为保证行政监督的效应，有必要确定行政监督的目标

二、行政监督的目标

为保证行政监督的效用，有必要确定行政监督的目标。行政监督目标确定之后，将发挥引导行政监督主体的监督行为，限定行政监督各种资源消耗的范围和为评价行政监督结果提供标准等作用。

由于行政监督主体多样，监督形式复杂，其法律依据各异，因此，从整体上确定行政监督系统的目标，要比确定某一行政监督活动的目标困难得多。不过，行政监督的目标与行政权行使的情况密切相关，它要以保障行政权的良好运行作为基本内容。既然前文已经明确了行政权运行的两种不良现象，即失范和失效，那么行政监督的目标要以此为依据来加以确定。

从这一观点出发，行政监督的第一个目标就应当是保障行政机关依法行政。这不仅是从上述出发点得出的逻辑推论，也是考察许多国家有关法律规定而得出的结论。近代以来，各法治国家无不将依法行政作为政府活动的基本原则，并通过强有力的监督机制保证该原则的实现。因此，保障依法行政已经成为行政监督主体行使监督权力所要达成的一个重要目标。

就西方的行政监督来看，从其产生开始，就将监督政府的依法行政作为一项重要的任务。世界上第一个建立监察专员制度的瑞典，在创立该制度之时，就规定监察专员的职责是以议会代表的身份监督所有瑞典行政官员和法官对法律、法令的遵守以及依法履行公务。在现代西方行政监督制度中，合法性监督构成了行政监督主体履行职责的主要内容。就立法机关而言，立法机关运用质询、弹劾、审批、调查、纠正等形式监督宪法和法律的实施，监督行政机关和行政人员行政行为的合宪性和合法性。至于司法机关，由于维护法制是它的重要职责，因此，对行政行为的合法性监督成为其工作的中心内容。西方司法机关对行政行为的司法审查主要是通过违宪审查和行政诉讼来发挥作用的。违宪审查监督政府的行政法规和行政措施，保证其符合宪法；而行政诉讼则审理和裁决行政纠纷，保证行政行为的合法性。

在我国，保障依法行政也是行政监督系统运行的一大目标。我国宪法规定，国家行政机关由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。全国人大有权监督宪法的实施，其常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令。地方各级人大在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行。县级以上地方各级人大常委会监督本级人民政府的工作，撤销本级人民政府不适当的决定和命令。由上述规定可以看出，监督政府的行政行为，保障行政机关依法行使职权，是我国权力机关的一项重要任务，也是其行使监督权所要实现的一个目标。

我国的司法监督由国家检察机关和国家审判机关的监督构成。人民检察院的重要职责是维护国家法制的统一。它作为国家的法律监督机关，其任务之一就是对行政机关和行政人员遵守和执行宪法、法律的情况进行监督。人民法院作为行政监督的主体，是通过行使国家审判权对民事、刑事、行政案件的审判来发挥监督作用的。我国在建立行政诉讼制度之前，人民法院只能就审理民事、刑事案件进行有限的监督。因此，从1982年开始建立，并于1990年10月完善的行政诉讼制度具有十分重要的意义，它不仅扩展、充实了国家审判权的应有内容，使之完整化，而且也使司法监督的内容具有了全面性。

根据我国《行政诉讼法》的规定，人民法院对行政机关的具体行政行为的合法性实行监督。该法的立法目的之一，就是使人民法院监督行政机关依法行使行政职权，当经审查认定被指控的具体行政行为主要证据不足、适用法律法规错误、违反法定程序、超越职权和滥用职权时，人民法院可以判决撤销或者部分撤销，并可以判决被诉行政机关重新作出具体行政行为。除了立法监督和司法监督之外，我国其他的一些行政监督机制也将保障依法行政作为其监督目标之一。例如根据《行政监察法》的规定，行政监察机关检查国家行政机关在遵守和执行法律、法规和人民政府的决定、命令中的问题；受理对国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员违反行政纪律行为的控告、检举；调查处理国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员违反行政纪律的行为。《行政复议法》规定，复议机关依法对具体行政行为是否合法和适当进行审查。该法立法的目的，就是为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权。

总之，行政监督的宗旨之一就是保障行政管理的法治化。实现行政管理的法治化，可以避免行政权运用的随意性、多变性，使国家的行政管理稳定、连续和规范，并且保障社会成员的合法权益，进而维护整个社会的和谐和秩序。

行政监督的第二个目标是保障行政机关有效行政。有效行政指的是行政权运行良好而使其产生应有的效用，它是与行政权运行的失效相对应的。之所以将保障有效行政作为行政监督的一个目标，理由在于，巨大而复杂的行政权力在其运行中无论是出现目标性失效还是过程性失效，都会对社会的生存和发展带来不利影响。尽管失效现象产生的原因是多重的，防止和克服这一现象不能仅凭行政监督，但肯定离不开行政监督，行政监督在促进有效行政方面发挥着积极的重要作用。

在我国以往有关行政监督的研究中，由于受到行政法学的影响，在谈到行政监督时往往将其等同于行政法制监督。那么为法制监督所确定的目标自然就是保障行政机关的依法行政。然而有效行政与依法行政一样，对现代社会来说，二者具有同等的价值。诚然，二者在某些情况下有一定的交叉性。依法办事，例如遵守法定程序和时效制度等可以提高行政效率，但是依法行政这一价值的核心在于通过法律调整行政关系，规范行政行为，保护行政管理相对人的正当权益。人们不会只要求行政管理循规蹈矩而容忍在合法前提下的低效或无效的不良行政。况且，任何一个国家都是法律有限，政事无穷。法律不可能将所有的行政活动都纳入到自己的调整范围，行政人员的一举一动，不可能都设定法律依据。因此，仅确定保障依法行政还不足以对行政管理实施全面而充分的控制。在对行政管理予以合法性监督，保障其依法进行的同时，还应该对行政管理予以有效性监督，以保障其高效进行。行政监督目标的片面性，必将导致整个监督系统的畸形发育，从而使行政监督机制难以充分发挥其应有的作用。