有同等地位。政策分析的一个基本点，是选择特定价值的事实，用专业术语讲，需要确定分析的边界条件。人们只能按照决策者或政策分析者的价值偏向，选取特定的有价值的事实研究。因此，从政策分析的研究的角度看，事实与价值的关系必须搞清楚。西蒙说：“每项决策都包含两类要素，分别为事实要素与价值要素。对管理来说，这些要素的区分具有根本意义。”^[6]

2．价值分析

马克思主义认为，价值是人在改造客观世界的实践中创造出来的。相对于主体来说，它是客体的一种属性，而不是纯主观的产物。正如马克思所指出的那样：“珍珠或金刚石之所以有价值，是因为它们是珍珠或金刚石，也就是由于它们的属性。”人的全部活动都是在追求着某种价值目标，价值目标越大，越是同主体的需要相一致，所激发的潜能越大。政府所做的事业是社会的公共事业，基本目标是最大程度地满足社会广大人民群众的物质与文化需要。公共政策的倡导、评价功能，决定了价值研究在公共政策分析中的突出地位。社会中存在着大量问题，它们不可能都成为公共政策问题，一旦针对某一公共问题的政策合法地产生，就意味着政府帮助社会成员去认识什么，改造什么；先认识什么，先改造什么，以及如何改造等。这些不仅取决于客观事物本身，也取决于政府在综合考虑各类资源及其他条件后，所选择的具有一定价值的目标。因此，目标明确的行为正是在价值取向的基础上产生的，社会成员服从政策、执行政策，就是服从于特定的价值意识与价值取向。

公共政策是政府对社会客观规律及不同社会主体的需求的一定程度认识的结果，反映了政府的偏爱，或者说集中体现了政府的价值取向。政府所制定政策的价值取向，为社会的不同群体的实践活动提出行动导向。从政府的管理角度看，政策不仅要把每个成员的积极性、创造性、主动性发挥出来，而且要把他们集中到实现政府所追求的目标上。因此，公共政策的价值标准，会不断帮助人们进行价值选择。一个完整的政策制定过程，从政策问题的构建，到政策规划，直到政策结果的评价，自始至终都贯穿了价值的调节作用。总之，在政策分析中进行价值分析，这对于发挥政策的导向、选择功能，正确评价政策效果，都是绝对不可少的。价值分析不仅能帮助政策制定者树立正确的价值观，端正制定政策的思想，有效地解决政策中的价值冲突，而且还有助于政策制定全过程的调节，使政策能被其对象所认同。

公共政策的价值分析，主要是确定某项政策的价值，提供的信息是评价性的。一般地说，公共政策的价值分析，大致有两方面：一是评价政策自身的价值。这里涉及政策及目标的价值一致性、政策及目标的绝对价值和相对价值、政策及目标中的价值组合与价值冲突、政策及目标对现行价值观的加强和改变等内容。其中首先要考虑的是政策反映谁的价值。二是评价为实现政策目标而采取手段的价值。

需要指出的是，价值观难以作理性或定量的分析，目前主要只对各种价值表征进行分析（资源分配是价值观的最突出的表征之一）；对作为规范性的价值系统的社会政治意识形态进行分析；识别目标团体及个人价值观的基本含义和范围等。

3．规范分析

规范，一般是指规则、标准或尺度。社会规范或行为规范，是人们为实现其理想并根据特定观念制订的、供一个社会群体成员共同遵守的行为规则和标准，它限定人们在一定环境中应该如何行动。人们的行为是多种多样的，规范研究的形式也是多种多样的，如科学规范、道德规范、审美规范、宗教规范、法律规范等。很显然，这些规范形式及内容，均从不同方面在政策内容中表现出来。人们创造规范，是为了借助规范的力量，确定与调整人们的共同活动及相互关系的原则，所以，规范是维护社会基本秩序的重要机制。社会是由无数人群组成的，每个人都有自己的目标和利益，人们之间会经常表现出需求与利益上的冲突，因此，在社会共同生活中，规范是不可缺少的力量。

政策行为是政府最重要的一种政治活动，所以在社会活动中，政策的规范性有着更为特殊的意义。政策规范作为一种社会力量，除了推动人们去做那些一致愿意做的事情外，还诱导人们去做他们不一定都乐意去做的事，或者阻止人们做正在乐意做的某些事情。公共政策不仅要规范个体与群体的行为而且要不断地解决人们行为中所产生的矛盾与冲突，达到对社会公共事务实行有效控制之目的。因此公共政策分析中离不开规范分析。

政策的规范分析同样离不开价值。不少学者认为，在价值概念中占主导地位的是主体的需要、动机、意图和愿望；在规范概念中突出的因素是主体的义务、责任和强制性的认同。规范要有效，必须以相关的价值为基础，价值观念的变化必然带来社会规范的变化。当提供了大量与政策问题相关的“事实的”信息后，往往需要通过特定的假设来过滤这些信息。这些特定的假设，实际上包含了某些价值与伦理前提。如果政策分析中，只有事实分析，而没有价值分析与规范分析，或者只有事实与价值分析，而没有规范分析等，其分析结果是绝不会成功的。

4．利益分析

马克思主义认为：“利益不仅仅作为一种个人的东西或众人的普遍的东西存在于观念之中，而且首先是作为彼此分工的个人之间的相互依存关系存在于现实之中。”^[7]“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”^[8]人们为了创造历史，必须能够生活。但要生活，首先就需要衣、食、住以及其他东西。这些人们所需要的一切“好处”，或称为“社会资源”，构成了人们的利益。“所谓利益，就是指在一定的社会形式中由人的活动实现的满足主体需要的一定数量的客体对象。”^[9]作为客观存在的利益，与其他客观事物最大的区别就在于它紧紧与人类的需求联系在一起。人类之所以进行各种社会活动，归根到底都是为了自身（包括个人、阶级及其他社会集团等）利益，而最终是为了满足需求。从社会发展的目标看，就是要最大限度地生产出那些物质产品和精神产品，满足人们不断增长的需求。这种目标自然也是政策的目标。作为组成社会整体的各类成员，有着不同的需求，而这种需求还随着科学技术的发展和社会进步不断改变着。然而不管社会发展有多快，满足人类需求的这些资源总是有限的，由此，利益上的矛盾与冲突必然会产生。依据利益的主体集合特征，产生了个人利益、集体利益和社会利益。社会利益的集中体现是国家利益，是全体社会成员具有的共同利益，“每一种共同利益，都立即脱离社会而作为一个最高的普遍的利益与社会相对立，都从社会成员自己行动的范围中划分出来而成为政府活动的对象。”^[10]显然，体现国家意志的公共政策，理当是社会利益发展的推动器。但共同利益的存在，并不一定会减少或者取消不同个人或群体间的利益矛盾与冲突，以及它们与社会利益之间的矛盾与冲突。在特殊时期，社会利益的超常涨落，以及社会利益关系变化的幅度加大，甚至会相对地增大利益矛盾。政府是社会公共利益的代表者，当认识到不同利益群体之间产生利益冲突时，政府必然会出面干预，协调利益矛盾。所以政府政策不仅要制定科技政策大力发展科技，推动第一生产力的进步，而且要尽可能合理地把全社会的资源公正分配给社会成员。

公共政策的基本性质决定了公共政策分析最重要的内容是利益分析。利益分析按其本质就是分析不同的利益关系与利益矛盾，并从中寻找出平衡利益关系，形成合理的利益结构，弄清利益是如何分配的、分配给谁、谁获益多、谁获益少等问题，以规范和引导多元利益主体的行为。因此，利益分析与事实、价值、规范和可行性分析的关系，既有联系又有区别。首先，利益分析中要研究利益是如何分配的、分配给谁、谁获益多、谁获益少等，从形式上看已是包含了“事实分析”的行为在内。但事实分析的内容，往往主要包括现象分析，仅有这种分析经常不能准确地把握本质，而造成政策研究中的失误。其次，“‘价值’这个普遍概念是从人们对对待满足他们需求的外界物质的关系中产生的。”^[11]正是不同利益的存在，才产生不同的评判价值。因此，利益分析也离不开价值分析，政策研究中只有利益分析，而没有价值分析，至少是很不完整的。再次，政策的利益分析，按其本质就是要在不同的利益关系与利益矛盾中，寻找出平衡利益关系，解决利益矛盾的量与质的规定，以约束和规范多元利益主体的行为，因而，也是一种规范分析。最后，社会中每一个成员都有自己的需求，但社会能否满足这些需求，这一直是社会发展中的矛盾。与之相关就产生了人们期望获得的理想利益和实际利益的差距。因此，利益分析的基本前提也需要进行可行性分析。

5．可行性分析

可行性分析，是对规范研究中所提出的方案进行考证，论述在客观现实的基础上是否具备了条件与能力。因为规范分析中提出的“应该是什么”仍是理性的东西。在政策分析中，可行性分析表现在政治、技术及经济的可行性上。

政策的政治可行性主要表现在政策实施所需要的政治条件。政府的政策，不是社会一切阶级共同意志的表现，也不是统治阶级中某个人或少数人的意志的表现，而是整个统治阶级的意志，反映整个统治阶级的根本利益。与此同时，作为指导社会成员行为准则的政策，必须反映和代表那些具有共同经济地位的人们的共同要求和愿望。离开了这些，公共政策就失去了它应有的政治意义。经济上的可行性分析，基本目的是全面研究政策实施的经济效益。

经济上的可行性包括两个方面：一是实施政策所需要的经济条件（资源条件）；二是政策实施后的产出（即效益）。在制定政策与实施政策中，都需要消耗资源，即消耗人力、物力与财力等各种资源。因此，必须进行经济可行性分析，考虑经济效益，既要重视投入项，更要重视产出项。

技术上的可行性，政策实施所需要的技术条件。主要表现在实现目标的科技手段上。一般地说，经济上的可行性取决于科学技术水平。反过来，经济上的投入越大，越有利于科学技术水平的提高。经济、技术上的可行性越大，越会影响决策主张或坚持的政治上的可行性。应该讲，这些可行性研究是相互联系、相互影响的。成功的政策，往往要全面地考虑到各方面的可行性。并选取出一个最佳结合点。

11．2．2　公共政策分析的理性基础

政策分析的理性基础，是对政策分析应该达到的程度及采用何种标准与方法进行分析的一种认识。坚持何种理性会直接影响到政策分析所采用的模型及对政策备选方案的选择标准。在人类政策活动实践中，人们对此理解也有所不同，从而坚持不同的理性基础。

1．完全理性政策分析

在政策分析的领域，最早占据统治地位的是完全理性的政策分析。其主要特征是，运用统计学、运筹学和系统论的方法，以价值最大化为目标，以数量化为形式，围绕要解决的问题对备选方案加以选择，对实施结果加以评估。正如林德布洛姆所指出的，完全理性的政策分析，往往目标清晰，评价明确，概括的综合程度高。按照林德布洛姆的解释，完全理性途径的特点是：一是要阐明不同于备选方案的经济分析的价值和目标；二是制定政策采取“手段—目的分析方法”；三是政策检测的标准是最适当地达到预期目标；四是分析必须是综合、全面的；五是经常大量地依靠理论。

完全理性政策分析是基于“传统经济人假设”基础发展起来的一种分析思维。按照古典经济学理论，人是理性动物，人类经济行为的目的无非是为了追求最大的利益，这就是所谓“经济人”假设。这种假设萌芽于资本主义形成之初，它在穆勒、亚当斯密、李嘉图、李维弈、西斯蒙第和郭森等古典经济学家那里得到了发展和完善。按照西蒙的观点，经济人理性成立的先决条件有四个：一是存在着可以相互替代的行为类别；二是每一行为都能够产生明确的结果；三是经济主体行为产生的结果拥有充分的信息或情报；四是经济主体拥有一套确定的偏好程序表，以便让他依据自己的所好来选择自己认为适当的行为。这种政策分析途径对于解决相对来说规模比较小，或需要考虑的因素比较少，价值目标也比较有限的问题的决策是有效的。但是，对于解决复杂的问题，这种政策分析途径则存在着较大的困难，因此，这种基于经济人假设的完全理性决策模式受到了另外两种决策模式的挑战，其一是著名行政学家西蒙的“有限理性”模式；其二是林德布洛姆的“渐进决策”模式。

2．有限理性政策分析

西蒙在《行政行为》一书中指出，在现实社会中，完全理性决策的可能性不大，真正通行的是有限理性的决策。在公共行政领域，活动着的不是“经济人”而是“行政人”，他们在进行政策分析时，所处的环境是不确定的，所能处理的信息是不完全的，所具有的知识是不完备的，因而人们所希望得到的政策不可能是最优的，而只能是满意的。经济人理性由于以下几个方面的因素而成为不可能：第一，决策者事实上并不具有有关决策状况的所有信息；第二，决策者处理信息的能力是有限的；第三，决策者在了解有关决策状况的简单印象后就行动；第四，决策者的选择行为受所得信息的实质和先后次序的影响；第五，决策者的能力在复杂的决策状况中受到限制；第六，决策行动受到决策者过去经历的影响；第七，决策行动受决策者个性的影响。总之，“客观理性”在实际行动中是不存在的，在实际行为中，要达到客观理性是不可能的。那么，人类行为所依赖的基础是什么？西蒙主张用“行政人”来取代“经济人”，而“行政人”的基础便是“有限理性”。有限理性是某种程度的理性。客观理性是最高程度的理性，有限理性是某种程度的理性，客观理性虽然不可能，但是这个概念却十分重要，即有限理性的程度提高以客观理性为准则、目的。假如我们能够达到客观理性，则不应该以有限理性为满足；同理，假如我们能够达到最高目的，则不应该以满意、比较好为满足。由此，西蒙提出了有限理性基础上的决策标准，即令人满意决策标准，用“令人满意的”准则取代“最优化”准则。他认为，既然所谓的“客观理性”或“绝对理性”事实上并不存在，那么我们就不应该把建立在“绝对理性”基础之上的“最优化准则”作为决策的准则；相反，我们在决策时由于没有求得“最优化”的才智和条件而只能满足于“令人满意的”这一准则。这包括两个层面的意思：一是以达到或超过令人满意的最低限度为政策方案的选择标准，即在决策时决定一套标准，用来说明什么是令人满意的最低限度的备选方案，如果拟采用的备选方案满足了或者超过了所有这些标准，那么这个备选方案就是令人满意的。第二，政策方案的选择标准是可变的，也就是说，按照令人满意的准则进行选择时，有时进行选择的标准本身也可以加以变动，例如，在按照原定标准寻找不到令人满意的任何备选方案时，就有必要考虑改变原定的标准。

3．渐进调适政策分析

西蒙的有限理性分析的途径被林德布洛姆发展成为“连续的有限的比较途径”。林德布洛姆主张用他的渐进主义模型来取代传统的全面理性决策模型，认为前者可以避免后者存在的许多问题，同时前者更多地描述了行政官员实际决策时所采用的方式。林德布洛姆认为，社会政治过程包含价格体系、层级体系、多元体制和议价等四种基本形态。首先是价格体系。价格最先由供给与需求决定。同样，在政治领域中，社会大众需要服务，政治领袖需要权力。社会大众支持政治领袖以获得服务，而政治领袖以其服务而获得权力。对政治领袖来说，只有服务而无权力，他们不会屈从；但只有权力而无服务，又会失去大众的支持。如同价格体系一样，政治领袖控制着社会大众，同时又被社会大众控制，两者相互控制。其次是层级体系。层级体系是政治领袖为实现其目标，由上而下、层层控制的工具。随着目的的不同，体系的结构形式会有很大差别。再次是多元体制。存在着多元政治权力中心，并且各有其自己的政治领袖。决策经常是在各党派公开地相互竞争中进行，各政治领袖受到多元体制形态的控制。最后是议价。各政治势力团体，如政党、政治派别与利益集团等，相互妥协、交易，取得一种能牵制各政治领袖的“议价”。就像市场上买卖双方要相互讨价还价。妥协的结果是互相退让，选取折中方案作为成效的价格。因此，从价格体系角度上看，价格不可能单方面决策；从层级体系角度看，除最高层外，其他层次也无法单方面做决定；从多元体系看，决定是各政治权力中心互动的结果；从议价的角度看，决定又是双方妥协的产物。在这种情况下，如果要进行决策，必须讲究“策略”，在达成共识的基础上逐渐推展，便是“渐进主义”。一个社会行动方案，这一方案只对现实状况做相当程度的调适，或虽做较大的调适，但以其后果的现实状况中可掌握的为限。具体地讲，可以从若干个相关方案中，比较得失后，选取其中最好的方案。被选中的方案只是对现实中的执行方案作了微小的调节。另外，现实的政治过程的一致性也是应该采取渐进模型的理由。在西方国家，政府决策必然要受到多个党派的影响，必然成为各个党派折中调和的产物，然而，各个政党和政治领袖对基本政策的看法往往是一致的，因此，林德布洛姆断言，西方国家所推行的实质上是一种渐进的政治，各个政党在竞选时仅仅对每项政策提出渐进的修改；政党自身的政策也是渐进地改变的。与此一致，政府的决策过程必然地是一个渐进的决策过程。还有一点，决策的渐进性也是由技术上的困难造成的。在他看来，任何一项决策的作出必然要与时间、信息等因素相关，而决策的正确程度则直接受制于决策者对决策备选方案及其后果等信息的了解程度，决策者对决策备选方案及其后果了解得越深入、透彻，决策正确对待可能性就越大；反之亦然。然而，决策者并没有足够的时间和智慧或者其他手段了解所有的决策备选方案，洞悉每一项决策备选方案的后果，或者说，决策者在技术上不可能对决策的所有备选方案做到深入、透彻的了解。因此，决策者不可能等到对决策的每一个备选方案及其后果都深入、透彻地了解后再做决策，而必须在有所了解的基础上就做决策，然后边执行边修正。这就是他所谓决策过程中的“修修补补”。

林德布洛姆的渐进调适思想也经历了一个演变过程。但其基本内容是指决策者在决策时在既有的合法政策的基础上，采用渐进方式对现行政策加以修改，通过一连串小小的改变，在社会稳定的前提下，逐渐实现决策目标。其渐进决策模型的基本内容是：第一，目的或目标的选择，对为实现目标所采取的行动进行经验分析，两者是相互交织密不可分的；第二，决策者只考虑解决问题的种种可供选择的方案的一部分，这些方案同现行政策只有量上或程度上的差异；第三，对每一个供选择的方案来说，决策者只能对其可能产生的某些“重要”后果进行评价；第四，决策者所面临的问题经常被重新界定，渐进主义允许对目的—手段和手段—目的进行无限的调整，从而使问题更容易处理；第五，处理问题的决定和解决问题的一个“正确方法”决不是唯一的，考察一个决策的优劣并要求各种各样的分析者一致认为这一决策是否达成现定目标的最有效的手段，是看他们是否直截了当地一致同意这一决策；第六，渐进决策的形成，从本质上来说，是补救性的，它更多地是为了改革当今的具体的社会弊病，而不是为了提出未来社会的目标。

4．完全理性的重现—公共选择理论

公共选择理论是试图运用市场机制来解释公共领域中的决策行为。唐斯是这一理论的主要提出者。公共选择理论认为，人类总是以谋取最大的切身利益为目的而进行合理性的行动的，因此，考察社会中人的个人或集体行为，应当从“方法论的个人主义”出发。人们在进行选择时，总是以个人意志为标准权衡一系列的选择值，人们按照自己的意愿排列众多备选方案，总是从可能的方案中选择满意程度最高的方案。这是完全理性的一种重现，布坎南等人运用这种理性标准对公共决策领域的决策过程进行了详尽的分析，形成了公共选择理论，并对西方新公共管理运动产生了重大影响。

11．2．3　公共政策分析的基本模式

政策分析的模式是人们对政策分析基本框架的一个基本认识。人们对政策分析的理解不一，则所构建政策分析基本框架也有很大不同。在这里，我们给大家介绍几种基本的分析模式。

1．麦考尔—韦伯模式

美国学者麦考尔与韦伯认为，政策分析主要包括对政策内容与政策过程的研究。政策内容包括：“政策将要影响的特定目标或目标集合，期望的特定事件的过程，选择的特定行动路线，提出的说明意图的陈述，以及采取的特定行动。”政策过程则包括：“一些行动和相互影响，这些行动和相互影响导致了对一个最好的特定政策内容作出权威性的最终选择”、“还包括政策的实施结果及对政策的评价”。政策分析中常见的形式是规范性分析与描述性分析。前者主要应用各种规范性原则分析政策并提出政策性建议；后者则在“价值自由”原则下给出描述性的或解释性的叙述。这些研究实际上是交叉的，因而产生了四种不同的类型分析：（1）政策内容的规范性分析。这类研究大致有两个方面：使用批判分析方式分析一个特定的公共政策，尽管通常也会提出对现行政策的改进意见或者一种完全不同的新政策，但对现行政策批评的原则，却会使政策制定者认为是包含着较高的价值目标。另外是一种“未来分析”，不是分析目前政策的未来结果，而是探讨各类适于预测未来的政策。（2）政策内容的描述性分析，是把政策内容的一个或多个属性看成是与政策过程相关的解释变量，继而研究它们对公共政策内容的影响。（3）政策过程的规范性分析，主要是程序性的政策分析，其中包括对现行政策程序所提出的改进建议和一整套新程序。（4）政策过程的描述性分析，主要研究政策周期所包含的如政策表述、决策、实施、效果评价和反馈等阶段中，特别是政策表述和效果评价阶段，前者是对政策问题的性质、范围等进行讨论；后者是围绕政策效果评价、效能评价以及成本—效益分析上。

2．沃尔夫分析模式

与麦考尔和韦伯不太相同，查尔斯·沃尔夫基本从政策过程的角度，讨论了公共政策分析的基本模式。他认为，政策分析通常有如下程序：第一，收集和分析政策领域中各种数据资料，特别要使用那些定量化数据；第二，运用数据分析结果与政府机构关系的资料，以及相关理论，建立研究领域或系统内部的各种变量间的关系；第三，运用模型，详细说明因变量与自变量之间的关系；第四，提出多种可供选择项目和政策，其中包括具有“基准性”的现有的项目或政策、由他人计划或建议的选择方案以及政策分析者所设计的选择方案；第五，评价政策，即通过检验所选择的方案模型，以及对所描述的目标完成结果的比较，切实评价这些政策。通常在遵守的约束条件下，被选择方案或政策，或是满足目标要求而费用最小，或是在规定的费用下使目标最大化。

3．邓恩分析模式

美国学者邓恩则侧重从政策信息的转换过程去研究公共政策分析的基本框架，认为政策分析要解决的问题是事实、价值、规范，由此产生了与之相关的三种方法：经验方法、评价方法和规范方法。经验方法主要是描述某一公共政策的因果关系，指出某事物是不是存在，因而提供的信息是描述性的。评价方法主要是决定某项政策的价值，即是否值得这样做，与之相关信息是评价性的。规范方法是对所解决的公共问题，提出一种引导性方向，即告诉人们应该做什么，因此与之相关的信息是指导性的。

从政策分析的内容来看，邓恩认为，政策分析至少要包括五个方面：第一，构建问题，即首先要明确政策问题是什么，并且政策问题不可能从一开始就全部明确，只有在不断的分析活动中才会逐步清楚。第二，描述与现行政策问题相关的已有政策，分析其产生的原因、制定过程与实际结果。第三，预测为解决问题所提供的相关政策能够产生何种结果。第四，评价已有和将产生的政策价值。第五，提供将要实施的政策会产生哪些有价值的信息。

邓恩还认为，从信息的需要出发，政策分析应注重的信息与上述环节相适应的信息，即：第一，与政策问题相关的信息。获得解决问题的全面、有效的信息，是政策分析中十分关键的一步。第二，与政策未来相关的信息。关于未来的信息往往在现实中不可能准确提供，需要通过预测对未来政策前景作出判断。第三，与政策实施相关的信息。需要获取在不同的政策选择中，正、反两方面的结果，其中也包括政治、经济、技术等因素对政策实施的限制。至关重要的是，要了解在评价的基础上，哪种备选的实施方案有更可取之处。政策实施的相关信息是通过实施结果的评价取得的，因此一定要提出与政策相关的预先假设与评估标准。第四，与政策结果相关的信息。这是关于政策实施后所能产生结果的信息。第五，与政策体系相关的信息。不同的政策问题，取决于政策制定的直接或间接涉入者及其参与方式与角度。从本质上看，政策体系是由三者组成的有机统一体，决策的主体与客体在实际上是不可分割的。因此，政策分析中需要获取政策制订者与参与者、公共政策以及政策环境等方面的信息。以上五种信息在政策分析中是相互转换的，因为信息和程序是相互依赖的，政策信息随分析程序的变化而处于动态的转换过程中。

不同的政策信息与政策分析方法之间的关系是多重的，从而导致了政策分析的主要形式至少有三种：它们是预测分析、回溯分析和综合集成分析。预测分析涉及政策行为启动和执行之前信息的产生与转变过程。回溯分析主要是限于政策实施后信息的获取和转换上。通常这中间有三组典型分析方式：以科学研究方向为目的的分析；以解决问题为目的的分析；以实用为目的的分析。综合集成分析是一种全方位的分析形式。它不仅要把预测分析与回溯分析阶段的研究结合起来，而且要求分析者不断捕捉新的信息与转化信息。这意味着分析者在没有获得满意的解决问题的办法之前，要反复地获取前面提到的五种信息。