欧洲一体化中的国家主权问题

欧洲一体化中的国家主权问题——对一个特例的思索

戴炳然

区域一体化是主权国家在利益基础上的结合，就其本质而言，可以说是以群体(一体化组织)行为替代或取代个体(国家)行为的一个过程。因此，一体化的每个进展，特别是质的跃迁，都意味着国家职能与职权进一步向一体化组织的转移或让渡。这种趋势在欧洲一体化进程中是十分明显的:从最初只涉及个别部门的煤钢共同体，到20世纪50年代后期包括整个经济领域的经济共同体，到目前已拓展至非经济领域和政治领域的欧洲联盟——欧洲一体化的整个进程均包含了成员国向一体化组织的逐步让渡国家职能与职权的过程，而这种国家职能与职权的让渡必然意味着国家主权的让渡或者说转移。进而言之，阻断了这种让渡或转移也就阻断了一体化进程。

就现时欧洲一体化发展的程度而言，成员国的很大一部分经济主权实际上已由欧共体来行使。最突出的如对外关税税率的制订、对外贸易政策的制订与执行、与第三方国家贸易协定的签订等方面的权力，已由罗马条约转移给了欧共体。又如在完成统一内部市场建设后，在一个成员国内合法生产和流通的产品以及合法开业和经营的企业，已原则上可以不经其他成员国批准即在其国内合法流通或经营。从现在的趋势来判断，欧盟经货联盟第三阶段如期启动已成定局，也就是说，到1999年，部分欧盟成员国将不再拥有独立的货币政策，而将由欧盟的中央银行来制订和实施统一的货币政策;经过短时间的过渡，它们已使用了数百年之久的、作为国家重要经济象征的本国货币也将被“欧元”取代而不复存在。经济主权的这种转让，本身就意味着政治主权的转让。但还不仅于此，在欧洲一体化结构内，直接的政治主权转让也已发生:欧共体的某些立法具有优先于成员国国内立法的地位，即成员国立法凡与欧共体法抵触或违背的必须以后者为准;而且部分欧共体立法可不经成员国立法的转换，在成员国内立即生效和直接适用;任何成员国的公民或法人都可以根据欧共体条约或其他立法的有关规定，向欧共体法院起诉本国或他国的政府、机构或企业的违法行为，而且欧共体法院的裁决可在成员国内强制执行;随着“申根协定”的生效，在相当一部分成员国间，作为国家主权重要标志的国界也已实际上不再存在，不仅它们的公民可以不受妨碍地相互自由流动，而且获得一个成员国签证的外国公民也可以不受阻碍地在其他成员国中流动。欧盟内国家主权的这种大范围深层次转移或让渡，应该说是现代国际关系史上前所未有的。

欧洲一体化结构内国家主权的这种转移或让渡，带有一些明显的特征。首先，这种让渡或转移是成员国在自愿的基础上作出的，或者说是在符合其根本利益基础上自愿作出的选择。促使它们作出这种选择的根本动因在于:(1)国际经济全球化趋势的继续发展和欧盟成员国间经济相互依存关系的不断加深，要求突破国界，实行更高层次和更大范围的国际调节与协调;(2)欧盟各个成员国本身的幅员与力量，使它们已无法应付它们所面临的竞争与挑战，它们有形成联合力量的共同需要。当然，不可或缺的是它们间也有实行这种联合的可能或者说条件，如地域上的相邻或相近、政治制度的相同或相容、经济发展水平的接近、社会文化价值取向的近似等等。正是这种根本利益上的一致与需要，使欧盟成员国间尽管有差异、矛盾甚至冲突，仍继续联合在欧洲一体化结构内，并愿意不惜作出一些让步和牺牲，包括让渡部分国家主权。欧洲一体化之所以继续存在和发展——原有成员国都愿意留在其内，还有不少国家要求加入进来——就在于它体现了成员国的根本利益，能更好实现成员国的根本利益，或者说能实现成员国单独所不能实现的利益。因此，成员国主权的这种转移或让渡，可以说首先是国家主权意志的体现。

其次，这种转移或让渡并不是简单地由成员国向一体化组织交出或转让部分国家主权，而是在一体化结构内形成了一种由成员国集体行使这些权力的机制。这种机制的特点是:(1)欧盟基本条约保证，在事关国家根本利益的一些问题上，欧盟的决策实施协商一致的原则，即保证每个成员国在事关国家主权转让的事务上拥有否决权。(2)随着一体化活动范围的拓展和程序的加深，欧盟内决策的权力重心继续由“联邦性”的超国家机构(委员会)向“邦联性”的政府间机构(部长理事会)倾斜，从而保障各国参与这些权力的行使，并对之实施监控。欧洲一体化进程中的这后一个趋势也是十分明显的:从部门性的煤钢共同体到包括整个经济的经济共同体，带来的是委员会权力相对于高级机构的大大削弱和理事会成为欧共体的主要决策机构;在1968年关税同盟和共同农业政策启动前，1966年的“卢森堡妥协”搁置了理事会内的特定多数议决程序并规定了欧共体机构间的关系准则，又一次削弱了超国家权力的行使;20世纪70年代欧洲政治合作机制与欧洲货币体系的启动，则采取了在欧共体体制之外“另立山头”的做法(至少在开始时是如此);欧盟是欧洲一体化进程中一次质的飞跃，成员国在马约谈判中否决了单一体制的“树形”结构而采取了多元体制的“柱形”结构，其意就在于不愿将涉及国家主权核心的外交、安全、司法、财政、货币等事务交给超国家机构处理;不仅如此，马约还在欧共体条约中特地写入了所谓的“辅从原则”，以限制欧共体机构对成员国主权的继续蚕食。欧盟决策机制的这两个特点，维护了欧洲一体化结构内成员国国家主权的独立性与平等性。

欧盟体制的衍变并没有结束或缓解欧洲一体化结构内超国家权力与国家主权间的斗争与争夺。在欧洲一体化进程中始终存在着两个相平行发展的趋势:一方面，成员国间愈来愈紧密的相互依存关系，推动着一体化不断“深化”，迫使成员国继续向一体化组织让渡职能与权力;另一方面，成员国间政治、经济社会、文化发展的绝对不平衡，使得伸张国家主权、维护民族利益与价值的民族主义不仅没有减退，反而表现得更加顽强。这两个趋势看似相悖，其实有着内在的必然联系:前者的进程越是深入，后者的抵抗越是顽强。决定这两个趋势平行发展的根本原因，在于欧洲一体化结构内利益的不平衡:一方面，一体化所体现的共同利益并不能完全替代或满足(有时甚至还会排斥)成员国的个别或特殊利益;另一方面，在一体化结构内存在着成员国间利益与负担的分配不均。因此，在一体化的共同利益还不足以涵盖或取代成员国本国利益的情况下，成员国显然还会有坚持和凭借国家主权以维护本国利益的需求。在欧洲一体化进程中，这种倾向一直表现得十分强烈，矛盾与冲突还不时激化，发展成为一次又一次的危机。

综上所述，欧洲一体化是主权国家在利益基础上的结合，但又以国家主权的转让为其存在和发展的必要前提，并已在发展过程中形成了一种行使这些受转让职能与权力的新体制(或者更确切地说是新体制的雏形，因为它还远未成熟或定型)。欧洲一体化结构内国家主权的这种变化或许并不具有普遍意义，因为迄今它还只是世界上唯一的特例，但这种发展显然对传统的国家主权理论提出了挑战，要求我们作进一步研究，不断深化我们的认识。

原载1998年第1期