第四章 农村妇女土地权益的政策和法律保障
改革开放以来，党和国家制定了很多政策法律以保障农村妇女以土地权益为重点的各项经济权益，同时努力付诸实践，使农村妇女土地承包权等一系列经济权益保障问题逐步得到缓和或化解。
第一节 保障农村妇女土地权益的法律、法规和政策
一、保障农村妇女土地权益的有关法律
（一）《妇女权益保障法》——妇女的责任田、口粮田和宅基地等应当受到保障
20世纪70年代末到80年代初实行的家庭承包制将土地的控制权又转移到个体农户，农户承包的土地按家庭人口而定，妇女一般可以分得与男子同等数量的承包土地。但妇女因结婚、离婚使农户的家庭关系发生变化，特别是“出嫁女”按传统的“从夫居”习俗要迁移到新的居住地去生活，在农村妇女分配土地或收回土地问题上引起矛盾，80年代中后期起“农嫁女”失地现象大量发生。1992年4月3日国家颁布《妇女权益保障法》，其中第三十条规定:“农村划分责任田、口粮田等，以及批准宅基地，妇女与男子享有平等权利，不得侵害妇女的合法权益。妇女结婚、离婚后，其责任田、口粮田和宅基地等应当受到保障。”这是改革开放后国家第一次正式以法律形式对保护农村妇女土地权益做出原则规定。
（二）《土地管理法》——土地承包期限为30年，只允许个别情况下进行小调整
1998年国家颁布《土地管理法》，为增强土地使用权的稳定性，明确规定:家庭土地承包的期限为30年，只有在个别情况下允许重新调整，即小调整。这一规定在整体上进一步增强了土地使用权的安全感，有利于农民在承包土地上进行长期的改良投资，但对“农嫁女”来说则面临着双重影响，土地使用权30年不变使出嫁妇女可能名义上在娘家保留一份土地，也可能因在她离开娘家后村里进行了小调整，而夫家所在村庄又不进行调整而失去土地。国家确实力图保护农村妇女的土地权益，而现实中存在传统意识、风俗习惯、利益竞争甚至社会管理体制的种种矛盾，有可能对妇女造成新的不利。
（三）2001年《婚姻法》——依法保护夫或妻在家庭土地承包经营中享有的权益
2001年4月28日，全国人大常委会九届第二十一次会议通过修改后的新《婚姻法》，重申丈夫和妻子在家庭中享有同等的地位，共同处理在婚姻关系存续期间获得的财产；在第三十九条第二款中专门规定:“夫或妻在家庭土地承包经营中享有的权益等，应当依法予以保护。”土地承包关系是在发包方集体经济组织和承包方农户之间发生的，户主通常是男性，当出现妇女离婚、丧偶、再嫁、招婿上门等情况时，妇女的土地权益之争不仅会发生在承包户与集体经济组织之间，还会发生在家庭成员内部。2001年《婚姻法》对家庭内部成员的承包经营权益保护做出了原则规定，其与中国的土地立法精神保持一致，而且是对土地立法的有益补充。
（四）《土地承包法》——承包期内妇女结婚、离婚或丧偶，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回原承包地
2002年8月29日第九届全国人大常委会第二十九次会议通过的《土地承包法》是一个重大突破，它为农民提供了长期而稳定的土地承包权，并为农村土地承包经营权市场的建立奠定了基础。《土地承包法》也标志着保护妇女土地权益政策的转折，在“总则”“土地承包经营权的保护”“争议的解决和法律责任”等章节中专门对保障妇女的土地合法权益做出规定。2001年6月26日全国人大常委会第二十二次会议上，农业与农村委员会副主任委员柳随年在《土地承包法（草案）》审议时作说明:“土地承包经营中，妇女的合法权益得不到很好保护是一个需要重视的问题。主要表现在，妇女出嫁后集体经济组织要求收回承包地，妇女离婚时承包经营权得不到保障，特别是妇女离婚后与原夫不在同一集体经济组织的，承包经营权更容易受到侵害。”针对这些现象，《土地承包法》第六条规定，“农村土地承包，妇女与男子享有平等的权利，承包中应当保护妇女的合法权益，任何组织和个人不得剥夺、侵害妇女应当享有的土地承包经营权”；第二十七条第一款规定，“承包期内，发包方不得调整承包地”；第三十条规定，“承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地；妇女离婚或者丧偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地”。根据法律规定，在妇女因结婚离开原居住村时，集体不能收回原来承包给该妇女的土地，除非她在结婚后居住村已经分得了土地。与此相一致的是，在妇女离婚后，集体也不能收回在结婚期间承包给她的土地，除非她在离婚后的居住村得到了新的土地。这样，在两种情况下，法律都保证了妇女拥有自己合法的土地权益。这与以前出嫁或离婚妇女只能等待在新的居住地分配承包地相比较，保有土地的可靠性有所增强。第五十四条规定了发包方侵害村民土地权益应承担的民事责任，侵权行为中包括剥夺、侵害妇女依法享有的土地承包经营权。《土地承包法》还从有利于推动农业产业化经营和农业与农村经济结构调整，有利于维护农村土地承包关系长期稳定出发，对规范土地承包经营权流转做出规定，其意义不仅在于为建立农村土地使用权市场奠定了法律基础，也为农村妇女通过承包土地使用权流转形式解决土地权益难题开辟了一条新的途径。
二、保障农村妇女经济权益的有关政策
（一）中办发〔1997〕16号文件——土地承包期再延长30年；大稳定，小调整
1997年8月，中共中央办公厅和国务院办公厅发出《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》（中办发〔1997〕16号），针对有的地方出现在第一轮承包到期后没有及时开展延长土地承包期工作、随意改变土地承包关系、在土地适度规模经营中搞强迫命令等问题，提出要认真做好延长土地承包期的工作，并指出必须明确:在第一轮土地承包到期后，土地承包期再延长30年；开展延长土地承包期工作，要使绝大多数农户原有的承包土地继续保持稳定；承包土地“大稳定、小调整”的前提是稳定，“小调整”只限于人地矛盾突出的个别农户，不能对所有农户进行普遍调整；“小调整”方案要经村民大会或村民代表大会2/3以上成员同意，并报乡（镇）人民政府和县（市、区）人民政府主管部门审批。这些意见主要精神是要稳定土地承包关系，保障农民的土地权益不受侵害，从总体上说对广大农村妇女是有益的。但由于农村乡土社会各种关系的复杂性，“允许承包地小调整”的政策给“农嫁女”带来的是双重影响。
（二）中办厅〔2001〕9号文件——不管采取什么办法，都要确保农村出嫁妇女有一份承包地
20世纪90年代后半期，随着城市化、工业化的推进和农村发生的巨大变化，农村妇女的土地权益问题进入高发期，承包地、宅基地、土地征用金、股权等一系列问题接踵而至，农村妇女和妇联组织要求依法保障妇女土地权益的呼声节节高涨，引起中央的高度关注。中共中央办公厅为此专门发《关于切实维护农村妇女土地权益的通知》（出厅字〔2001〕9号）（以下简称《通知》）。为更好地贯彻落实党的农村政策，切实维护广大农村妇女的合法权益，《通知》提出以下六点意见。一是要求各级党委和政府高度重视并采取有效措施，切实维护农村妇女的土地承包权和其他合法权益。强调“土地是中国农民最基本的生产资料和生活保障，土地承包是农民最为关切的经济权利。农村土地属农民集体所有，集体经济组织成员无论男女都享有平等的承包权利”。二是在实施农村土地承包时，必须坚持男女平等原则，不允许对妇女有任何歧视。各地要组织专门检查，包括对村民代表会议或村民大会的决议的乡规民约等进行清理。三是要求解决好出嫁妇女的土地承包问题，指出“为了方便生产生活，妇女嫁入方所在村要优先解决其土地承包问题。在没有解决之前，出嫁妇女娘家所在村不得强行收回其原籍承包地。对于在开展延包工作之前嫁入的妇女，当地在开展延包时应分给嫁入妇女承包地。对于妇女嫁入时已经完成延包工作的，如当地实行大稳定、小调整的办法，应在小调整时统筹解决；如当地实行增人不增地、减人不减地的办法，则出嫁妇女原籍的承包地应予以保留。不管采取什么办法，都要确保农村出嫁妇女有一份承包地。有女无儿、儿子没有赡养能力或女儿尽主要赡养义务的家庭，男到女家生产和生活的，应享受同等村民待遇”。四是要处理好离婚或丧偶妇女土地承包问题。离婚或丧偶妇女仍在原居住地生活，或新居住地还未解决承包土地的，原居住地所在村应保留其土地承包权，但妇女也应履行相应的税费义务。五是要求人民政府和人民法院对侵害妇女土地承包权益的案件，应当依法及时受理。六是要求各级各有关部门要根据自身职责，自觉维护农村妇女的合法权益，认真负责地做好工作。
该《通知》在解决农村妇女土地权益问题在政策上有若干突破，如对乡规民约清理问题，确认经村民民主讨论产生的村规民约会存在多数人对少数人的侵权，有关违反男女平等原则、侵害妇女合法权益的内容，实际上是违背了宪法和有关法律的规定，必须坚决废止。结婚、离婚或丧偶妇女的土地权益问题是“农嫁女”问题的突出重点，为此，《通知》提出了一个“盘子兜底”的办法，即结婚、离婚或丧偶妇女除非在新居住地重新分到承包地，否则，原居住地村不得收回承包地，不管采取什么办法，都要保障妇女有一份承包地。再如对侵权问题的处理，以前许多地方出现政府和法院推诿，被侵权妇女告状无门的情况，《通知》要求政府和法院对这类侵权案必须依法及时进行处理。中办这一《通知》是实行家庭承包制以来，中央对解决农村妇女土地承包权问题，针对性最强、规定最具体详细的一个文件，它分析了当时“农嫁女”土地权益受侵害的各类现象，对“农嫁女”群体各种情况的处理提出具体意见，并对各级各部门提出履行职责的工作要求，对当时全国各地解决农村妇女土地权益问题起到重要的指导和推动作用。
（三）《中国妇女发展纲要》——确保农村妇女平等获得和拥有土地承包经营权
为迎接第四次世界妇女大会在中国召开，国家专门制定《中国妇女发展纲要》（1995—2000），以后又连续制定第二个、第三个《中国妇女发展十年纲要》。《纲要》的基本宗旨是顺应性别平等的国际潮流，保障妇女基本权利，促进妇女与男子平等发展，实施《纲要》的主体是各级政府。前后三个《纲要》对农村妇女的土地权益保障提出的要求越来越明确。第一个《中国妇女发展纲要》（1995—2000）只是对妇女经济权益保障笼统提出要求。第二个《中国妇女发展纲要》（2001—2010）提出目标:确保妇女平等获得经济资源和有效服务；策略措施主要包括获得资金、信贷、土地、技术和信息等方面的权利，农村妇女享有与居住地男子平等的土地承包权、生产经营权、宅基地分配权、土地补偿费、股份分红等权利，已经明确提出农村妇女的土地权益保障问题。第三个《中国妇女发展纲要》（2011—2020）则更为具体，提出总目标为:平等获得经济资源和参与经济发展；妇女与经济领域的主要目标中，重要的一条是确保农村妇女平等获得和拥有土地承包经营权；第十条策略措施为保障农村妇女土地权益，落实和完善保障农村妇女土地权益的相关政策，纠正与法律法规相冲突的村规民约；建立健全农村集体资金、资产、资源管理等各项制度，推动各地出台农村集体经济组织内部征地补偿费分配使用办法，确保妇女享有与男子平等的土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权。《中国妇女发展纲要》对农村妇女土地权益保障，提出的目标和措施越来越具体明确，这一方面说明国家对农村妇女的经济地位和权益保障越来越重视，并看到了土地资源对农村妇女生存发展的重要性，另一方面也说明解决农村妇女土地权益保障问题的长期性和艰巨性。
三、保障农村妇女经济权益的地方政策和法规
国家对保障农村妇女的土地权益有专门的政策法律和法规，然而因中国区域广阔，各地农村在历史文化、传统习俗、农耕制度及发展程度等方面存在差异，具体实施中还需因地制宜，许多地方都根据当地实际制订了更可操作的法规和政策措施，以下是一些较为典型的选例。
（一）《广东省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉规定》（1994年7月6日广东省第八届人大常委会第九次会议通过）
该法规第十二条规定:结婚后户口和居住地仍在原村的农村妇女及其按计划生育的子女，其居住、户籍、生产劳动和计划生育等权利受法律保护。在责任田和宅基地划分、股权分配等方面与当地其他村民享有同等权利。第十四条规定:农村妇女离婚后，任何人不得侵害女方及其子女的合法权益，不得以离婚为借口收回住房、取消户籍和应当享有的集体福利。
这一地方法规对农村妇女土地权益保障重点强调“农嫁非”妇女和离婚妇女两类对象，这应该是从广东省实际出发提出的。第十二条的规定打破了传统的“从夫居”习俗和“嫁出的女儿泼出的水”的传统思想，以户籍和居住地为标志确定妇女及其子女的村民身份和同等待遇。在20世纪90年代前期广东省就在地方法规中对保障农村妇女土地权益做出专门条款的规定，尽管涉及对象比较集中，规定比较原则，但在地方性的立法保障上在各省开了先河。
（二）《广东省委农办、省妇联、省信访局关于切实维护农村妇女土地承包和集体收益分配权益的意见》（粤委办〔2006〕142号）
出台该文件的背景是当时珠江三角洲等经济发达地区农村，在家庭承包经营的基础上，逐步实行了农村股份合作制改革。由于这一改革尚处于探索性阶段，各种制度不尽完善，部分农村妇女，尤其是出嫁后户口仍保留在本村的妇女及其按政策生育的子女、离婚和丧偶妇女以及上门女婿及其子女，在土地承包和农村股份合作制改革中，其土地承包、集体收益分配等权益不同程度地受到侵害。
该《意见》要求在农村土地承包和股份合作制改革中，必须坚持男女平等基本国策，具体处理意见包括:农村集体经济组织成员中的妇女，因结婚户口未迁出原居住地并尽义务的，仍是户口所在地集体经济组织成员，其本人和按政策生育的子女享有与男子平等权益；因结婚户口迁出，在原居住地已享有承包地或集体收益等权益的，在新居住地不重复享有；因结婚户口迁出，在新居住地未取得承包地或集体收益分配等权益的，原居住地不得收回其享有的合法权益。农村集体经济组织成员中的妇女，因离婚、丧偶，户口仍在夫家所在地并尽义务的，享有与所在地男子平等权益；承包期内因离婚、丧偶举家迁入设区的市转为非农业户口的，集体经济组织收回其承包地和取消集体收益分配。因结婚男方到女方住所落户的，男方及其按政策生育的子女享有与所在地农村经济组织成员平等权益。对已实行股份合作制改革或“村改居”的地方，要切实解决好“出嫁女”等权益的遗留问题；对正在实行股份合作制改革或“村改居”的地方，要依法完善改革方案，使符合农村集体经济组织成员或股东资格的“出嫁女”等享有平等权利；对将要实行股份合作制改革或“村改居”的地方，要把保障“出嫁女”等权益的内容纳入改革方案，依照规定界定集体经济组织成员身份或股东资格，杜绝性别歧视问题的出现；对已在改革中按规定通过签订协议或其他合理办法解决“出嫁女”权益的，从稳定大局出发，可不再变更。
该《意见》还提出，要加强对村民自治的引导和监督，对基层制定村规民约和股份合作制组织章程，要给予法律政策指导，对村规民约、股份制章程、村集体收益分配制度等进行检查、清理，凡与法规、政策相抵触、违反男女平等国策、侵害“出嫁女”合法权益的，要坚决予以纠正或废止。
该《意见》发布于2006年，离《广东省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉规定》出台已过去10多年，但“出嫁女”问题依然存在，可见其解决难度之大。然而，此时广东的经济较发达地区，“出嫁女”问题已经发生了新的变化，随着农村股份合作制改革和“村改居”的推进，“出嫁女”问题也向更深层次的农村集体经济组织成员身份和股东资格延伸。当地党委政府亦看到，这是解决“出嫁女”问题有利的机会，所以有关规定相对比较具体，特别是对身份和资格的认定给予明确的指导。
（三）《龙岗区保障农村妇女若干权益的暂行规定》（深龙府〔1993〕212号）
该规定根据《婚姻法》精神，要求允许男女双方依法登记结婚后，在不违反户籍管理规定的前提下，双方自由选择安家落户地点，并允许他们的子女落户。男方属于现役军人、港澳台或海外人士、城市居民户口和其他原因女方不能随迁的，经本人要求，应允许将其户口留在原籍，并允许他们的子女落户。这些妇女及其子女享受与当地公民同等的财产权利和待遇。而户口虽在本地，但长期在外工作、生活的村民，不论男女（包括随夫在外生活而户口在当地的“出嫁女”及其子女），是否享受当地村民待遇，则由村民民主决定，但男女要一视同仁。该规定还要求，男到女方家落户的家庭，夫妻双方及其子女在当地居住、生活和工作，享受当地公民同等权利和待遇，但在股份分红、集体经济分配方面，可本着男到女家和女到男家家庭平等的原则，根据当地情况制定一些具体规定。如带现金入股分红，或参加当地生产劳动若干时间才允许参加分配等。
龙岗区政府的暂行规定制订于20世纪90年代初，从其内容来看，强调男女平等和权利义务一致；各项规定的起点是男女结婚可以自由选择安家落户地点，然后引申出既然被允许留在原籍居住、生活和工作，就应当享受当地公民同等待遇。同时又考虑到权利与义务的一致性，在股份分红和集体经济分配时，可以从当地情况出发制定一些具体的操作办法，按照个人所尽的义务和贡献，实行一定的差别化，而且对复杂的情况可以交给村民民主讨论决定。以上两点都要求做到男女必须一致。龙岗区的做法为解决“农嫁女”问题做出了积极而十分有意义的探索。
（四）《关于认真解决出嫁女、招郎女在农村股份合作制改革中股权配置问题的通知》（深宝城市化领〔2004〕5号）
该《通知》要求，在当时当地开展的农村股份制改革中，对于结婚后仍在原户籍所在村的农业户口的女性原村民（即俗称的“出嫁女”、招郎女）其本人股权配置原则上应与村民同等待遇。
21世纪初，在沿海经济较发达地区的部分农村，已经开始股份合作制改革的探索，这对农村妇女的经济权益保障既是机遇也是挑战。该文件及时抓住农村股份合作制改革中农村妇女权益保障的新情况、新问题，要求基层政府和农村社区自治组织遵守法律规定，维护妇女合法权益，保证在股份量化中出嫁妇女原则上能与其他村民同等待遇。该《通知》虽然只作原则规定，但反映了当地政府对农村妇女经济权益保障的一种新的政策动向。
（五）《关于在第二轮土地承包中切实保障妇女合法权益的通知》（浙农办〔1999〕37号）
为保障农村妇女土地承包权，浙江省农办和省妇联联合发出该文件，要求全省各地在二轮土地承包中做到四条:一是对“农嫁非”妇女，因各种原因一时无法迁入城镇落户的，集体经济组织应保留其本人及子女的土地承包权；户籍关系已迁入城镇落户的，不再享有土地承包权。二是农村妇女结婚后，若男方是农村户口并与男方共同生活在男方居住地的，应在男方所在村落实土地承包权。三是男女农民之间通婚，男方与女方共同生活在女方居住地，若女方家庭是纯女儿户或有子女而子丧失劳动能力的户，至少允许一位男子在女方所在村落实土地承包权。离婚或丧偶妇女，户籍关系未迁移的，应保留其承包土地的权利。离婚或丧偶妇女返回娘家的，应在娘家所在村落实土地承包权。另外，对已经完成第二轮土地承包工作的地方，若发现有侵害妇女承包权利的问题，要及时调处，可以采取机动地找补、经济补偿等办法切实加以解决。
浙江省农办在1999年出台的这一《通知》，其特点是省农办和省妇联联合发布文件，这两个都是重点关注并开展农村妇女土地权益保障工作的单位，两个单位的合作，有利于从政策源头和在实际工作中共同推进。通知根据当时现实情况，针对“农嫁非”妇女、“农嫁农”妇女、上门女婿、离婚丧偶妇女等各群体的土地权益保障提出指导意见，保障重点十分明确。该文件还提出了一个经济补偿的办法，这是根据由浙江人多地少而经济发展相对较快的实际决定的，浙江的许多农村已经没有机动地，为了落实政策，采取经济补偿也是一条值得尝试的途径。
（六）中共西湖区委〔2004〕17号《中共西湖区委西湖区政府关于切实保障农村婚嫁妇女享受有土地承包权及相关经济权益的意见》
该《意见》对“农嫁居”妇女（农村妇女与城镇居民结婚的）做出规定:“农嫁居”妇女及子女应享有本集体经济组织其他成员同等待遇，其原集体经济组织成员身份不变，土地承包权不变，未落实承包经营权的经济补偿可由集体经济组织成员民主讨论决定。对“农嫁农”妇女视不同情况处理:在二轮土地承包前的“农嫁农”妇女，应在男方所在村落实土地承包权，并视为男方村集体经济组织成员；二轮土地承包后的“农嫁农”妇女，应在原所在村享有三十年土地承包权、土地征用经济补偿及村经济合作社的同等股份权利；已在男方落实土地承包权的，应享有的集体经济组织成员相关权益，应在男方落实；“农嫁农”妇女的子女一般应在父亲所在村落实土地承包权，作为该村集体经济组织成员，享有与其他成员同等待遇。对离婚和丧偶妇女的处理规定:二轮承包后，离婚或丧偶妇女仍在原居住地生活的，原居住地村应当保证其有一份承包地并享有集体经济组织成员同等待遇；妇女离婚或丧偶后不在原居住地生活，户口迁到其他地方，新居住地村应当为其解决承包地和相应的经济权益，解决之前，妇女原居住地的发包方应当保留妇女的土地承包经营权；承包方是夫妻的，在承包合同履行期间解除婚姻关系时，就其承包经营的权利义务未达成协议的，应按照家庭人口、老人赡养、未成年子女的抚养等具体情况，对土地承包经营权进行分割。对未实际取得土地承包经营权的妇女做出如下规定:农村妇女及其子女是村经济合作社成员的，不论是否取得实际土地经营权，在撤村建居实行股份制改造中，和其他社员享有同等股份权，在土地征用时，按市政府现行政策规定取得相应的土地征用补偿费，因征地农业户口转城市居民户口的，取得劳动力安置补偿费。
文件还提出如何处理遗留问题的办法。落实土地承包权时，农村妇女少享有或未享有土地承包权的，村组有地的要补地，无地可补的可采取两种办法，生活来源以土地经营收入为主的，可按土地经营权流转有偿使用的标准给予经济补偿，生活来源不是以农业生产为主的，经过充分协商，承认其应享有的土地承包面积，在土地征用经济补偿和股份制量化中享有与其他社员同等待遇。
西湖区属于杭州市区，处于城乡接合部的特殊地理位置，长期以来“农嫁女”土地权益问题一直很突出，涉及对象中“农嫁居”的情况较多。该区以区委、区政府名义发布文件，显示出对这一问题的重视，文件分别从原则、具体内容、遗留问题处理、纠纷解决方式等方面提出指导意见，在将国家政策法律精神和本地实际工作结合上有许多独到之处。其特点:一是态度坚定而明确，无论“农嫁女”及其子女在何种复杂情况下都必须坚持同社同待遇；二是要解决的问题不仅仅局限于承包土地，还包括由土地权益衍生出来的其他经济权益，如土地征用后的经济补偿费和劳动力安置费、撤村建居股份制改造中的社员股份量化等；三是尝试将土地承包权从户深化到个人，夫妻在承包合同履行期间解除婚姻关系时，可根据家庭内部的生产生活状况对土地承包经营权进行分割。
（七）辽宁省农村经济委员会、省法制办、省国土资源厅、省监察厅、省林业厅、省信访局、省人口和计划生育委员会及省妇联于2011年7月联合发布的《关于明确农村土地承包管理若干政策的通知》
该《通知》要求积极落实农村妇女土地承包经营权，一是对《土地承包法》实施前，因不同村组农村土地延包产生的“时间差”，农村婚嫁妇女（包括离婚妇女）的户口迁移造成两头无地的，应在现户口所在地落实其土地承包经营权；《土地承包法》实施后，农村出嫁妇女在原居住地（娘家）获得的承包地不得收回，已经收回的，要坚决予以纠正，能退地的应当退地，不能退地的，也可以采取确权方式予以落实。二是出嫁或者离婚妇女承包地被征收、征用，应享有与本地村民平等的补偿分配权利。三是不得以违背男女平等原则的村规民约或村民代表决议侵害妇女土地承包经营和收益分配权益。四是已经在原居住地（娘家）获得承包地的，在承包期内不得因主动退回其承包地，或者谎报未获得承包地再向新居住地要求获得承包地。男方到女方家庭生产、生活的，按照以上规定执行。
该《通知》发布在2011年，总结了多年来的实践经验，有关规定更具科学性和连续性，尤其是从实际出发，明确了《土地承包法》实施前后，落实农村妇女土地承包经营权适用的不同规定，使规定的实施有更强的可操作性。
（八）湖北省人大常委会2012年7月27日审议通过《湖北省农村土地承包经营条例》
《条例》在多个条款中体现了对土地承包权的物权保护，为农村妇女因出嫁、离婚、丧偶等要求分割、流转土地承包经营权提供了法律依据。如条例第九条以列举的形式规定六类人员为村集体经济组织成员，其中一至三项分别为“世居本地且户籍在本集体经济组织的”“父母双方或一方为本集体经济组织成员，本人户籍在本集体经济组织的”“因合法的婚姻、收养关系，户籍迁入本集体经济组织的”人员。这些规定有效解决了“出嫁女”、“上门婿”等特殊群体的权利主体资格，从法律上避免了因主体资格不明而导致土地权益受剥夺和非法限制的情形。条例还将“承包经营共有人”纳入土地承包经营权证的必备内容，以权证的形式明确妇女在家庭承包中的法律地位，第四十七条规定土地承包经营权证应当包括七项内容，其中第三项为“发包方、承包方代表及承包经营权共有人情况”。把妇女的名字作为共有权人写进土地承包经营权证，就明确了妇女个人的土地权益，以使这一权利依法得到保障。
（九）陕西省人口计生委、农业厅和国土资源厅2007年7月联合制定《关于农村集体资产收益和财物分配中落实对计生家庭奖励优惠政策的指导意见》
该《意见》遵照《陕西省农村集体资产管理条例》的规定，将农村集体资产的范围作了界定:农村被征收的集体土地、城中村改造中集体所有的房屋、以农村集体资产量化的股份公司均属于集体资产和财物范畴；规定农村居民已领取独生子女父母光荣证的独生子女户和夫妻一方已采取绝育措施的双女户，在参与《陕西省农村集体资产管理条例》规定的农村集体资产收益和财物分配时，独生子女户增加一个人的份额，双女户增加半个人的份额。
该《意见》虽然不是直接针对成年农村妇女的个人权利，但有生男生女都一样的导向性作用，有利于改变农村重男轻女的传统观念，倡导男女平等的良好风尚。
第二节 解决“农嫁女”问题的实践探索
“农嫁女”问题属于中国改革发展过程中出现的一种阶段性基层社会矛盾，所涉及的群体虽然只占农民中的一小部分，但社会影响较大。农村妇女的经济权益能否得到保障，关系到男女平等基本国策的实施，关系到国家土地制度的完善，关系到城市化和新农村建设的有序推进，关系到农村基层社会的和谐稳定。因此，国家制定了大量的政策、法律来保障农村妇女的经济权益，然而这些政策法律能否真正贯彻实施具有更大的挑战性。
一、解决“农嫁女”问题的主要途径
（一）政府加强依法管理
国家把促进男女平等作为基本国策，意味着各级政府有责任采取措施解决妇女在生存和发展中的性别不平等问题。政府的性质和能力也决定了其能够更好地促进乡村文化重构，政府的这种能力的拥有是以强大的公共资源汲取能力和被授权行使公共管理职责为前提的。保障不同群体能够在机会、权利和责任上实现平等，只有通过政府在掌控公共资源的基础上统筹安排才能达到，这是市场力量和其他力量难以企及的[1]。“农嫁女”问题的产生有历史的原因，更有许多现实制度的矛盾。“农嫁女”群体无论从性别还是从农民身份都处于相对弱势，“农嫁女”问题是当前中国妇女维护平等权利中的突出问题，依法保障农村妇女的土地权益和其他经济权益是各级政府义不容辞的职责。政府依法保障农村妇女的土地权益和其他经济权益主要有以下一些措施。
1.政策保护
政策保护是一种源头性保护。“农嫁女”问题往往呈地区性、阶段性特点，各级政府及其有关部门根据国家法律，针对本地实际制定保护农村妇女土地权益和其他经济权益的政策措施，对处理新形势下复杂矛盾缺乏经验的农村基层组织能起到重要的指导和督促作用。各地制定的政策性文件主要内容一般有:当地政府对解决“农嫁女”问题的认识和决心；对“农嫁女”社员资格的认定和平等享有社员待遇做出具体规定；要求对违反男女平等基本国策、侵害农村妇女合法权益的村规民约进行清理或者予以废止；要求完善村级组织重大事项民主决策制度，防止少数村干部擅自做出侵害部分村民合法权益的决定等。这些政策措施一般与国家法律精神保持一致，并把法律规定具体化，尤其是一些基层政府的政策规定有更强的针对性和可操作性。然而也不可否认，有的地方政府忽视少数人群体的正当利益，对农村传统势力采取妥协态度，制定的政策明显存在或隐含着性别不平等，反而对农村妇女造成“政策性侵害”，这些，又需要上级政府对下级政府的监督和政府自身的清理纠正。
国家部委的政策和制度对指导专项工作起着十分重要的作用，如2005年农业部制定了《关于加强农村集体经济组织征地补偿款监督管理指导工作的意见》，建立了征地补偿费专户存储、专账核算、专项审计和财务公开“四项制度”，要求各省制定土地补偿款在农村集体经济组织内部的分配方法，切实维护包括农村妇女在内的被征地农民的合法权益。此后，约有半数省份的政府制定了征地补偿款在农村集体内部的分配使用办法，从2005年到2011年，地方各级农业部门每年受理的涉及农村妇女土地承包经营权益纠纷案件也因此由2万件下降到0.98万件，下降了51%，侵害农村妇女土地承包权益的状况有了明显改善。2007年农业部下发了《关于稳步推进农业集体经济组织产权制度改革试点的指导意见》，要求各地在推进以股份合作制为主要形式的农村集体经济组织产权改革中，必须明确农村妇女的集体经济收益分配权益，对指导各地根据现实要求保护农村妇女的经济利益起到积极作用。[2]
2.畅通申诉渠道
随着“农嫁女”权益纠纷的大量出现，很多妇女在当地解决不了的情况下，纷纷向上级部门反映和申诉，大部分地方的政府信访部门能够为妇女诉求敞开大门，各地妇联组织也将农村妇女的投诉及时反馈给政府有关部门，得以从中了解“农嫁女”问题的现实状况，同时做好疏导工作，也有一些个案通过疏通协商得到成功解决。如广西南宁区经济技术开发区管委会主动敞开大门，不设门槛，不定预约，随时欢迎“农嫁女”到办公室反映问题，真心接受她们的倾诉和寻求帮助，又召开“农嫁女”座谈会，想方设法为她们解决困难，已妥善解决了辖区416名“农嫁女”的权益问题。
3.对村级组织指导工作
村民委员会是基层自治组织，有决定村内重大事项的自主权力，但辖区政府也有权力和义务帮助、指导村民委员会开展工作，督促村级组织贯彻落实党和国家的政策法律。一些地区“农嫁女”问题较为突出，村民之间引起冲突，影响当地社会稳定和村民生活和谐，而村级基层组织的自治能力又过于薄弱，这就需要乡镇政府进村指导工作，对村民开展宣传教育，帮助村干部在深入调查研究和与村民协商或征求村民意见基础上，制订具体的解决方案。对涉及村民的利益问题，工作组可起到“老娘舅”的作用，提出公正、公平的意见，使问题得到较为合理的解决。
土地承包权纠纷涉及法律问题，也涉及政策问题。预防和处理此类问题最佳办法是基层政府平时加强对村委会执行国家土地政策的指导，在处理土地承包、收益分配时，充分保障广大农民的合法权益，依法搞好土地的清查、划界、规划等工作，及时办理土地确权有关手续，从根本上消除土地纠纷隐患。从各地实践来看，各级政府为解决“农嫁女”问题做了大量工作，法院部门也为依法解决有关“农嫁女”权益的案件进行了许多探索，总的看来，法律资源毕竟有限，把解决问题的重心放在政府一边是正确的。只有让政府负责，通过行政力量把工作做到基层，才能把矛盾化解在早期，把解决问题落到实处。而且，法院的审判处理，最后的执行落实仍然需要得到当地基层政府和村级集体组织的支持和配合。
案例一:
长沙市芙蓉区基层政府在解决农村妇女土地权益问题中发挥关键作用
长沙市中心城区的芙蓉区近年来城镇化进程发展迅速，经济总量不断提升，但是当地的集体经济组织在进行收益分配时，却能做到不论年龄大小和性别差异，只要在册户籍常住人口，都能平等享受各项村民待遇。其主要原因，是芙蓉区各级各部门都具有较高的社会性别意识，区政府、国土部门和乡镇政府在制订房屋拆迁补偿标准、过渡安置、劳动力补助、重建地安置指标分配等方案时，都严格执行了“在册户口常住人口”的标准，不论男女，一律以户口为准。上级政府的做法，为村组制订责任田及土地补偿费分配方案提供了参考依据，使村组的分配方案基本与乡镇的分配方案保持高度一致，“出嫁女”权益保护的问题迎刃而解。
从芙蓉区的经验可见，政府应该是解决农村妇女土地权益纠纷的主导力量，政府的主动引导，可以影响到村组的决策方案，直接减少此类纠纷的发生。
（整理自《解决妇女问题政府重视是关键》，《中国妇女报》2009－5－16）
案例二:
安徽省六安市平桥乡政府工作组采取“一村一方案”，帮助解决“出嫁女”土地补偿款分配问题
平桥乡地处六安市城郊，多年来很多出嫁妇女都没有迁出户口。随着城市的建设和发展，乡辖区内不断有土地被征用，“出嫁女”强烈要求参与土地补偿款的分配。2009年5月，平桥乡成立“出嫁女”土地补偿款分配工作指导组，下分7个工作小组，分赴重点村开展工作。其所做的工作，一是按照有关政策和法律法规精神，制定《平桥乡依法妥善处理“外嫁女”等土地征用补偿款分配问题的通知》作为各村补偿款分配的指导依据；二是加强对土地补偿款分配的监管，各村的土地补偿款先集中于乡三资管理办公室，村民组制订出分配方案，并征询“出嫁女”的意见，在大多数“出嫁女”同意签字后，报乡工作组把关。乡工作组认为方案成熟，即由乡三资管理办放款到村民组进行分配，乡工作组的要求是至少要有半数以上“出嫁女”同意，否则就要不断修正方案。三是召开“出嫁女”对话会，乡党委政府主要领导亲自赴会，向“出嫁女”讲解政策法律和当地的实际情况，分析土地补偿款分配产生矛盾的原因，以及党委政府的工作措施，让“出嫁女”了解政府解决问题的诚意，理解村里群众的想法。四是召开村民会议，做思想沟通工作，组建了以乡司法所人员组成的法律宣讲团，深入村组开展相关法律法规宣读，提高村民法律意识，让他们懂得村规民约不能与国家法律相抵触，不能因个人私利而损害“出嫁女”的合法权益。五是召开现场推进会，组织村干部学习先进村的经验，增强村干部的直观认识。
6个村和1个社区具体情况各不相同，为了妥善解决问题，指导组因地制宜，注重在细节上下功夫，按照每个村民组经济发展状况和村民实际情况，采取“一组一方案”“一事一议”的方法。如情况较复杂的月亮岛社区处理方案如下所述:
便民滩组因为是半农业、半非农业状况，居民并非完全依赖土地生存，全组被征土地325亩，其中耕地123亩。经过协商，土地补偿款分配主要以户口和承包地为准，实行同等分配，具体操作分两步进行。第一步，耕地125亩按照每户实际承包面积分配；第二步，荒滩、荒地、田埂、坟地、水塘等公有土地面积202亩，按现有人口平均分配，其中包括“出嫁女”，当兵入伍、上大学、劳教等人员。
民主组是全农业村，土地是村民赖以生存的全部资本，全组土地总面积404亩，其中耕地204亩，本次征地119亩，其中耕地28亩。土地补偿款分配方案也是以户口和承包地为准，“出嫁女”等原无承包地人员实行单独分配，具体分三步操作。第一步，针对“出嫁女”等原无承包地人员，每人按照一亩一次性补偿到位，补偿款从村民组集体林场土地征用补偿款中支出，以后再征用土地，耕地面积部分，“出嫁女”不再参与补偿款分配；第二步，耕地面积补偿款根据承包户的实际承包面积，谁家的土地被征用谁得；第三步，荒滩、荒地、田埂、坟地、水塘等公有土地面积，按现有人口平均分配，其中包括“出嫁女”，当兵入伍、上大学、劳教等人员，以后再征用土地，在公有土地部分，“出嫁女”等人员仍然可以参与分配。
经过一年多细致入微的工作，平桥乡6村1居千余名“出嫁女”按照方案领取了土地补偿款，只有3名妇女不同意方案未领取。
（整理自《平桥千名出嫁女问题解决了》，《中国妇女报》2010－11－30）
案例三:
广东省佛山市南海区“出嫁女”获得股权
在经济发达的广东珠三角地区，“出嫁女”及其子女权益问题与农村城市化、农村股份制改革的进程相伴相生。广东所指的“出嫁女”是指与外村农业户口人员、非农业户口人员或港澳台同胞、外籍人士结婚的农业户口妇女，由于种种原因，她们的户口仍留在娘家，因为子女户口随母亲，“出嫁女”权益问题还包括其子女的权益问题。
南海区为解决“出嫁女”难题先后制定出台相关政策，如1998出台《关于保障我市农村“外嫁女”合法权益问题的通知》，2003年区委出台了《南海区深化农村股份合作制改革指导意见》，在这些文件指导下，先后落实了部分“农嫁女”权益问题。2008年3月，进一步破解难题的转折点出现，南海区成立解决农村“出嫁女”及其子女权益问题工作领导小组，设立了办公室（简称“出嫁女办”）。在大沥镇、狮山镇试点基础上，研究制定了《关于推进农村两确权，落实农村“出嫁女”及其子女合法权益的意见》。根据该意见，全区对村规民约及集体组织章程中歧视、侵害“出嫁女”权益的条款进行清理和纠正，全面开展对农村集体资产的确认登记，依法界定农村经济组织成员身份，对符合农村集体经济组织成员资格的“出嫁女”及其子女，按照同籍、同权、同股、同利的原则进行股权配置。“出嫁女”获得农村集体经济组织成员资格必须同时具备四项条件:结婚前原属人民公社、生产大队、生产队社员，或实行家庭联产责任制时分有责任田，或实行农村股份合作制时享有股权；户籍属农村集体经济组织所在地的农业户籍性质或原农业户籍改革过来的农村居民；婚后户口一直保留在原农村集体经济组织所在地；履行农村集体经济组织成员和村民义务。该意见也对“出嫁女”子女的条件做出了规定。
落实政策中，“出嫁女办”采取“造势”和“攻心”的办法，天天下基层开动员会，讲政策，讲法律，做思想工作，加强对村干部的宣传教育和沟通谈心，使他们提高对维护“出嫁女”权益问题的认识，争取他们对政策的支持，同时区向各镇（街道）、各镇（街道）又向各村派出工作组进行指导。截至2008年年底，占全区90%的17000多名“出嫁女”及其子女拿到股权证成为股东，享受到了分红。
南海经验很重要的一条是“行政引导为主，司法强制为辅”。党委政府扮演了主导角色，最大限度地通过行政干预方式解决“出嫁女”权益问题，对于极个别违法操作的村委会，再启动司法强制程序。司法强制的程序是首先由符合资格的“出嫁女”及其子女向镇政府申请裁定，镇政府核实后做出行政处理决定书，村民小组如果在规定期限内既不执行也不提起复议或诉讼，镇政府就可申请法院强制执行，一旦进入司法程序，法院在认定政府的行政处理决定合法后，将按强制执行有关程序使生效的行政处理决定得到及时有效执行。行政司法双管齐下，使得多年来的难题得以破解。到2009年7月，全区有95.2%的“出嫁女”及其子女的股权得到落实。余下4.8%未落实的，南海各镇政府和街道全部下达了行政处理决定书。
为使“出嫁女”权益得到长期保障，下一步南海还将探索以户为单位固化股权，实行按户分红，通过机制创新，彻底解决农村集体经济组织股权争议。这样便可砍掉人口变动的“尾巴”，相对来说可以减少农村股权的矛盾纠纷。
（整理自《南海模式:从出嫁女权益困境中突围》，《中国妇女报》2009－7－30）
（二）司法救济
《宪法》《婚姻法》《土地承包法》《妇女权益保障法》对保障妇女经济权益、财产权利都有规定，后两个法律对保障农村妇女土地承包权的规定更为具体。对侵害农村妇女土地权益的违法行为，农村妇女有权向司法部门提出申诉，司法部门应当依法予以保护。
由于法律法规的规定比较原则，或者偏重于行政管理，在司法实践中，法院在审理裁判这类案子时，遇到过很多前所未见的困难和问题。面对这些困难，法院部门为厘清复杂的法律关系作了许多积极的探索。最高人民法院的处理意见最早体现在对下级法院的请求答复的复函中，毋庸讳言，2005年以前，有的问题在各地审判实务中争议较大，最高人民法院的相关庭室在请示答复中也有意见不完全一致的地方，这些答复虽然不是司法解释，但对各地的司法实践还是有较大影响。但2005年以后情况有了很大改变。
1.最高人民法院的司法解释和指导意见
2005年3月，最高人民法院审判委员会通过《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》（法释〔2005〕6号）（以下简称《解释》）。《解释》与“农嫁女”群体直接有关的有以下几条:第一条第一款规定承包合同纠纷、承包经营权侵权纠纷、承包经营权流转纠纷、承包土地征收补偿费用分配纠纷、承包经营继承纠纷等涉及农村土地承包民事纠纷，人民法院应当受理；第二款规定集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决；第三款规定集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理。第二十四条规定，农村集体经济组织或者村委会、村民小组，可以依照法律规定的民主议事程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。征地补偿安置方案确定时，已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持。
2009年6月，最高人民法院印发了文件《关于当前形势下进一步做好涉农民事审判工作的指导意见》（法发〔2009〕39号）（以下简称《意见》），与“农嫁女”群体直接有关的主要有:《意见》第七条规定，按照《物权法》、最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》等法律、司法解释的规定，妥善处理好征地补偿费用分配等纠纷。在审理因土地补偿费分配方案实行差别待遇，侵害当事人利益引发的纠纷案件中，要依法充分保护农村集体成员特别是妇女、儿童以及农民工等群体的合法权益。第十一条规定，积极探索、稳步推进农村多元纠纷解决机制，引导当事人利用农村土地承包仲裁、调解等方式解决纠纷。切实减少纠纷解决的层次和环节，降低化解矛盾的成本支出。注重以基层政府、村民自治组织等多元纠纷解决主体的联动协作，构造纠纷解决的全覆盖网络，争取将矛盾化解在诉讼前，消除在萌芽状态。
2005年通过的《解释》和2009年印发的《意见》，在通过司法途径解决“农嫁女”土地权益问题上，至少对两个方面予以明确:一是受理范围，二是推进多元的纠纷解决机制。关于受理范围，司法解释第一条第一款规定了人民法院应当依法受理的五类案件，其中包括了承包地征收补偿费用分配纠纷。对土地补偿费分配纠纷是否应纳入民事诉讼范畴，过去一直以来争议较大，有观点认为民诉法规定了民事诉讼应当是平等民事主体之间的争议，而发生于组织内部的争议，尤其是个人与组织之间的争议，不是属于平等民事诉讼主体之间的争议，法院不应受理。这次司法解释将之纳入受理范围，有专家认为应理解为，土地补偿费的补偿客体是经征收而消灭的集体土地所有权，集体土地所有权属于农民集体，农民集体是由众多自然人——即集体经济组织成员组成，土地补偿费的受益主体是该集体经济组织内所有的成员。通过土地补偿费这种特定的分配形式，使集体土地所有权真正成为惠及组织所有成员的实际利益，这是农民集体所有制度的终极关怀所在。随着土地承包权的私权地位的确立，农民获得了与集体经济组织平等的主体地位，发生在集体经济组织内部的土地补偿费分配，牵涉的是为数众多但各自独立的私权，当事人之间虽然有某种外在的不平等性，究其实质仍属于平等民事主体，农民集体所有的集体土地所有形式决定了这种分配纠纷必须由司法调整，法院对相应争议应作为民事案件受理。农村集体经济组织或村委会、村民小组的行为，不属于可诉的行政行为，离开民事诉讼制度的保障，作为集体经济组织成员的农民个体的权益就会无从救济。
受理范围方面第二个问题是，明确了集体经济组织成员未实际取得土地承包经营权的纠纷法院部门不直接受理，而是告知向有关行政部门申请解决。对此可理解为两层意思，一是具有集体经济组织成员身份的人员未取得土地承包经营权，此类问题应由政府管理部门负责解决。保障集体经济组织成员依法平等取得土地承包权，是通过落实《土地承包法》确定的家庭承包原则和程序来实现的，其具体形式体现为土地承包合同的签订。而指导土地承包合同的签订，属于《土地承包法》第十一条规定的由相关行政主管部门负责的本行政区域内农村土地承包合同管理工作范围。根据《民事诉讼法》第一百一十一条第三款规定，此属依照法律规定应当由其他机关处理的争议。第二层意思是隐含的，对因集体经济组织成员身份争议而未实际取得土地承包经营权的，法院更无法受理。这一点对解决“农嫁女”土地权益问题产生很大的影响，因为这实质上关系到判定当事人的社员身份和分配资格问题，在大多数发生这类纠纷的地方，村组往往以不具有社员资格而将“农嫁女”群体排斥于承包地分配对象之外，许多“农嫁女”因此多年来一直未实际取得土地承包权。针对这一款规定最高人民法院有其说法，成员资格关系到农民的基本民事权利，不宜通过司法解释进行规定，应由全国人大常委会做出立法解释，没有对社员资格的立法规定，人民法院不具备解决此类纠纷的必要条件，这样，众多因社员身份被否定而未实际分得承包地的妇女，其利益争议无法通过法院途径解决。
受理范围方面的第三个问题是，明确了集体经济组织成员就土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理。对此理解是，总体上说，需将土地补偿费分配纠纷纳入民事诉讼案受理范围，但将所有的组织内部关系划入民事诉讼范围也是不恰当的。对于组织内部的争议，法院只能保持一定的干预，而不是事无巨细地过问。土地补偿费是对集体土地所有权经国家征收后归于消灭的补偿，属于农民集体所有，村集体经济组织或村委会按法律规定的民主议定程序讨论决定用于分配的土地补偿费数额，属于村民自治范畴。
《解释》和《意见》要求积极探索、稳步推进农村多元纠纷解决机制，涉及农村土地承包纠纷案件，可以通过几方面途径解决:一是人民法院依法直接审理；二是纠纷案件根据规定不属民事诉讼受理范围，法院应当告知当事人向有关行政主管部门申请解决；三是通过农村土地承包仲裁、调解等方式解决。调解是在乡（镇）政府司法所和村民委员会人民调解组织主持下进行，仲裁则是由专门建立的农村土地承包仲裁委员会受理和裁决。根据《人民调解法》和《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》的规定，人民法院对调解和仲裁仍然要给予必要的指导和监督，法律还规定了土地纠纷可调可裁亦可审、调后裁后还可审，一方当事人对发生法律效力的调解书、裁决书逾期不履行的，另一方当事人可向人民法院申请执行。这种司法制度的有机衔接，有利于更好保护农民的基本利益。建立农村土地纠纷多元解决机制，一方面是从切实保护农民利益出发，另一方面也是从法律资源和耗费成本的实际出发。尽管当事人可以自主选择某一种解决纠纷的形式，但指导其选择便捷的、低成本的解决途径是很有必要的。司法救济是整个社会中最重要的也是最终的纠纷解决方法，但它不是唯一的途径和方法，不同纠纷通过不同途径解决，不仅要由纠纷性质决定，也应该考虑纠纷解决成本和实际效果。
2.地方法院的探索和实践
最高人民法院提出司法解释和指导意见后，各地法院以此作为审判实务中的工作指南，并结合当地实际开展进一步的探索和实践。
陕西高院为了统一对农村集体经济组织收益分配纠纷案件的受理和法律适用，2006年制定了《陕西省高级人民法院关于审理农村集体经济组织收益分配纠纷案件若干问题的意见》，其最大特点是规范了农村集体经济组织成员资格认定标准，不仅考虑到农村富余劳动力向城市转移的大趋势，也强调了农村土地承包对未丧失集体经济组织成员资格的人所具有的基本生活保障功能。根据其表述，农村集体经济组织成员一般是指在集体经济组织所在村生活，依法登记常住户籍并与农村集体经济组织形成权利义务关系的人，如出生时，父母双方或一方是本集体经济组织成员且本人户籍登记在本集体经济组织所在地的；因婚姻或收养已进入本集体经济组织的农户实际生产生活，并与农村集体经济组织形成权利义务关系，但常住户口非自身原因未迁入的；婚姻关系发生在农业户口和非农业户口人员之间，持农业户口的等。由于最关键的农村集体经济组织成员资格认定有了标准，陕西省大多数基层法院开始受理此类案件，当年即达6000余件，占全省法院涉诉信访接待和民事审理案件总数的37%。办案法官认为，由于明确了受理、审判和执行该类案件的原则和标准，统一了司法尺度，为具体办案解决了许多难题；包括妇女在内的村民则为自己的权益得到有效保护和司法救济而感到欢欣鼓舞。[3]
黑龙江省各级法院在审理农村妇女土地纠纷案件中，全部成立了妇女维权合议庭，开通了妇女维权绿色通道，把工作延伸到诉前、诉中、诉后，尽最大可能帮助农村妇女获得土地权益。如用确认丧偶妇女诉讼主体的方式，维持土地流转合同效力，判令村委会返还强行收回的土地；用确认村集体经济组织成员资格方式，支持“农嫁女”同等份额享有土地征用补偿款的诉讼请求；用协调村委会为离婚妇女办理单独土地承包经营权证方式，维护离婚妇女土地权益；用督促村委会帮助在外地居住离婚妇女收取承包费的方式，保障法院判决得到执行落实。为了有利于案件的妥善解决，法院重视采取调判结合方法，2011年全省各级法院有关农村妇女土地权益案件的调解、撤诉比例占了结案数的65%。但是对肆意侵害农村妇女土地权益，故意不出证、乱出证的村干部及村民，在说服教育无效时，按照《民事诉讼法》的规定给予制裁。[4]
浙江省温州市地处改革开放前沿，地理条件导致人多地少矛盾十分突出，“农嫁女”问题长期难以解决。2013年4月温州市中院制定《关于为我市农村综合改革提供司法保障的若干意见》，对“农嫁女”诉讼案件处理提出“三个支持”，即“农嫁女”户口在本村且在承包时拥有土地的，其请求对征地补偿费享有与本集体经济组织成员同等的分配权，人民法院应予支持；“农嫁女”请求享有除征地补偿费以外的其他集体经济收益同等分配权的，人民法院应予支持；“农嫁女”与城镇居民、外村村民结婚，户籍仍在本集体经济组织，且未在嫁入地享受集体经济组织成员权益，其请求与本集体经济组织成员享有同等分配权的，人民法院应予支持。2012年温州被中央确定为全国农村改革试验区之一，此次改革以农村产权制度改革为主题，以农村土地制度和乡村基层管理体制为主要内容，大力推进城乡一体化的制度建设，解决“农嫁女”问题也到了关键时刻。温州中院保护“农嫁女”合法权益的态度十分明朗，对保护对象身份类型和保护权益事项的表述比较明确，据此，依法解决当地“农嫁女”问题将会有新的突破。
各地法院在司法实践中不断总结经验，同时碰到一些新问题，如随着城市化的推进，提出有关农村集体经济权益诉求的人员成分越来越复杂，涉及农村集体经济权益的内容越来越多样化。由此，法官们建议，希望由最高法院或全国人大制定统一的可操作的规定，尤其对农村集体经济组织成员有明确的界定。2010年，全国妇联和中国社会科学院共同撰写的《我国农村妇女土地权益保护问题研究报告》也建议，在《土地承包法》中增设关于妇女出嫁时分割承包地的规定，加快推进户籍制度改革的同时进一步明确农村集体经济组织成员的身份，改革完善不动产登记制度，规范农村家庭内部土地财产关系等。农村集体经济收益的合理分配将是一个长期的也是直接关系到农民切身利益的紧要问题，历史的和现实的种种原因，会使农村集体经济组织成员的权益纠纷在一定时期内继续存在，保护的法律需要不断完善，司法实践仍要积极探索。
案例一:
天心区人民法院判赔“出嫁女”土地征收补偿权
谭某是长沙市天心区大托镇新路村铁史塘组村民，她在这里自小土生土长，并参与了土地承包经营。1991年她与非农户口的丈夫结婚，同年10月生下儿子，她与儿子的户口都落在铁史塘组。2009年，该组的部分土地因某项目建设被协议征用，村民小组以人均4.25万元的标准向该组村民发放土地征用补偿费，但以谭某系“出嫁女”为由，未向其发放。谭某多次提出权利要求未果，遂于2010年2月和儿子一道，以承包土地征收补偿权益受到侵害为由，将本村村委会及村民小组告上法庭。
2010年6月，天心区人民法院进行开庭审理，审理后认为，铁史塘村民小组未按其他本组村民待遇向谭某母子分配土地征收补偿费，其行为侵害了谭某母子的合法权益，应承担相应的责任。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》，新路村村委会作为村民小组的上一级集体经济组织的自治机构，有义务对铁史塘村民小组的土地补偿费分配进行监督、督促，故该村委会应对这一给付义务承担连带责任。法院遂依法判决被告铁史塘村民小组给付谭母子8.48万元土地权益补偿款，新路村村委会对这一给付义务负连带责任。
8月19日，谭某接过天心区法院执行局负责人送上的补偿金，激动得热泪盈眶。
（整理自《“外嫁女”承包土地补偿权不容侵犯》，《湖南日报》2010－8－30）
（三）调解与仲裁
2009年6月27日全国人大常委会第九次会议通过了《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》，该法自2010年1月1日起开始实施。
我国民间历来有调解解决民事纠纷的传统，由此减少大量的法律诉讼，新中国成立后，我国的人民调解制度被国际司法界视为“东方奇葩”。土地承包经营纠纷是近三十年来出现的新的民事纠纷，现实中已自发产生多种多样的解决方法，其中大部分是通过乡镇政府和村委会的调解解决的。实践证明，调解解决土地承包经营纠纷是最直接、最方便、最有效的途径，其原因一是民间有此习惯传统，群众愿意接受，二是基层政府和村级基层组织熟悉农村土地承包经营情况，了解乡情民情，有做群众工作的经验，并具有一定的权威性，有利于土地纠纷的合理、及时解决。《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》立足我国农村实际，从方便群众出发，把我国传统的民事争议调解和国际通行的民商事争议仲裁制度引入解决土地承包经营纠纷，发挥调解和仲裁两个渠道在解决民事争议中的作用，对巩固农村基本经营制度，完善稳定土地承包关系具有重要意义。农村土地承包经营纠纷包含着农村妇女土地承包纠纷，该法的实施为解决农村妇女的土地权益问题开辟了一条新的途径。
《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》规定了农村土地承包经营纠纷、包括侵害农村土地承包经营权而发生的纠纷共6类情况可以申请仲裁，因征收集体所有的土地及其补偿发生的纠纷不属于受理范围，此类纠纷可以通过行政复议或诉讼方式解决。但各地在实施中又要求，集体组织内部分配征地补偿利益而产生的纠纷可纳入受理范围，事实上这类纠纷的数量不在少数。
《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》规定，解决农村土地承包经营纠纷，可以采取协商、调解、仲裁、诉讼四种形式，协商是在当事人之间进行，调解是在乡（镇）政府和村民委员会主持下展开，仲裁要通过专门建立的农村土地承包仲裁委员会受理和裁决，诉讼则是通过法院的审理和判决。该法第三条规定，发生农村土地承包经营纠纷的当事人可以自行和解，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解；第四条规定，当事人和解、调解不成或者不愿和解、调解的，可以向农村土地承包仲裁委员会申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。《农村承包土地经营纠纷调解仲裁法》采取的是非协议仲裁、可裁可审、裁后可审的制度，给当事人很大的选择自主权，这四种形式的便利程度由易趋繁，从花费成本来看，是逐步递增的，在实践中一般引导当事人尽量靠前选择。
《农村承包土地经营纠纷调解仲裁法》规定，村民委员会、乡（镇）人民政府应当加强农村土地承包经营纠纷的调解工作，帮助当事人达成协议解决纠纷。该法没有对调解工作做更具体的规定，因为国家已有专门的人民调解法，基层政府和村居社区基层组织的人民调解工作一直由司法行政部门管理和指导。农村承包土地经营纠纷仲裁制度是一个新生事物，《农村承包土地经营纠纷调解仲裁法》规定，仲裁委员会的机构根据农村土地承包经营纠纷发生的实际需要设立，可以在县（市、区）设立，也可以在设区的市设立，仲裁委在当地人民政府指导下设立，其日常工作由当地农村土地承包管理部门承担。可见，该项工作本质上属于政府依法行政的内容，只是实施形式上借鉴了诉讼的一些规程，具有“准诉讼”色彩，如受理申请、证据提供、开庭质证和辩论、定期结案、裁决书即期发生法律效力等，与调解比较，更讲究程序和形式。土地承包经营纠纷调解、仲裁两项制度的另一个特点是与司法制度的直接衔接，法律规定了土地纠纷可调可裁亦可审、调后裁后还可审，一方当事人对发生法律效力的调解书、裁决书逾期不履行的，另一方当事人可向人民法院申请执行。
为体现仲裁的规范性和公正性，《农村承包土地经营纠纷调解仲裁法》规定，仲裁委员会由有关部门代表、人民团体代表、农村集体经济组织代表、农民代表、法律经济专业人员构成，其中农民代表和法律经济专业人员不得少于组成人员的1/2。在实践中，仲裁委成员除了农民代表和相关专业人员，一般还有政府办公室、法制办公室、农业局、林业局、国土局、司法局、信访局、人民法院、妇联等部门人员。仲裁委特别吸收了法院人员参加，目的是发挥法院对调解仲裁工作的指导和监督作用，有利于调解仲裁制度与司法制度的衔接。仲裁委还专门吸收妇联人员参加，这是因为农村土地承包经营纠纷中农村妇女的土地权益纠纷占了相当比例，代表和维护妇女权益是妇联的基本职能，妇联参与调解仲裁机构，有利于妇联以“娘家人”身份，站在维护妇女合法权益的立场，促进纠纷的合理解决。各地妇联对参与农村妇女土地权益纠纷仲裁态度十分积极，许多基层妇联干部参加了相关培训，并经过严格考试获得农村土地承包纠纷仲裁员资格，单是湖南省就有115名妇联干部获得这一资格。经农业部统计报告，截至2011年底，全国共设立农村土地承包仲裁委员会1848个，聘任仲裁员16497名；2010年以来，各地农业部门和仲裁委员会共受理农村土地纠纷50万件，其中涉及妇女承包权益的1.95万件。[5]
案例一:
杭州市西湖区留下镇石马村以人民调解的方法解决“农嫁女”权益纠纷
石马村有“农嫁非”妇女35人，她们涉及经济利益的子女共有10人。多年来，这些出嫁妇女及其子女的承包土地和其他经济权益一直未解决，妇女多次上访甚至向法院提出诉讼均未果。在镇党委、政府的指导下，镇司法所和村调解委员会依法开展人民调解，在大量调查研究和协调沟通工作基础上，“农嫁非”妇女和村民委员会意见基本取得一致，制订了《留下镇石马村“农嫁非”妇女待遇问题的调解协议书》。协议书明确规定了“农嫁居”妇女应该享有的待遇、兑现时限及对双方的约束要求，并规定对该协议执行有争议，可通过法律途径解决。在短期内，有31人通过调解签订了协议，调解成功率达到68.9%。
案例二:
浙江省兰溪市通过仲裁解决离婚妇女土地权益案
兰溪市某村农村妇女周某与唐某原系夫妻，于2009年经当地人民法院判决离婚，离婚后周某请求归还自己在二轮土地承包中获得的土地，但经村与街道多次调解未果，即于2011年向市农村土地仲裁委员会申请依法仲裁。周某提交了离婚判决书、唐家于2004年被征地1022平方米获得3万多元土地款的村委会证明、唐家二轮承包土地面积的证明、村委会多次调解未果证明、农户承包土地清册等8件证据资料。经庭审质证，仲裁庭对周某提供证据中的7件予以认定，并查明1998年二轮土地承包时，唐家户主系唐某，家庭成员包括周某在内共6人，总共承包了7.595亩，2004年被征用1022平方米（户权证上登记面积是948平方米）且补偿款已于夫妻存续期间领取等事实，认为二轮土地承包时，周某享有农村土地承包权；按照《农村土地承包法》第五十一条和《最高人民法院关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定》第三十四条的规定做出裁决:唐家共承包土地总面积为5839平方米，除去2004年征用土地，现在实际面积为4891平方米，二轮延包时家庭实际人口为6人，根据村二轮延包分配方案，应分割给周某土地承包经营权为815.16平方米。
［《兰溪市农村土地承包仲裁委员会裁决书》（兰农仲案〔2011〕第001号）］
（四）妇联组织维权和社会力量参与
妇联组织是党领导下的重要人民团体，其基本职能是代表和维护妇女合法权益，促进男女平等。由于中国的特殊国情，妇联组织具有一定的“准政府部门”性质，在政府的授权下，可以承担有关妇女儿童的具体事务。从妇联的基本职能出发，作为妇女的“娘家人”，妇联有责任做好维护妇女权益的各项工作。经过多年的工作实践，妇联组织基本上得到妇女群众的信任和认可，基层妇女遇到自身权益问题愿意找妇联申诉。从20世纪80年代起，随着“农嫁女”问题的愈演愈烈，维护农村妇女土地权益成为妇联组织的维权工作重点。
妇联组织维护农村妇女土地权益从多个方面展开工作。在宏观层面，如开展广泛的调查研究，了解农村妇女被侵权的现状并分析产生的原因，探求解决问题的方法；发挥妇女组织被吸纳到各级人大、政协的政治优势，以议案、提案、建议和大会发言等参政议政形式，呼吁保障农村妇女土地权益，督促政府有关部门积极解决“农嫁女”问题；以对妇女问题长期研究为信息资源，参与有关政策和法律法规的制定，特别是大力推进保护妇女儿童合法权益的政策法律的出台，从源头上制止侵害妇女土地权益行为的发生。
在具体工作层面，妇联发挥覆盖面大、联系面广、渗透力强的组织优势，广泛开展群众工作。如深入农村开展维护妇女合法权益政策法律的宣传教育，耐心细致地做村干部和村民的思想工作，帮助村民转变传统观念，接受男女平等的新理念；发挥妇联信访窗口和维权热线的作用，接受处理农村妇女的侵权投诉，帮助她们疏通情绪，指点解决问题的途径；发挥妇联组织建立的社会化维权网络的作用，协调司法部门依法处理农村妇女土地纠纷案，在建立农村承包土地纠纷仲裁机构的地方，妇联派员担任仲裁工作人员参与农村妇女承包土地纠纷案的审理裁决；妇联还当好“娘家人”角色，对土地权益受侵害的困难妇女给予生活和就业上的帮助，使她们增强生活的信心和能力，尽快脱离困境。近年来，不少地方的妇联开展了推动修订村规民约的工作，力图以法制文化抵御陈规陋习，消除歧视妇女、侵害妇女权益的基础性因子。
随着改革的不断深入和现代化建设事业的发展，社会力量参与社会管理的趋势越来越明显，人们的重点关注从经济增长逐步转向社会公平和人权保护，让各阶层的社会成员平等、体面、有尊严地生活成为一个突出话题。作为受到性别和农民身份双重歧视的“农嫁女”群体，她们的呼声也受到一些专家学者和社会力量的关注。已有较多学者对“农嫁女”问题展开多种形式的调查研究，并提出一些颇有见地的对策意见，这对推动平等保护农村妇女合法权益无疑是一件好事。
案例一:
漯河市妇联帮助修订村规民约
2009年以来，漯河市部分农村在妇联的呼吁推动下，对村规民约进行修订。一开始，漯河市以舞阳县为试点，举办以推进基层民主建设为主题的村干部培训班，对22名优秀女村干部和8名新农村建设试点村男党支部书记进行男女平等基本国策教育，然后开办试点村村规民约修订研讨班，增强村规民约修订的针对性，接着又召开试点村修订村规民约商议会，以提高村规民约修订的科学性和成功率。在召开村民大会前，社区教育研究中心专家对村民进行培训宣传，帮助村民转变思想观念。修订过程中，注意调动妇女参与的积极性，严格按照“四议两公开”程序操作，保证修订过程的公开、公正。继2009年刘庄村等5个试点村完成修订后，2010年又在47个女村干部所在村开展了村规民约修订工作。
通过修订村规民约，村民们开始对几千年流传下来的老规矩提出质疑，由沿袭老传统转变为依法办事，纷纷表示拥护并愿意遵守新修订的村规民约。同时，通过修订村规民约，村民们对村民自治有了新的认识，男女平等观念更加深入人心，妇女参与村级事务管理的信心和主动性进一步增强。
新修订的村规民约条款作部分摘登
舞阳县辛安镇刘庄村村规民约
第六条:保护耕地，责任田原则上三十年不变，如有以下情况，每五年适当调整一次:
1.婚出男女如在新居住地没有分地，经村两委调查核实，村里继续给予分地，直到新居住地分到土地后，由组里收回其在本村的土地。
2.婚入男女如在原居住地分有土地，经村两委调查核实，村组不再给予分地，直到原居住地收回其土地后，方可分地。
3.婚出男女因离婚或丧偶，如在原居住地没有土地，本人及子女户口迁回本村者，可享受本村村民待遇。
舞阳县孟寨镇小王庄村村规民约
第十八条:婚居自由，有儿有女户、纯女户均可男到女家。对男到女家落户者，优先享受本村村民待遇，其他村民不得有任何歧视行为。
第十九条:婚入、婚出男女，只要户口在本村，均可享受本村村民待遇。婚出男女因离婚或丧偶，户口迁回本村者，可享受本村村民待遇。
（整理自《漯河修订村规民约，维护妇女土地权益》，《中国妇女报》2010－11－16）
案例二:
扬州市妇联有效维护农村特殊妇女土地权益
2013年初扬州市妇联对全市范围内的离异、丧偶妇女和女儿户的土地承包经营等各项权益情况进行调查。经调查，这些群体共有10万余人，外来妹2200余人，其中约有2.15%的妇女和2.3%的外来妹没有享受到土地承包权等经济权益，还有相当部分人只享受部分权益。为此，全市各级妇联联合有关职能部门，开展维护农村特殊妇女土地权益工作。
一是向妇女宣传有关农村土地政策法规，使她们知法、懂法、守法，引导妇女提高自我维权意识和能力。二是联合农工部、民政局、法院，四部门共同出台了《关于切实维护农村妇女土地承包权益的意见》。各级民政部门结合村民委员会换届工作，审查和修改村规民约中歧视、侵害妇女权益的内容；农工部门结合土地确权颁证工作，将妇女的姓名加入到共有人栏目，实现每位妇女“登有其名，名下有地”。三是有效实现个案维权。宝应县妇联将调查的全县93名离异等特殊妇女进行全面摸底，及时向农工部门反映她们没有土地的真实情况，合力化解纠纷矛盾，有30多名妇女通过协商、调解途径实现了自己的土地权益。
（《扬州妇联有效维护农村特殊妇女土地权益》，《中国妇女报》2013－9－25）
二、解决“农嫁女”问题的一些具体形式和手段
针对“农嫁女”群体的现实需求，各地解决“农嫁女”问题的具体形式多种多样。
（一）从制度上防范侵权
1.证照确权
土地证照是由国家发给土地所有者或使用者确定土地权属的法律凭证。历史上曾有“执照”“部照”“照单”“田凭”“所有权状”等名称。新中国成立后称作“证书”或“证”。土地私有制形成以后，人们获得土地有购买、继承、交换、开垦及帝王赏赐、国家分配等多种形式。民间私有土地买卖、典当、继承、赠予，一般以契约形式明确权属转移，而帝王赏赐和国家依法分配给农民的土地，则由国家（官府）颁发土地执照或证书，确认土地权属。
早在土地革命时期，党的土地政策就规定对分到土地的贫苦农民发照确权，1931年11月《中华苏维埃土地法》颁布后，对分到土地的农民颁发了《土地使用证》和《耕田证》。新中国建立初期的土地改革运动，在社会范围实现了农民土地所有制，凡土改完成的地区，农民新分土地及原有的土地均一律颁发土地房产所有证，保障农民对该土地的所有权。人民公社化后，农民土地所有制变为集体土地所有制，土改时颁发的土地房产所有证失去法律效力，但因仍有少量集体土地分给社员种植蔬菜以供生活所需，有的地方给生产队社员颁发了自留地使用证。实行家庭承包制后，农村土地仍归农村集体所有，农民分户进行承包经营，1986年，各地对国有土地和集体土地进行登记，并以省为单位统一制定土地证，由县、市人民政府向土地所有单位发放土地所有证，向使用单位和个人发放土地使用证，作为拥有或使用土地的凭证。1998年，各级人民政府贯彻《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》（中办发〔1997〕16号）精神，向承包土地农户颁发县（市）人民政府统一印制的《土地承包经营权证》，样本由农业部提供。2002年颁布的《农村土地承包法》规定，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发《土地承包经营权证》或者《林权证》等证书，并造册登记，确认土地承包经营权；未向承包方颁发《土地承包经营权证》的，应当补发证书。
土地证是保障农民土地所有权或使用权的“护身符”，由于历史上自出现自耕农以来，基本上都是以户为单位从事生产经营，所以国家一般也是依户颁证，我国现有土地政策对颁证的规定也不例外。但证照的内容有一个不断完善和规范的过程，值得重视的是，家庭人口和家庭成员姓名信息登记的变化。根据历史资料，土地革命时期苏维埃政府和抗战时期边区政府颁发的土地证照相对比较简单，除了户主有登记，大多没有家庭人口数和家庭成员姓名登记。解放战争时期解放区人民政府颁发的土地执照已有人口数记载，但是否有家庭成员姓名登记，各地做法不统一。[6]1948年年底，中共中央在“四八决定”中强调，“要由政府明令保障妇女的土地权。在以家庭为单位发土地证件时，须在土地证上注明男女均有同等的土地权，全家成员有民主处理财产之权，必要时还可单独另发土地证给妇女”。东北、华北、华东、西北各解放区行政委员会对颁发土地所有证问题亦指示，土地改革后，分给个人所有的土地均发给土地证，以户为单位确定各阶层一切男女老幼人口的地权，保障其不受侵犯。以后遇有土地转移、买卖、分家、嫁娶等情形，准予分领或换取土地证。新中国成立后，内务部统一制作《土地房产所有证》样本，并专门发出关于填发土地房产证的指示文件，提出土地证以户为单位填发是符合现在农村经济情况的，但应将该户全体成员的姓名开列在土地证上，不能只记户主一人姓名，以表明此项土地房产为该户成员（男女老幼）所共有。经土改后发给的《土地房产所有证》对家庭人口和家庭成员姓名登记有了明确要求。不少妇女过去没有自己的姓名，为了土地证登记专门取了大名。这至少意味着，妇女与男性一样平等获得土地权。
人民公社时期，部分地区发放社员自留地使用证，表明社员家庭有使用集体土地的权利，证上只登记户主姓名，但注明土地归本人和本户全家长期使用。河北省徐水县新安人民公社的自留地使用证，除登记户主还须登记全家人口数，并规定自留地使用时“各户增减人口不作调整”。实行家庭承包制后，国家除了颁发土地所有证和使用证，还专门向农民颁发土地承包经营权证。一开始，各地证书的制式各不相同，1997年，农业部统一拟定证书的样本内容，承包土地基本情况登记（表格式）内容主要有四项:发包方全称；承包方姓名、住址；承包土地面积；承包期限。进入二轮承包期后，土地承包经营权证管理工作更趋规范，2003年11月，农业部发布第三十三号令《农村土地承包经营权证管理办法》，农业部监制的《农村土地承包经营权证》有这些内容的具体设计，表格登记栏目中有“发包方全称”“承包方代表名称”“承包方土地承包经营权共有人情况”等内容，将一贯以来的“户主”改称为“承包方代表人”，将家庭人口和成员改为“承包方土地承包经营权共有人”，这是法权意义上的突破，既打破了传统的“家长制”，体现了家庭成员的平等性，也使土地承包经营权在“户”这个生产经营单位里进一步内化，承认土地承包经营权的主体是集体经济组织成员，土地产权进一步清晰到个人。
但是，证照确权工作始终没有完全到位，使部分农民的土地权益失去有效保障。美国农村发展研究所于2011年在中国全国范围内对17个省1500多个家庭进行调查，结果表明，只有约一半的村发给了农民有关土地权的法律文件，另一个发现是只有16%的合法地契上写有妻子的姓名，绝大多数只写着男性这一家之主的姓名。[7]2009年以后，根据中共中央《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中提出的要求，农业部在全国各地推开了农村土地承包经营权证的登记试点工作，全国妇联建议在农村土地承包经营权证登记管理办法中，将夫妻双方均作为户主代表进行登记，将其他家庭女性成员作为共有人进行登记，并完善家庭内部分割承包经营权的规定。土地登记工作开始后，全国妇联与农业部合作，展开“土地登记中的农村妇女土地权益保护”试点项目，在试点地区要求在遵循土地政策长久不变原则基础上，测量各农户承包土地实际面积，以新台账为准，按照二轮承包的合同进行登记，妇女的名字不仅填入农村土地承包经营权登记证共有人栏内，还同时填入代表人栏内。
现有土地承包经营权证书的内容和称呼改动，对依法保障农村妇女的土地权益具有重要意义，最主要的是突出了妇女在家庭财产关系中的独立性和平等性。从集体经济组织内部而言，因为均等享有土地承包经营权，妇女显示出平等的社员地位，是社员资格最有力的佐证；从家庭内部论，明确了土地产权的共有人关系和夫妻同是代表人，妇女未结婚出嫁时，与其他家庭成员一样对承包地具有共同持有、使用、收益等权利，如果结婚外嫁，在新的居住地未调整分配承包地之前，在娘家始终保留这份权利，如果在夫家调整分配到承包地，则是夫家土地承包经营权的共有人和共同代表人，夫妻平等享有对土地的使用和处分权。一旦有需要权利量化和分割的时候，土地承包经营权证书就是具有法律意义的重要依据。
2.修订村规民约
为保护农村妇女的土地权益，国家出台了大量的政策和法律法规，这些规定要在基层真正得到贯彻实施，一要通过各级政府积极的依法行政，二要得到民众的认可和支持。但是，属于民间法范畴的村规民约却时常与国家政策法律精神相违背。在妇女土地权益问题上，中央党校妇女问题研究专家李慧英认为，村规民约蕴含的性别不平等潜规则，直接剥夺农村妇女的土地权益，要从源头上解决妇女土地权益问题，必须删除性别不平等的潜规则，建立性别平等的显规则。[8]全国妇联也提出，从制度上而论，保护农村妇女的土地权益，除了制定和完善国家相关政策法律，还应清理和规范村规民约。[9]
村规民约是村民自己制订并共同遵守的行为规则，村规民约的积极健康和合理合法，直接关系到包括妇女在内的全体村民的利益保障。但是目前有大量的村规民约在制订程序上不合规，或是只有统一版本教条式的条文，或是只由少数村干部起草成文，村民既未参与，也不知晓，践行度较差；其次是其中内容，有违背政策法律的成分，侵犯了部分村民的合法利益，容易引起矛盾和纠纷。依法制订和修订村规民约，已是加强农村乡间的社会管理、推进农村基层民主政治建设的必要措施和重要手段。
规范制订或修订村规民约，也是从源头上防止农村妇女土地权益受侵害的良策。从部分地区的试点经验看，修订村规民约起到综合性的作用:一是起到政策法律宣传教育的作用，修订过程中，通过对村民进行大量的政策法律讲解宣传，使他们提高遵纪守法的自觉性，懂得村规民约不能违背党的重大政策和国家法律，而剥夺“农嫁女”土地权益的做法是违背政策法律的行为，必须依法纠正。二是起到文化扬弃的作用，村规民约包含着一些乡间旧传统旧文化的因素，这里面既有优秀的传统文化，也有陈规陋习的封建糟粕，对“农嫁女”土地权益的侵害，其根子在于“男尊女卑”的传统观念和传统农耕社会旧俗制度的延续影响。修订村规民约必然要转变旧观念，树立男女平等思想，倡导科学文明的现代新风尚。修订村规民约实际上是移风易俗的过程，是乡土文化的一次新整合。三是起到推进基层民主政治建设的作用，依照《村民委员会组织法》的规定，让村民在村规民约制订过程中充分行使民主权利，可以提高村民的民主意识和政治参与热情，锻炼民主管理能力，把包括妇女在内的农民从传统受动者的角色推向参与政治的主动者地位。村民通过自己制定规章制度，直接参与村务决策、管理和监督，可以大大缓解农村的各种利益冲突和矛盾，减少村委会工作的随意性，在农村社会起到了弥补法律空白、延伸政府职能、加强基层民主管理的作用。
近年来，各地对如何修订村规民约已经开始有益探索。江苏、黑龙江、河南等省妇联经过调查研究后提出建立村规民约审查和纠错机制的建议，认为民政部门要加强对村规民约制订和实施的指导，从程序到内容对村规民约的制定和实施进行规范，并针对各地不同情况和突出问题进行分类指导，组织相关部门定期进行专题调研和督查，建立村规民约审查和纠错机制，确保村规民约符合宪法法律，符合男女平等基本国策。江苏省妇联提出了指导乡村科学制订村规民约的程序，即“宣传发动—成立起草小组—提出草案—讨论修改—乡镇审核把关—村民代表大会表决通过—乡镇政府备案—公布实施”等八个步骤，特别强调村规民约中必须包含保护妇女参政权、婚姻家庭权、人身权、生育权、土地权以及养老、居住、医疗等方面的内容；起草小组应有村妇代会主任参加和保证一定比例的女性人选，乡镇在审查时对违背宪法法律规定的内容提出修改建议和要求，给予纠错，从而保证村规民约制订程序和内容的双重合法。[10]黑龙江省到2012年，已有8760个村启动了村规民约修订工作，占全省总村数的96.7%，新增维护妇女土地权益条款4154条，包括平等享有土地承包经营权1135条、宅基地申请权1487条、征地补偿权842条、村集体经济收益分配权690条。[11]
2008年以来，中央党校性别平等政策倡导课题组与河南登封市委市政府合作，进行修订村规民约促进性别平等的实验，320个村庄修订村规民约后，成功地化解了土地权益纠纷，这是从社会力量支持和专家指导角度参与社会管理项目的一次有益尝试。其经验之一是，修订村规民约要抓住解决性别不平等这个根本问题，其中又要把住婚嫁自由和同等待遇两个关键点，这样才能真正解决妇女的土地权益问题。经验之二是要从文化和制度两方面入手。歧视性的村规民约说到底是受传统观念影响，转变观念是修订村规民约至关重要的先决条件，这就需要从文化入手，把对农村干部群众的宣传培训作为修订村规民约的前提，在此基础上再推进制度创新，建立性别平等的村规民约，并在建立之后重视执行和落实。经验之三是多元主体共同参与公共治理。修订村规民约涉及各类村民群体的利益，推进性别平等是一项破旧立新的艰难工作，需要多元主体合作，进行公共治理。多元主体中至少包括三方面力量，第一是民众的参与。修订村规民约是村内的重大事情，按《村民委员会组织法》的规定，村民有参与权。从村规民约的自身定义来说，村规民约是村民自己制订作为自我约束的行为规则，村民是制订村规民约的主体，只通过村民的参与，得到村民的支持，村规民约才能真正得到认可和执行。第二是需要党委、政府的组织、引导和监督，党委政府虽不能越俎代庖代替村民修订村规民约，但完全有责任指导这方面的工作。第三是需要性别专家和培训机构等社会力量的参与，并形成多部门联动机制。[12]
（二）补偿经济利益的具体办法
1.分地
即按社员身份落实土地承包权和宅基地使用权。一方面，要形成贯彻落实党和国家有关政策法律的长效机制，以制度来保证任何情况下所有农村妇女都能平等享受土地承包权和宅基地使用权，今后无论第几轮承包或因需要有大的调整，都正常按政策法律规定办事，并逐步形成人们的习惯；另一方面，要妥善解决好“农嫁女”历史遗留问题和现实矛盾，保证具有社员身份的农村妇女确有一份承包地或宅基地。以土地形式解决的前提是村内尚有机动地，在二、三产业不是很发达、以农业经济为主且土地资源相对丰富的地区基本上采取这一形式。我国南方一些地区土地资源相对紧缺，补分土地的办法就一般在需补人数不是很集中的地方较常见，如只补给离婚、丧偶妇女和上门女婿等个别对象。
2.补款
即以土地补偿金的形式解决。又分两种情况，一种是一些村庄土地资源较少，妇女嫁入后无地可分，或者是过去一直未分给承包地，眼下作为遗留问题解决要补偿又没有土地，在具有一定集体经济基础的前提下，以货币化的形式给予补偿。这种做法在经济较发达地区集体经济基础较好的村庄较多实施。另一种情况是农用地被征用或征收，在分配土地补偿金时，户口关系仍在娘家村并承认其社员身份的“出嫁女”，与其他社员一样享有土地补偿金。如浙江省舟山普陀区沈家门街道某村对121名“出嫁女”采取领取一次性补偿的办法。
3.获得股权
即在村庄进行股份合作制改造时，“农嫁女”平等获得股权。获得股权意味着农村妇女能长期稳定地获得集体经济利益，也是对社员加股东身份的明确认可，对保障农村妇女的经济权益更有长远性和可靠性。在“农嫁女”问题长期存在的地方，在村庄进行体制改革时，应抓住机遇着力争取“农嫁女”平等获得社员股权，或许这是解决“农嫁女”问题十分难得的机会和比较有效的途径。北京、浙江等省市在推进股份合作制改革中，规定农村妇女在股权设置、婚生子女享受集体经济权益方面，与男性集体经济组织成员具有同等权利。[13]温州市对应全额享受人口福利股的对象界定标准为9条，其中包括户籍在本村、开始实行农村双层经营体制时系原生产大队成员的农村居民，户籍在本村、父母双方或者一方为本村经济合作社社员的农村居民，与本社社员有合法婚姻关系落户本村的农村居民等，能较好保障农村妇女平等获得股权。[14]佛山市南海区实行“固化股权，出资购股，定期调整，合理流动”的股份制模式，对村、组中人口变动引发股权争议的，采取“生增死减，股权续回”的办法予以调整，即由集体经济组织续回股权或进行内部流动处理，最终实现股权固化。新加入农村集体经济组织的成员原则上可通过出资购股获得股权。这种股权“软性”固化的新模式为农村股份制改革和“农嫁女”权益保护提供了新的思路。[15]
【注释】
[1]南储鑫:《发挥政府主导作用重构乡村性别文化》，《中国妇女报》2013年3月12日。
[2]陈晓华:《深入贯彻土地承包法律政策，切实维护农村妇女土地承包权益》，《中国妇运》2012年增刊。
[3]《陕西高院“审理农村集体经济组织收益分配纠纷案件的纪要”执行五年——出嫁女上访人数下降了》，《中国妇女报》2010年12月16日。
[4]中共黑龙江省委员会、黑龙江省人民政府:《多措并举 源头维权》，《中国妇运》2012年增刊。
[5]陈晓华:《深入贯彻土地承包法律政策，切实维护农村妇女土地承包权》，《中国妇运》2012增刊。
[6]张德义:《中国历代土地契证》，河北大学出版社2009年版。
[7]美国《华尔街日报》网站:《中国农民土地权缺乏法律保护》，《参考消息》2011年10月18日。
[8]李慧英:《修订性别平等的村规民约需要注意的几个问题》，《中国妇运》2012增刊。
[9]陈至立:《在全国维护农村妇女土地权益工作交流会上的讲话》，《中国妇运》2012增刊。
[10]江苏省妇联:《全力推进 联运维权》，《中国妇运》2012增刊。
[11]中共黑龙江省委、黑龙江省政府:《多措并举 源头维权》，《中国妇运》2012增刊。
[12]李慧英:《侵犯妇女土地权益要从源头治理》，《中国妇女报》2012年2月14日。
[13]陈晓华:《深入贯彻土地承包法律政策，切实维护农村妇女土地承包权益》，《中国妇运》2012增刊。
[14]《温州新农村》第55期，2011年8月10日。
[15]广东省妇联:《攻坚克难 保障权益》，《中国妇运》2012年增刊。
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