欧洲一体化核心问题是德国问题，德国与欧洲货币合作

第一节　德国与欧洲货币合作

在国际经济关系中，可以对政治构成压力的两个重要的组成部分是国际贸易和国际货币金融。^[1] 但是，贸易政治与货币政治形成的逻辑是不尽相同的。在贸易问题上，政策的国内收入分配效应比较确定，政策所带来的成本或收益也相对集中在某些社会行为体上，因此社会行为体会积极参与贸易政策的制定以实现自身的偏好，具有不同偏好的行为体之间围绕着贸易政策的斗争构成了贸易政治的主题。而货币政策尽管也具有国内收入分配效应，但其后果具有更大的不确定性，货币政策的成本或收益也分散于多个国内社会行为体上，从而使社会行为体难以采取有效的集体行动来影响国家的货币政策制定。此外，贸易问题在传统上属于“低政治”问题，其基本遵循的是从市场到国家的思路，市场在生产要素的跨国配置上发挥着主导作用，国家对贸易的干预受到很大的限制。而货币问题更多地属于“高政治”问题，它与国家的主权和安全有着更密切的关系，因而具有更大的政治敏感性。这样，国家在货币政策上比在贸易政策上具有更大的自主性。

但是，国家在货币领域的更大行动自由并不意味着国家自主性不受限制。在国际层次上，国家的货币政策主要受到了国际货币体系的约束，特别是在金本位制和布雷顿森林体系以及地区性的欧洲货币体系下，这种约束更加直接和明显。在国内层次上，在德国、美国、瑞士等国，货币政策的大部分职能交给独立于政府的中央银行来履行，而具有独立性的中央银行往往被看做是“非政治的”和技术性的机构。这样，中央银行与国家（政府）的关系便成为货币政治的一个重要主题。由于在国内结构中的不同位置和不同职能，国家的偏好和中央银行的偏好有时会产生冲突，从而引发机构之间的纷争。德国围绕欧洲货币一体化而发生的国内政治纷争主要就是在联邦政府和中央银行之间进行的。^[2] 鉴于德意志联邦银行（Bundesbank）是世界上独立性最强的中央银行之一，欧洲货币合作则是制度化程度最高的国际货币合作，分析德国与欧洲货币合作的关系对理解国内货币政治与国际货币合作的关系具有重要的价值。

众所周知，欧洲一体化的核心问题是德国问题。正如戴高乐所指出的，德国在欧洲的地位决定了“没有它，欧洲什么都不能建设”。^[3] 由于德国强大的经济实力、币值稳定的德国马克以及融入欧洲的坚定目标，德国在欧洲货币合作的过程中发挥了主导作用。在维利·勃兰特（Willy Brandt）、赫尔穆特·施密特（Helmut Schmidt）和赫尔穆特·科尔（Helmut Kohl）等联邦德国历任总理近半个世纪的努力下，欧洲货币合作通过蛇形浮动体系（the Snake）、欧洲货币体系（European Monetary System），终于走上了欧洲货币联盟（European Monetary Union）的道路，欧元成为统一的货币。但作为欧洲货币合作的最终成果之一，欧元的发行也使德国的马克退出了历史舞台。二战后的德国马克在稳定币值、促成联邦德国的经济奇迹上作出了巨大贡献，也极大地振奋了其民族信心，成为德国国际竞争力的重要象征。在放弃这种具有荣耀历史的货币会招来众多异议的情况下，特别是面对着“马克守护者”的联邦银行，德国政府是如何成功地达到了自己的国际货币政策目标的？

毫无疑问，德国对欧洲货币合作的推动是德国欧洲一体化政策的一个部分，反映了德国在欧洲一体化进程的舵手作用。但是这种国际层次上的动力需要国内政治的基础。归根到底，货币政策要在国内的偏好结构和制度结构中制定。国际关系学者业已发展了“开放经济政治学”的学术领域，为国际货币政策与国内政治分化的关系提供了分析的路径。“开放经济政治学”的以下两种视角与德国的货币政治直接相关。

第一种视角从社会行为体的偏好出发来解释国际货币政策的动力，因此需要关注不同行业和部门的政策偏好。杰弗里·弗里登认为，两个相关维度的汇率政策选择是至关重要的:汇率灵活性和汇率自身的水平。在国家选择固定汇率制还是浮动汇率制的问题上，跨国公司和国际导向的可贸易部门商品生产者更偏好固定汇率制，而不可贸易部门的生产者和进口竞争可贸易部门商品的生产者更偏好浮动汇率制。在汇率水平上，可贸易部门的生产者偏好弱势货币，而不可贸易部门商品与服务的生产者、国际交易商和投资者都偏好强势货币。^[4] 弗里登在说明弱币国家参与欧洲货币合作的动机时就专门分析了基于分配性后果而形成的这种国内社会联盟，以此说明了法国和意大利的国内联盟是如何根据它们与马克的关系而形成其政策立场的。^[5]从这种视角来看，德国的出口部门应该推动德国参与欧洲货币合作乃至接受单一货币，但经验证据并没有显示出口部门在德国的国际货币政策制定中发挥了显著的作用。比如，在建立欧洲货币联盟的谈判上，德国商界的态度往好里说是不确定的和不可知的，往差里说则是极度怀疑的。代表工业家和雇主利益的德国工业联合会（BDI）和德国工商大会（DIHT）并没有公开支持科尔的欧洲货币联盟倡议。^[6] 实际上，由于货币政策决定的透明度很低，也由于货币政策实施后果的不确定性，社会行为体很难采取集体行动来争取其在货币政策上的收益。

第二种视角从政党的偏好出发来探究国际货币政策的动力，因此需要关注政党基于其选民基础而形成的政策偏好。托马斯·奥特利（Thomas Oatley）假定社会民主党维护劳工的利益，为了提高就业率而主张更为宽松的货币政策；而保守党较少关心失业问题，因而主张更为刚性的货币政策和低通货膨胀的政策。奥特利认为，欧洲货币体系的创立符合他的假定，即当时的联邦德国总理施密特作为一个社会民主党人，寻求建立一种更为灵活的货币机制；而法国和意大利则恰好相反。^[7] 但问题在于，即使德国社会民主党比德国基督教民主联盟更可能容忍一定的通货膨胀，其容忍程度也远比法国和意大利这样弱币国家的保守政党要有限得多。这种情况与战后德国各政党之间的政策趋同和社会力量之间的密切合作相关。在政党与选民的关系上，“在第二帝国和魏玛共和国时期，多数政党主要关注特定问题，代表着特定的利益集团；联邦德国彻底告别了这种政党传统，几乎所有政党至少在口头上都声称自己是代表全体人民的党。”^[8] 在战后德国“协调市场经济”（coordinated maket economy）的模式下，工业家尽力避免以裁员来节约成本，大部分劳工领导人更强调工业的竞争力和利润率。正如彼得·古勒维奇所指出的:“德国至今的政策路径更接近于战后的和解。基督教民主党政府在言辞和政策上都比里根和撒切尔政府温和；德国社会民主党和工会在言辞和政策上都比法国和英国的左派势力更温和。”^[9] 在这个意义上，政党竞争在德国国际货币政策形成中的作用并不显著。

由于忽视了德国国内结构的特殊性，以上两种视角虽然可以为一些国家的货币政治提供一定的解释，但无法有效说明德国货币政治的动力。在制定和执行货币政策上，德意志联邦银行具有其他欧洲国家（除了瑞士）中央银行难以企及的独立性。正如约翰·古德曼（John B.Goodman）所做的比较分析所显示的，德意志联邦银行的独立性是最高的，联邦政府对联邦银行施加影响的能力是较小的。战后法国的中央银行基本上可以视为法国财政部的一个代理人，其独立性最弱，而意大利央行的独立性则居于以上两种情况之间。^[10] 但国际货币政策既是货币政策也是对外政策。在德国，对外政策属于联邦政府的领地，汇率体系的确定也是联邦政府的责任。同时，按照职能分工，联邦银行负责利率政策以确保马克对内的币值稳定，而联邦政府负责汇率政策以确保马克对外的币值稳定，但对内和对外币值稳定在资本流动日益频繁的时代中却变得越来越模糊不清。这样，德国的国际货币政策形成的国内动力在于联邦政府与联邦银行之间的关系。关于德国货币政治的一些重要文献正是以此入手来分析德国与欧洲货币合作的。在欧洲货币合作的问题上，以下三种关于联邦政府与联邦银行互动的观点具有代表性，但也都有明显的不足。

第一种观点认为，联邦银行对联邦政府的掣肘，使德国在欧洲货币合作中最大限度地实现了自身的利益。这种观点在理论上基于罗伯特·普特南的“双层博弈”模型，^[11] 即联邦银行扮演了国际协议的国内批准者角色，其强硬立场缩小了“赢集”，从而使德国在国际谈判中处于更有利的地位，联邦银行本身也成为这场“双层博弈”的获益者。多萝特·海森贝格（Dorothee Heisenberg）就持有这样的观点:“因为德国的历史遗产，政党并不能批评欧洲一体化，特别是在德国统一以后，这种批评会被贴上反欧的标签。德国利益的捍卫者就落到在政治过程之外的联邦银行身上。联邦银行从一个国内机构变成了一个国际行为体，并且比任何政党更能捍卫德国自身的经济利益。”^[12] 这种解释可以很好地说明欧洲货币合作与德国货币制度的关系。德意志联邦银行将价格稳定作为首要目标，而对欧洲中央银行来说，价格稳定也是最重要的政策目标。《欧盟条约》规定，价格稳定目标及其绝对重要的地位是欧洲中央银行职责的一部分。“虽然管理委员会在策略修订上有自主权，但价格稳定责任却是‘刻在石头上的’”。^[13] 在某种意义上，欧洲中央银行就是德意志联邦银行的翻版。但是，“客观有利”并不等于“主观故意”。联邦银行与联邦政府之间的制度冲突主要起源于两者的偏好差异，并不完全是国际谈判的策略。这种观点尤其无法解释联邦银行为何从一开始就对货币一体化持抵制态度。

第二种观点与第一种观点相反，认为联邦银行是欧洲货币合作的损失者。根据这种观点，随着欧洲货币合作的推进，特别是随着欧洲货币联盟的建立，联邦银行逐渐失去其货币政策的自主性，直到最终失去了马克，而这种损失换来的是联邦政府在国家统一和主导欧洲一体化上的政治收益。戴维·马什（David Marsh）就指出:“如果欧洲货币联盟变成现实，联邦银行就是最重要的损失者”。^[14] 沃尔夫冈·鲁茨欧（Wolfgang Rudzio）也认为，德意志联邦银行是欧洲化进程中的失败者。随着欧洲中央银行的建立，继续存在的德意志联邦银行降为一个没有重要权力的执行组织。^[15] 这种观点无疑看到联邦银行与联邦政府冲突的根源，但也有两个问题。一是考虑到联邦银行的许多主张反映在了欧洲货币合作机制上，联邦银行并不全然是欧洲货币合作的损失者。二是考虑到联邦银行在德国国内所享有的公众支持，联邦政府为何在与联邦银行的冲突中实现了自己的目标仍有待于更具体的解释。正如卡尔·卡尔腾哈勒（Karl Kaltenthaler）指出的，由于央行—社会联结（central bank-society linkage），联邦银行可以联合其他政治力量和社会力量影响政府的最终决策。^[16] 因此联邦政府与联邦银行的互动关系仍需要加以探索。

第三种观点则在上述两种观点之间求得一定的妥协。彼得·勒德尔（Peter H.Loedel）提出了“德国马克政治的三角难题”，就是货币政策制定者企图在三个目标中寻找平衡:国内币值稳定、欧洲汇率政策和美元—马克汇率政策。^[17] 在美元—马克汇率政策上，由于七国集团属于弱治理结构，联邦政府和联邦银行之间的分歧可以使德国在国际讨价还价中采取强硬的立场。但在欧洲一体化的强治理结构下，联邦政府和联邦银行之间的分歧不足以使德国在国际讨价还价中采取强硬的立场。勒德尔就此指出:“即使联邦银行与政府之间存在重大的分歧，政府也会试图迫使联邦银行服从。最后的谈判结果虽然不会偏离联邦银行的最初立场，但为了最后协议的达成需要做一些小的妥协。”因此，德国在欧洲货币合作中的谈判战略最好被刻画为服从战略和强硬战略的混合。^[18] 这种解释兼顾了前两种观点中所出现的经验问题，因而具有更大的合理性。但是，这种解释主要关注德国国内的政治分歧如何影响国际合作的谈判战略选择，而没有深入分析国际制度与国际谈判如何影响联邦政府与联邦银行的博弈，因而不能充分说明德国围绕着国际货币政策所发生的国内政治纷争。

鉴于既有理论解释的不足，本章试图将国际货币合作、中央银行独立性和国家自主性的概念联系起来，在国际制度与国家自主性的理论框架内提出一种国际货币政策选择的国内政治逻辑，从而为德国货币政治与欧洲货币合作的关系提供一个政治学的解释。