四、儿童·家庭福利服务
儿童·家庭福利服务由“儿童福利服务”和“母子及寡妇福利服务”两个部分组成。儿童福利服务是社会福利制度中的一项重要内容，在少子高龄化社会的日本，更显现出其特殊意义。近年来，包括前面所述的儿童津贴制度和下面将要介绍的儿童福利服务制度，日本与儿童福利相关的各项措施不断被充实和强化，形成了一个全社会共同承担培养下一代的制度体系。此外，母子及寡妇福利服务虽然也是社会福利制度中的一项独立内容，但由于其与儿童福利服务关系密切，属于儿童·家庭福利的范畴，因此本节将两者作为一个整体进行介绍，以帮助我们更深入地了解以儿童福利服务制度为核心的日本儿童·家庭福利制度的全貌。
（一）儿童·家庭福利制度的基本概念
1.儿童福利服务制度的法律依据和基本理念
《儿童福利法》是日本儿童福利制度的基石，构成了整个儿童福利制度的框架。这部最早制定于1947年的法律，经过1997年的修改以及其他相关法律的出台，其内容发生了比较大的变化。虽然它一直强调儿童福利服务的目的是“为儿童能够身心健康地出生、成长”，但对这一基本理念的诠释在不同社会经济环境下却有所不同。
制度建立初期，《儿童福利法》只是针对贫困儿童而进行的保护和救济。随后，1951年日本制定的《儿童宪章》和1994年联合国出台的《儿童权利相关条约》，提出了“保障儿童权利”的理念，即不是将儿童作为被保护的对象，而是将其置于权利主体的地位，承认了除政治权利之外的全部公民权利。因此，现在的《儿童福利法》明确了“儿童拥有健康成长的权利和生活得到保障、被爱和被保护的权利，其责任由监护人和国家及地方政府承担”(42)。
理念的变化，使得儿童福利已经从保护和救济特定儿童这样一种局限性制度向保障全部儿童的权利的制度方向转变。因此，基于《儿童福利法》，除了实施针对因各种问题导致无法在家生活的儿童的设施服务〔儿童福利院、婴儿福利院、单亲（母子）家庭支援机构等〕以及幼儿园的保育服务、对残障儿童的居家、设施服务等之外，为了应对少子化的趋势和虐待儿童这类新问题，日本相继出台了《培养下一代支援政策推进法》和《虐待儿童防止法》，将儿童的需护理、需看护、防止虐待以及防止不良行为等从微观到宏观的问题都纳入了儿童福利制度的范围。也就是说，随着时代的不断变化，儿童福利制度的完善与教育问题和家庭及地区社会问题，甚至劳动政策问题的解决都紧密地联系在一起了。
2.母子及寡妇福利服务的法律依据和基本理念
母子及寡妇福利服务所依据的《母子及寡妇福利法》是从战后成立的《母子福利法》演变而来的，但其核心和重点仍然是以《母子福利法》中所强调的基本理念，即为了保障因种种原因造成的单亲家庭儿童也能健康成长，必须对母子家庭提供社会福利措施，以作为遗属年金、儿童抚养津贴等收入保障制度的补充。从这一理念出发，只有父亲的单亲家庭也应该成为社会福利制度的受益对象。
3.儿童·家庭福利制度的基本范围
通过介绍我们知道，日本的“儿童·家庭福利制度”是以儿童为核心，进而包括对养育儿童家庭提供福利措施，来全面保障儿童身心健康的各项政策体系，它的范围涉及以下三个方面：
第一，最狭义的儿童·家庭福利制度是与儿童自身保护有关的各项政策，包括出生前的母子保健以及出生后3岁为止的健康检查和对身体或智力有缺陷的儿童的治疗、养育、训练，以及支援儿童健康、自立的各项措施。
第二，将家庭问题与儿童福利问题相联系，强调家庭是养育儿童、使他们自立的社会性工具，因此，儿童福利制度还包括与家庭政策相关的内容。现代社会，不结婚、不生育孩子，已是司空见惯的选择；同时，被称作“核家庭”的小型家庭不善于处理人际关系、与邻里关系淡薄，这些家庭的母亲因无法与他人共享育儿经验与文化，因而对抚养孩子有不安和抵触情绪，这些都被认为是影响儿童出生与健康成长的负面因素。因此，过去传统的、只是以儿童本身作为对象的儿童福利政策已经无法满足多样化的儿童福利需求。离开家庭问题分析，儿童福利制度已经淡然失色，需要建立更为广义的儿童·家庭福利的概念。
第三，从儿童权利的观点出发，有必要对所有与儿童福利有关的行政、民间的实践活动全部纳入儿童福利制度中。因此，除了《儿童权利公约》（儿童的权利相关条约），以及《儿童福利法》和《儿童宪章》外，还包含“少子化对策”，例如企业的女性用工政策、政府的雇佣和生育保险政策等等都应该作为儿童福利制度的一个不可或缺的内容。这就是最广义的儿童·家庭福利制度。
上述分析说明，随着时代的变化，儿童福利的概念也越宽泛化和流动化，因而与其他社会政策之间的界限也变得越来越模糊，这一变化使儿童·家庭福利制度的范围区分为狭义、一般和广义三种类型（如图9.5所示）。
图9.5 儿童·家庭福利制度的范围区分
（二）儿童福利服务的基本内容以及实施儿童·家庭福利的行政机构
1.儿童福利服务的基本内容
这里所说的儿童福利服务是最为狭义的儿童·家庭福利的内容，它主要是指针对18岁未满者提供的各项福利措施，其服务对象包括1岁未满的婴儿（乳儿）、1岁至上小学前的幼儿以及小学至18岁高中毕业为止的少年。另外，胎儿至出生为止也需要保护，因此，孕妇也属于此类法律制度保护的对象。具体来说，儿童福利服务制度包括以下三方面的基本内容：
（1）针对障碍儿提供的福利服务。这是日本儿童福利制度最为核心的内容，其中不仅包括针对身体障碍和智力障碍儿童提供的医疗、护理、康复等方面的措施，还包括针对这些儿童家庭所提供的金钱上、住房等方面的帮助。从提供服务的形式来看，有设施入住的全面服务，也有居家上门服务以及各种咨询服务。为了保障身体障碍儿童义务教育的权利，在普通学校专设特殊儿童班级，同时也还设有诸如聋哑学校、盲童学校等特殊教育机构。
2006年日本正式实施《障碍者自立支援法》后，上述有些服务内容则归并至其中并多数以现金支付方式给付。目前，属于障碍儿福利服务的主要项目有，治疗养育指导、辅助装置的（如轮椅等）交付及修理、治疗养育给付(43)以及障碍儿童咨询支援事业。(44)
（2）针对特定的孕产妇、母子、婴幼儿所提供的服务。其中包括：第一，对因贫困无法住院生产的孕产妇提供助产设施；第二，在生活支援设施对需要支援的母子实施保护措施；第三，在保育所实施婴幼儿保育措施等。(45)此外，孕妇和婴幼儿健康检查以及放课后的学童保护也是作为被包含其中。
需要说明的是，上述三项内容过去均由行政权力的判断来决定能否以及在何处接受服务，但第一、二项在2000年以后，第三项在1997年之后都改为申请的方式获取服务。这样利用者的选择权利得以保障和体现，而市村町等地方政府负有将相关信息公开的义务和责任。
（3）针对要保护儿童提供的福利服务。“要保护儿童”是指失去保护者或者被认定保护者不适合履行监护责任的儿童。(46)在《儿童福利法》中，对这些儿童实施救济所需以下措施：第一，要保护儿童的发现；第二，通过儿童咨询所进行安全确认、调查、判断、指导；第三，强制入户调查；第四，行政命令实施临时保护；第五，采取送往儿童福利设施或委托寄养父母的措施；第六，建立新家庭；第七，请求宣告丧失亲权。这些措施可以用图9.7来说明。
从图9.7看出，要保护儿童分为两种情况：一种是父母或监护人责任履行不能或者不恰当而出现的要养护儿童；另一种则是儿童自身出现过错、过失甚至犯罪而成为要养护对象。在对要保护儿童实施保护时，可以采取两种不同的方式：一是入住儿童福利设施；二是将儿童的护理委托给普通家庭抚养，被称之为寄养父母制度。
2.儿童福利服务的行政实施体制
作为社会福利中一项专门福利制度，儿童福利服务的行政实施主体被包含在图9.2中，表9.8则是为了进一步说明儿童福利服务中各个主体的职能分工。
图9.6 对要保护儿童的措施
表9.8 实施儿童·家庭福利的行政机构
（续表）
资料来源：久塚纯一、山田省三：《社会保障法解体新书》，法律文化社2007年版，第186页。
表9.8中列举的儿童咨询所是处于儿童福利事业一线的机构，过去只有都道府县以及中核市必须设置，2006年开始，人口规模达到核心城市程度的市也能够设立，且有逐年增加的趋势。在儿童咨询所中，配有儿童福祉司（社会工作者）、儿童心理司（心理咨询师）、医生等专业人员，并拥有各种咨询、诊断、判定、指导等权限。儿童委员的作用也不可小觑，他们与儿童咨询所及福利事务所等携手，针对儿童福利和保健，实施地区性支援指导的服务活动。另外，在核心的儿童咨询所设立了临时保护所，以便对被虐待和被弃的儿童等实施紧急应对，进行以保护、诊断和判定为目的的观察，也作为入住设施前的准备。在此，由保育员和儿童指导员提供保护指导。最近，针对儿童被虐待问题，儿童咨询所起到了越来越重要的作用。但是，数量不足以及缺乏与地区的紧密配合，也显现出其体制以及管理效率方面的问题。
（三）母子及寡妇福利服务的基本内容和儿童·家庭福利的设施
1.母子及寡妇福利服务的基本内容
母子及寡妇福利的基本出发点是缩小不同家庭的儿童所处的生活环境的差距，但考虑到无论是否为母亲，单身寡妇应该获得同样的待遇，因此，在《母子及寡妇福利法》中，明确指出了该法的目的是“针对母子家庭以及寡妇，采取维持其生活的安定和改善的措施，以提高母子家庭以及寡妇的福利”(47)。
母子及寡妇福利制度的主管机构是厚生劳动省雇佣均等·儿童家庭局，而各都道府县、市町村则设置相应的部局来具体实施。具体提供的服务有：（1）母子福利资金的贷借。目的是协助其经济自立、提高其生活信念、增进儿童的福利。从2006年度起，在享受母子福利资金·寡居女性福利资金的医疗·护理之间，又新增了生活资金的单独贷款的可能性；（2）居家日常生活的支援，在其生病等无法照顾儿童的情况发生时，提供照顾幼儿的服务，其自身不能生活自理时，派遣家庭访问护理员等；（3）提供在公共设施内设立零售店的优先权。此外，对于公营住宅、雇佣机会等方面也都有所照顾。
2.母子及寡妇福利制度的改革
母子及寡妇福利制度可以追溯到20世纪60年代的《单亲母子家庭福利法》，但那时的主要理念和目的还是对此类家庭的救贫措施，而且随后的制度设计也还有很重的救贫色彩。2002年3月，“母子家庭等自立支援对策大纲”（以下简称“自立支援大纲”）得到制定，它既传承了对单亲家庭“开展细致入微的福利服务”的传统，又着眼于母子家庭中母亲的“自立支援”。与此同时，另一个重要文件，“关于促进母子家庭及寡居女性生活安定措施的基本方针”也正式公布，它则更是清楚地勾勒出从以前以经济性支援为中心的政策，开始向与就业支援为中心的综合性自立政策的转换。2003年8月，《母子家庭母亲就业支援相关特别处置法》也得以实施，对国家与市町村在支援母子家庭中母亲就业的义务予以界定。这样，制度改革的大方向和基本框架就已经建立起来了。
3.儿童·家庭福利服务设施
儿童福利制度和母子及寡妇福利制度是内容交叉度相当高的两项制度，因此，其相关福利设施也有共通性。表9.9将这两项制度所涉及的福利设施作为儿童·家庭福利服务设施进行了整理。
表9.9 儿童·家庭福利服务设施
（续表）
资料来源：根据久塚纯一、山田省三：《社会保障法解体新书》，法律文化社2007年版，第187页改编。
（四）儿童·家庭福利服务的新动向
包括日本在内的发达国家，20世纪都以福利国家为目标进行了各项福利制度的建设，但各国都有一个显著的共同特点，即或多或少都是以男性安定的雇佣关系为前提，并重点是强调政府（中央或地方）对家庭关系的保护。随着经济全球化和后工业化时代的到来，20世纪模式的福利国家已无法充分应对由此而产生的社会性风险。尤其是在财政危机不断显性化的日本，过去依附于企业及家庭的福利制度，既面临着雇佣形态变化所带来的转型压力，又不得不应对少子化而投入更多的福利措施。因此，进入21世纪后，日本对儿童·家庭福利制度进行了大幅度的改革，其核心主要有以下几点：第一，重视人口减少所带来的社会问题和长远影响，以各种方式鼓励生育，并强调整个社会对儿童的关照和爱护；第二，将各种福利政策的目标锁定为尽量帮助所有人的“自立”，以提高制度的效率；第三，将管理权限下放，并调动社会各方力量，鼓励各种机构参与社会福利事业的供给，以增加服务内容、提高服务质量和降低福利成本。下面主要介绍近年来日本所采取的少子化对策方面的儿童福利政策。
1.制定“天使计划”，将促进人口增长与促进年轻人、尤其是女性就业政策相结合
20世纪80年代末，日本就开始着手起草各项针对少子化现象的对策，90年代中期开始制定中长期计划，将解决生育以及育儿问题提高到了国家战略的高度。其中，最具代表性的就是三个“天使计划”。
1994年11月，日本文部省、厚生省等4个部联合编制了“关于今后育儿支援的措施的基本性方向”，提起了关于政府和全社会关注育儿问题的重要性，在此基础上，政府制定了第一个“天使计划”，明确了一些具体的目标，但这仅仅是一个紧急保育对策的“5年计划”（1995—1999年）。之后，“新天使计划”（2000—2004年）延续了前一个“5年计划”的政策方向，即以“保育”为轴心展开各项工作。如针对年轻母亲对“育儿”的不安，充实育儿咨询、育儿教室、安心保育（临时保育）、育儿人群援助、育儿志愿者支援等；把针对贫困和虐待儿童等在内的育儿困难现象也作为育儿支援的对象。另外，开始关注对女性育儿和工作的双向支援措施。采取包括儿童补贴的充实、婴幼儿医疗的免费化、对育儿家庭优惠税制、保育费用的减轻、学校教育负担的减轻等多项育儿经济支援政策。但这些政策，还是具有碎片化的缺点，缺乏整合体系。为此，2004年12月日本制定了“新新天使计划”（见表9.10）。其特点是，将包括母子保健和学校教育问题、年轻人就业对策等融合在一个计划中，并对各方面的政策期待设定了目标值。
表9.10 儿童和育儿支援计划概要（“新新天使计划”2004年12制定）
——到2009年为止的5年间各主要政策的目标值
（续表）
资料来源：根据厚生劳动省官方网站整理，http://www.mhlw.go.jp/houdou/2004/12/h1224-4c.html。
2.制定法律，将各项促进生育、应对少子化的政策措施制度化
1989年，日本合计特别出生率下降至1.57，这意味着整个社会人口数量将绝对减少的趋势，引起了日本社会巨大的震惊。1990年社会保障审议会为此提出了“关于家庭和育儿恳谈会”的报告书，将少子化称作“平静的严重危机”，寻求政府的对策。随之“天使计划”和“新天使计划”等育儿支援政策得到中央和地方政府的推动。2003年，《少子化社会对策基本法》和《下一代培养支援对策推进法》相继在国会获得通过。
《少子化社会对策基本法》认为，少子化给“21世纪的国民生活带来深刻和巨大影响”，因此，必须通过对中央和地方政府责任和义务的明确，综合推进应对少子化的措施，以实现国民长久安居乐业的目标。《下一代培养支援对策推进法》则将下一代培养的社会责任具体化，明确各级政府、企业以及家庭在其中的具体职责和实现方式。明确指出，父母及其他监护人对育儿具有第一义务的责任，因此，加深理解家庭对育儿的意义和作用，让人们体会育儿所带来的乐趣则是非常重要的。在此认识的前提下，中央及地方政府必须采取综合有效的推进下一代培养的支援政策措施。这部法律还明确了企业雇主对支援育儿的责任和义务，规定雇主必须按照上述基本理念，通过完善多样化的劳动条件，使劳动者职业生活和家庭生活的双方得以兼顾。并要求雇主除了通过完善自身雇佣环境实施下一代培养支援对策的同时，还必须对中央和地方所采取的下一代培养支援对策予以协助。
3.发挥与居民距离最近的基层政府的作用，强调市町村在儿童·家庭福利政策中的主体地位，并注重调动社会力量，建立地区综合育儿支援体系
如图9.7所示，儿童·家庭福利体制是以市町村以及辖区内的儿童咨询所为核心，建立连接地区内社会各个机构、组织的纽带，共同应对少子化问题。从全国范围来说，中央通过鼓励地区间发挥特色的财政支持，以促进地区的竞争和相互学习，来达到整个社会福利水平共同提高的目的。
资料来源：《社会福利的动向》编写组：《社会福利的动向2007》，央法规出版社2007年版。
图9.7 市町村/儿童咨询所中的咨询支援活动的体制
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