农村土地流转政策评估

在公共政策学里面，由问题界定到议程设定到政策采纳再到政策执行之后政策评估最后政策反馈，这是一个模式，然而反馈后还会再转回到问题界定，这是一个循环的过程，在这个过程中政策评估环节起着重要的作用。将西方政策学者与我国的政策评估实践结合起来思考，可以将政策评估看成是依据一定的标准和程序，对政策过程的效果、效益、效率和公众回应加以判断、评定并由此决定政策变迁的活动。美国学者邓恩关于政策评估的六方面标准的研究成果对我的分析和研究给出了很科学的指导。通过调查研究和事实分析，下面我们将从效益、效率、公正性、有效性、回应性和适当性六个方面来评估土地集团化流转的利弊。

(一)效益分析

政策效益是达到目标的程度，对公共政策最终的评估在一定程度上取决于对政策效益的评估。评定效益的指标包括:政策目标实现的程度，资源配置产生的社会收益。本文根据正负效益、主从效益、经济和非经济效益几个角度从以下四方面对土地流转集团化的效益进行分析。

1．对农民的影响

正面效应:农民可以实现土地的价值，农民第一次有了资本。一是解除了外出务工农民的后顾之忧，促进了务农经济的发展;二是有效缓解了人地矛盾，合理配置利用了土地资源，促进了农村富余劳动力的转移，拓宽了农民增收的渠道。增加农民的收入。以朗格斯酒庄为例，部分农民成为企业雇佣的工人，不仅获得每亩500元不等的土地租金，同时还可拿工资，还解决了周边部分妇女、老年人的季节性工作问题。平均每人每年工资5 000—6 000元，全村大约有150人在酒庄打工。

费孝通先生就曾通过自己的研究表明改变经济关系的动力是乡村工业的兴起，中国农村经济的出路在于中国工业的发达，这样可以使更多的人从事更多职业而减少农民对土地的依赖，减低农田所负担的人口压力，使农民最终摆脱饥饿状态走向丰裕^[6]。从土地脱离出来的农民一部分从事经商做买卖和搞运输，一部分在朗格斯酒庄打工，仅这部分农民每年获得的收入在700万元左右，全村人均增收1 650元，再加上土地租赁费全村从酒庄能拿回200多万元，大大提高了农民收入，生活水平得到全面提高。

负面效应:第一，在土地流转租赁合同的签订过程中，农民由于文化水平的限制难免会短视地一次性收取较低廉的租赁费，导致在未来出现因市场价格大幅上升而吃亏的现象。例如说华夏集团当时想租农户用地20年，最高年限是30年，但是当地老百姓不愿意，普遍希望越久越好，这样得到的眼前利益就越多，于是当时付款也是直接交给村委会，村委会代表直接和华夏签字，一个大合同，村委会有农户的资料，之后村委会再给农户分发。关于企业在同样的土地上创造的更多增值效益是不是该补偿给土地所有者法律没有明文规定，因此显然农民不会得到相应的经济补偿。

第二，由于土地的使用价格太低，种植农作物几乎成了农民认为的不赚钱甚至是亏本的事情，让出土地出租是农民不得已的选择。在对昌黎县两山乡段家店村支部书记的采访中了解到，该村的农业收入和非农收入在农民收入中的比例分配为:非农收入占60%，农业收入占40%。土地收入占家庭收入，农业占25%，换句话说就是收入2万元，农业不会超过4 000元，其他的都是非农业收入。对土地和粮食作物的定价是一个国家政府应该作为的大问题，而我国的土地政策还不甚明朗，从农民的收入水平和收入分配可窥见一斑。在粮食价格普遍偏低、农民劳动成果与付出不成比例的大环境下以低价出租土地聊以为生成了我国普遍的农村问题，这对农民本身是一种不公平。而农民以低价出租土地给企业，企业利用土地创造高于土地本身价值N倍的效益而不回馈给农民的做法也是一种社会的不公平。笔者在对华夏酒庄进行采访时了解到他们为了提高效益和鼓励农民的积极性也在试探着兴办一些合作社，卢龙县忠诚酒葡萄合作社就是当地一个典型，是华夏集团的一种回避风险的做法。公司规划种葡萄，雇佣上百人，采取反租倒包，承包给农户，公司按用工标准给工钱，对合作社员工也有相应要求，其操作规程按照公司要求去做。这个进步体现在合作社成员在所在劳动的区域里都还留有自己的一份承包地，责任制用工方式不变，使得有能力农民有了一定的当家做主的权限。这种拓宽企业和农户双方的致富路无疑是一大进步，但还有待于国家的法律明确规定农民对土地使用权转让权的自主性，以及需要国家的政策良性引导农民可以自主地联合起来形成合作社，避免企业参与其中拿走大头利益。

2．对经济和社会的影响

以生产力发展为标准的评估，最能体现农民的根本利益和要求。搞活土地规模经营，资本下移至农村，带动当地经济发展，同时也促进农民的流动性，向非农业转移。纵观欧美发达国家，农业都已实现现代化、机械化，用较少的人力可以创造较大的价值，不但提高了效益还节省了更多的劳动力从事非农产业。我国的小农经济是缓慢的农业表现，不利于农业发展，只有适度规模经营和机械化操作才是通往现代农业的必经之路。在各种关系处理得当的前提下集团化土地流转是我国农业改革的大方向。

秦皇岛市委农工委书记在接受访谈时，就自己多年的工作经验深有感触地说，这种土地流转是利于经济发展的，是提高区域竞争力的特色产业基地建设，华夏和朗格斯是成功的案例。这种模式的功能主要有三点，一个是很快形成特色产业的规模经营，迅速形成地域化生产;二个是生产经营过程的各种技术标准易于统一控制，有利于特色产业优质化、标准化水平的提高;第三是解除了出租农户承包经营土地的生产风险和市场风险。这种模式在非农产业发展较快、农业外部就业能力较强，且收入较稳定的地方易于被农民接受。

中国小农经济无出路，流转土地规模经营创造了有效益的农业。土地资源配置趋于合理，促进了土地集约化经营，实现了规模效益。大力发展高效、安全农业，推进农业标准化生产、产业化经营，不断提高农业科技贡献率，加大对农业的投入力度，引进新的生产技术和优良品种，极大地提高了农业生产效益。

土地流转在对农民的收益的提高问题上可谓杯水车薪。笔者在对张姓村民进行访谈时了解到，他一共有九亩地，在租赁土地之前土地用来种玉米，成熟后如果卖掉的话大概一年两三千块钱，去掉成本，如平均一亩地雇佣至少七八个工在地里干活，每人每天一百左右的工钱，再去掉化肥农药，每亩减去三百多块钱成本，纯利润大概一千五百块钱。并且在种地过程中还要承担诸如天灾的风险。如果玉米卖价一斤一块，总计可卖一千块，最后就等于一年白忙了。所以农户普遍认为还是租着合适，尽管出租土地每年也仅仅是几千块的微薄利益。在对张姓村民的访谈时他深有感慨地说希望本着公平根据市场行情让赚大钱的企业家和实力雄厚的政府可以多考虑农民的处境尽量多补贴一点。秦皇岛市委农工委书记也谈到了关于政府和企业的责任问题，他说有些地方政府为了创税收只顾及眼前利益让房地产进驻当地，然后收取高额税收交上了一张完美的当年财务答卷，却不晓得卖一块地收一次钱于长远于农民都是不利的做法。

我国粮食价格低廉，农民租地价格颇低，城乡差距日益扩大，农民的平均收入水平增长缓慢，这些都是不争的事实。可以说解决农民的收入水平和生活水平是迫在眉睫的事情，我们来看一组数字:2003年农民人均纯收入为2 622元，比1996年的1 926元增加了696元，而同期城镇居民人均收入却从4 838元增加到8 472元，增加了3 634元。城乡居民收入比值从1996年的2．51∶1扩大到2003年的3．23∶1^[7]。再来看另外一组来自国家统计局的较新数字:2011年，城镇居民人均可支配收入比上年增长14．1%，扣除价格因素实际增长8．4%，农村居民人均纯收入比上年增长17．9%，扣除价格因素实际增长11．4%，农民收入增速再次超过城镇居民。这实际上是一组数字陷阱，比例之下的真相就是农民人均纯收益增长额和城镇差距越来越大。究其原因，20世纪90年代中后期以来，中国粮食生产和农民收入一直在低谷，以粮食全面减产和农民增收困难为核心的三农问题突出，城乡差距不断扩大^[8]。

3．对未来的影响

注重环保，有利于可持续发展。任何经济利益的追求都或多或少的以环境的污染为代价，所以应重视环保，保护农村土地得到可持续发展。

土地流转，政府可以借此上好的项目，提高农村环境卫生和农民生活质量。政府允许集体经济组织利用已批准并取得集体土地使用权证的集体建设用地从事加工业、农家乐以及其他二三产业的生产经营活动，有利于农村的经济、环境的可持续发展，使得城市和乡村互动更加频繁，拉动经济并且使农民的生活更有品质。

环保的对象不仅是外界大环境，土地本身的土壤质量也是环保的一部分。关于土壤肥力问题，笔者认为是土地环境的大问题，在实地考察中笔者深刻体会大面积的集团化土地流转中土壤的质地是首要被利用的元素，对土壤的质地的保护刻不容缓，应该得到广泛的关注。

目前，在土地流转中土壤肥力因素几乎没有被计入定价体系中，事实上一块土地由耕地被开发改变用途或者改变生产作物后它的肥力是随之变化的，趋向于营养流失，结果是在同一块土地单元，如果要完成之前的种植任务或效果所投入的人力、物力、财力必然会逐年增加，并且对环境是一种很大的破坏，这是一种隐形的农民损失。在科技检测还没有达到一定水平，以及农民意识没有达到一定高度的当下，这还不是问题，但给自然因素打分应该是每年例行的事，适当对农民土地提高损失补偿和注重环保是应该在以后纳入合同中来的。

土地虽是永久性的生产资料，不会逐渐陈旧、磨损、报废，但是如果开垦和利用不合理的话，就会使土壤肥力和土地生产能力下降。恩格斯曾说:“我们不要过分陶醉于我们对自然界的胜利。对于每一次的胜利，自然界都报复了我们。”^[9]

因此，土地评价工作不容忽视，它在我国有着悠久的历史，事实上世界上最早的土壤分类和土壤评级的著作就出在我国古代，是距今2 600多年的《管子·地员篇》。土地评价被作为定地价的依据，是鉴定农业企业经营管理水平的依据，也是对土地的生物生产能力的大小的鉴定。土地评价是对土地的自然属性及社会经济要素的综合鉴定，评价的基础是土地的自然劳动生产力及使用价值。土地评价按照目的和任务的不同，分为土地适宜性评价和土地经济评价两种。土地适宜性评价按照它的目的和内容深度分为单项土地评价和综合土地评价。土地经济评价是用经济的可比指标，对土地的投入-产出的经济效果的评定。

土地利用现状以及当前土地改造水平，和进一步改造利用的可能性及其难易程度，是划分土地评价单元和确定评级标准的重要依据之一。在土地评价中有一些不稳定因素，诸如:植被及其有关的生物学性质，如土壤因素中的PH值，代换性能，氮磷钾含量和水分等。土壤盐碱化程度对农作物生长、发育及土地利用都有举足轻重的影响，特别是与土地改造的难易程度密切相关，所以它是土地评价中的一个重要限制因素。

正确评定土地等级和价格，可以更好地用经济规律指导农业生产。因此，在定地价的过程中应该考虑土壤的各项指标评价，相应地采取经济补偿和培养土壤肥力。企业在追求经济效益的同时要珍视土地本身。

(二)成本与收益角度的效率分析

高效率的政策是以最小成本来最大限度地解决针对性的问题，或者换句话说就是凭借有限的政策资源尽量扩大政策的效益。简言之效率就是收益与成本的比，具体来说就是政策的总收益要达到最大化，而政策的成本要最小，这样才可以以最小的成本获得最大的收益，使政策效率达到最高。

政策效率标准往往以单位成本所能产生的最大价值或单位成本所需要的最小成本作为评估的基本形式。评定效率的指标包括:政策直接成本的大小，政策成本的必要性，是否存在间接成本，社会机会的损失程度。我们重点研究的是用较小的成本付出收获较大的收益。

我们用成本效益法来简单分析下土地流转后农民的效益问题。例如说一个农民有一块自用农田，他若用来耕作每年要购买化肥、农药、器材，要投入水电、人力，这些都是一笔开销，等到秋收之后农民要找销路，还要付出时间和扣除投入成本，剩下的纯利润几乎微乎其微。而如果农民把农田转租出去，不但会有每年固定的租地收入同时还解放了劳动力，可以从事非农产业，赚取工资。根据笔者的访谈了解到这笔工资的效益远远大于农民守着一亩三分地获得的收益。就如前文提到的两山乡段家店村张村民深有感触地以自身做例子算的那笔账，他家的土地之前用来种玉米，那时候主要是用来卖的，大概一年两三千块钱，去掉成本，纯利润就一千五百多块钱。种地如果遇到天灾，还不如租着。现在来看的话情况更明显了，一共有九亩地，没租的就继续种玉米。平均一亩地用至少七八个工在地里干活，百十来块钱一个人，再去掉化肥农药(这都涨价了)，每亩减去三百多块钱成本，最后如果玉米一斤一块的去卖，那一千斤一亩的话，就卖一千块钱，一年也就白忙了，所以还是租着合适。

成本效益分析概念蕴合了经济理性，假如某项政策的净收益大于零或者高于其他公共或私人投资的净收益，则该项政策被认为是有效率的。效益和效率角度体现了一个利益博弈的问题。从经济规律看，农民是否愿意把耕种地转让或出租给城市资本，并不取决于城市资本家的意愿，而取决于农民放弃土地经营的机会成本，当这个机会成本小于他转换职业的预期收入时，农民可能转出土地，当机会成本大于预期收入时，他就不会转出土地^[10]。华夏集团和朗格斯酒庄的发展经验旨在说明，用项目来做大做强产业，用产业发展来壮大经济，用经济发展来吸纳农民，通过吸纳农民来繁荣小城镇经济，促进农民向城镇转移。通过农民向城镇转移、通过项目建设这个切入点把农民从土地中引导出来，引导到非农产业当中去，农民才有土地转移的这种愿望。

集团化土地流转与拥有土地相比显成本小收益大。让出土地一方面农民可以得到地租补偿，另一方面可以解放劳动力去从事另一份职业得到另一份收入，这足以比不被看好的卖粮前景光明很多。于是，从农民角度讲，效益是增加的。企业为了连片经营，用相当于购买粮食的较小代价更改土地利用项目从事比粮食效益大得多的产业这更使效益增加。从效益分析角度来看农民和企业这近乎是双赢的选择。

(三)公平性分析

公共政策是公正权威对社会资源的重新调整和分配。公平性标准意味着政策产出或效果与政策成本是否在社会不同群体之间得到公平的分配。社会公正标准在政策的制定中，不应该被少数人或者少数集团利用，不应委屈和规避政策而为少数人谋利。公正在与一定的社会基本制度相连时，并以此为基准，规定着社会成员具有的基本权利和义务，规定着资源与权益在社会群体之间、在社会成员之间的适当安排和合理分配，也即“给每个人他所得的”^[11]这种基本形式。在人们所进行的等利(害)相交换的行为中，最主要的交换，就是权利与义务的交换，因此，权利与义务的交换是公正的根本问题。

笔者在调研中发现政府在土地流转规模经营的公平性问题上也做出了很好的引导作用。《秦皇岛市统筹城乡发展推进城乡一体化若干政策规定(试行)》中提出:县区要建立土地流转扶持基金，给予新增流转耕地规模经营主体适当奖补。新增规模流转耕地100亩以上(含100亩)，给予经营主体一次性每亩200元的奖补资金;对新增规模流转耕地50—100亩(含50亩)，给予经营主体一次性每亩100元奖补;对新增规模流转耕地20—50亩(含20亩)，给予经营主体一次性每亩50元奖补;对于每年引导农户流转土地较多、流转服务规范、增收效果显著的乡镇和行政村给予一次性5 000元奖励，所需资金在新民居建设节约土地的收益中解决。还例如前文提到的华夏集团于2004年租用农地有失公平的付费方式之后，时隔五年，中粮华夏和另一村委会签订土地流转合同，此次的承包费和交付办法中规定:每五年为一付款阶段，第六年起按照该县粮食局上一年度普通黄玉米平均收购价格定价。这份合同合情合理比较科学，是公平的表现。

优先帮助有劳动能力和就业愿望的新型农村住宅社区的居民实现转移就业。产业聚集区企业吸纳本地居民就业签订劳动合同三年以上且缴纳社会保险费的，县区政府前三年分别按每人1 000、1 500、2 000元标准分年度给予企业补贴。补贴资金由市、县(区)财政各承担50%。可见政府加大对土地承包经营权流转的扶持力度，推动产业聚集区与农民务工的良性互动，充分体现了社会公平。

然而，这种局部调整的相对公平并不能消除大众对本质上存在的绝对不公平的意见。只做表面文章甚至是曲解政策利用农民的无知和缺陷掩盖事实真相拿走土地的行为屡屡发生。

土地是农民的生存保障，土地问题涉及的一般都是巨额经济利益，这就决定了土地争议具有对抗性和持久性。有资料记载，农民收入增长缓慢、城乡收入差距大、农村消费不旺。城乡居民收入由1984年的1．84∶1扩大到2008年的2．78∶1，农村投入不足，基础设施支撑能力脆弱。“十五”期间，农村固定资产投资138亿元，仅占全市同期固定资产投资的22．8%。还例如，2006年推行的“城乡建设用地增减挂钩”试点举动，使很多地方政府抓住机会违背民意，强拆强建，破坏农民的合法权益。有资料显示，近20年来农民被征地约1亿亩，获得的征地补偿费与市场价的差价约为2亿元。改革开放以来至少有5 000万到6 000万农民彻底失去了土地。据中国小城镇改革发展中心对辽、豫、苏、浙四省八镇用地状况调查，在土地转让收益分配中农民只得到约30%^[12]。1985—2001年，全国城市面积从9 386平方千米增至24 027平方千米，土地转让费按平均每亩10万元计算，其中70%转移到城镇，仅此一项农民就被剥夺了15 372亿元，年均被剥夺904亿元^[13]。国家通过低成本的征地补偿和高价位的土地转租，为现代化建设转出了近2万亿元的土地增值效益，而使农民失去了赖以生存的土地。

学者周其仁在《农民、市场与制度创新》一文中精辟地阐述了制度不公的由来和形成的现象。他认为，重要的农产品如粮食和棉花等大部分由国家负责平价包销，不论价格起伏多大，销售数量和价格都可不做任何反应，其他产品如菜、猪和某些工业原料销售虽然放开，但由于城市企业职工和城市居民都居于极强的谈判地位，能够把他们受到的价格压力传导到企业和事业单位，或者导向工业品价格更大幅度的上涨，或者导向国家财政。当各种压力聚拢而国家束手无策时政府就会出面重新指令农民完成低价供给。在这种不对称受压的价格改革传导的背后，就是城市经济体制的组织构造的缺陷，使城镇居民享受既得利益成为惯性，农村就要来完成最后买单任务。

这些赤裸裸的数字和现实显然是一个社会分配不公的表现，如若想和谐发展，不从根本上解决不公待遇问题，总是在有限的政策里适当倾斜也是无济于事的。农民需要的不是杯水车薪的补贴，而是根本上的公平。

经济方面的根源是我们国家工业化面临的特殊困难及对解决问题方式的选择，工业化需要巨额资金的积累，在落后的农业国，积累的主要来源当然只能是农民的贡赋，贡赋有些是公开的如日本明治以后的重租重税，也有些是隐蔽的如价格剪刀差。我国选择的就是“剪刀差”形式，采用农产品的国家定价形式，从农民手中低价统购，又对城市居民和工业企业低价统销，用以维持大工业的低工资和低原材料成本，提供不断产出超额利润的条件，最后通过大工业利税上缴，集中起国家工业化的建设基金^[14]。据统计，三十年来在农产品价格“剪刀差”上隐蔽的农民总贡赋为6 000亿元以上，这是中国农民对国家工业化作出的牺牲。

(四)有效性分析

一项政策的实施所取得的效果往往与预期目标有一定的差距，有必要以政策目标的实现程度，也就是有效性来作为政策评估的标准。具体来说，有价值的政策效果在多大程度上解决了问题，通过应用有效性标准，就能衡量出政策问题是否得到解决，以及在多大程度上得到解决。这是对公共政策的效果进行测量的重要标准之一。

政治上来讲，土地流转为城乡一体化发展奠定基础。“转移农民，富裕农民”，农村发展趋势上要富裕农村就要减少农村，要富裕农民就必须要减少农民，原因是随着城镇化和工业化进程的加快，就必须把更多的农民转移到城镇和非农产业。农业现代化的过程就是用工业武装农业的过程，也是生物集约与资本集约相结合的过程，需要大量资金和资本。如果没有这种结合农业发展无出路，农民就业无门路，农民增收无财路。只有越过这个阶段才会使更多的农民转移到非农产业和城镇就业，从而实现减少农村、减少农民，促进土地集约和现代农业的发展。从这个意义上来说，土地流转是一项利国利民的关乎民生问题的政策，大力鼓励、良性发展是正确的路径。

从社会大环境来讲，规模经营是农业向现代化发展的必然选择，但是从结构上说，全国各地情况各异，不能一刀切，而要因地制宜循序渐进，适当性还是要结合当地的实际情况理性分析。秦皇岛市昌黎县的土地资源近年来大部分被知名企业包括华夏集团和朗格斯酒庄所租赁，在实际发展情况来看是呈现良性的，具备了充足的条件。

河北省秦皇岛市昌黎县的气候和环境适合葡萄作物生产的生长，在此基础上龙头企业愿意投资开发加工葡萄为葡萄酒并且大获成功，这是量体裁衣的杰作，可以说在土地流转案例中是比较成功的典范。然而，我国幅员辽阔，土地的分布和呈现形式各异，地方气候也决定了各地的土地状况呈现多元化特点，并不是只有这一条出路也不一定是都是土地良性流转和良好经营。

黄祖辉和王朋在对农村土地流转的现状问题及对策的研究中就采用了实地调查与样本描述的方式展示了土地流转的诸多注意问题，文中以2007年的一月至三月调查组先后四次赴浙江省(包括浙北杭嘉湖平原的传统农业产区、浙东南的丘陵农业产区和浙西南的山林地区，涵盖了浙东经济较发达地区、浙中发展中等水平地区和浙西南欠发达地区等地)开展的农户问卷调查与访谈为原始资料分析得出，80%以上的土地流转都发生在小规模分散经营的农户之间。

陈水生以东中西部地区为案例研究得出与全国土地流转相比地方土地流转出现了诸多地方模式，凸显出土地流转的地方特色，土地流转基本与当地经济发展水平呈现正相关，经济发达地区的流转率、规模、速度和价格要高于不发达地区，东部地区要高于中西部地区^[15]。

由此可见，土地流转在全国范围内要采取针对具体地区具体引导的做法。土地流转率普遍偏低的情况就要合理引导，循序渐进;地区经济发展不平衡的状况就要经济发展水平颇高的地方提升农民外出打工积极性，鼓励流转土地贴补经济收入，经济发展水平欠缺的地区鼓励农民种粮自给自足多产多销;土壤气候条件多元化的情况就需要分析种植适合的农作物，并且根据生产农作物的后期加工空间而选择土地集团化流转实现农业产品的集团化规模经营。

土地流转是大趋势，但具体的方式却灵活多样。本着为农民最大限度谋福利的做法，合作社应该会成为未来土地流转的发展趋势。按照《土地承包法》第42条关于“承包方之间为发展农业经济，可以自愿联合将土地承包经营权入股，从事农业合作生产”的规定，在坚持农户家庭承包经营制度、稳定农村土地承包关系、并不得将土地作为清偿资产的前提下，允许农民以土地承包经营权入股组建合作社，由合作社整合生产要素，组织生产经营。山东省宁阳县探索土地承包经营权流转新机制，建立起“股份+合作”的土地流转路子和“底金+分红+劳务收入”的土地流转分配方式。这类机制主要有四大特点:其一，农户以土地经营权为股份共同组建合作社，土地入股、集约经营、收益分红、利益保障;其二，合作社按照民主原则对土地统一管理，不再由农民分散经营;其三，合作社挂靠龙头企业生产经营;其四，合作社实行按土地保底和按效益分红的方式^[16]。

(五)回应性分析

政策回应就是政策结果满足人们需求、价值与机会的有效程度。确立这一标准，目的是要从总体上衡量政策对社会的宏观影响。一项政策只要政策对象认为满足了自己的利益，焕发出较高的热情和积极性来促进社会进步就可以说明其回应度高，反之，政策的回应度就低。

震惊社会的“9．21”乌坎村事件就是民众正面回应性低的典型事件。据了解，华夏和朗格斯酒庄土地流转的后续事件中未有冲突。而在对政府官员进行访谈时，对方从政策的实施和农业发展趋势的高度评价了土地集团化流转是大势所趋，各地政府都有在积极探索中。昌黎县的土地流转和知名企业经营的发展模式是成功的。不但企业的发展势头良好，对当地的纳税作出了贡献，而且带动周边的经济发展，无形中营造了良好的社会氛围，并且给农民提供打工的机会。诚然各地的情况不同操作也各异。该官员同时也吐露心声说政府最应该的就是多上项目、上好项目，而不是只顾短期效应地搞房地产。之前有为了追求眼前利益而租地或者卖地给地产商在当地搞建筑的失败例子，结果是只收到几年的纳税，并且建筑搞好后给当地环境造成了很大的破坏，对农民没有任何正面的影响，最后根据政府的研究讨论放弃了开发地产的决定。多上项目、上好项目是政府一直在努力的方向，也因此得到了民众的支持。

在对企业代表华夏集团的办公室主任进行访谈时，对方说当地政府的办事效率很高，在政策上对企业很照顾，在土地流转问题上没有纠纷和不快，企业一直都在良性发展，效益倍增。他对国家和地方政府实施的政策给予高度的评价。

在对村民的访谈中了解到，随着越来越多村民的外出务工，土地的租赁费越来越占其家庭收入的很小一部分。大部分村民表示不租也荒废了耕地，租着还有收入，对政策表示支持。

(六)适当性分析

公共政策应该兼顾效率与公平，结果是否真的有价值或者值得去做，这是适当性要分析的核心问题。土地流转政策发展至今，究竟对社会、对农民、对利益团体、对当地政府有何影响，是在实地考察和访谈中重点关注的问题。

适当性分析，可以透过回应性来辨析。回应性和适当性的目的是一致的，即从总体上衡量政策对社会的宏观影响。因为一项政策如果回应度高表示积极响应者多，则此政策的实施和推行是利于社会发展的，是适应的，反之就是不适应的。政策回应就是政策结果满足人们需求、价值与机会的有效程度。政策回应程度不能简单地等同于人们需求、价值与机会对政府系统输入程度与政府系统输出程度之间的对应性，因为人们的利益和要求会随着时间、时空和其他条件的变化而发生调整，政府保证百分之百的需求回应性是不现实的。一项政策不论关系到全体公民还是关系到一部分公民，只要政策对象认为满足了自己的利益，焕发出较高的热情和积极性来促使社会进步，这就可以说其回应度高;反之，政策的回应度就低。那么适当性的道理亦然。

让农民出卖或者是变相无限期租赁土地，打着置换城镇住房和置换城镇社保的口号吸引农民进城“奔小康”。这就一如民间流行语“扛着锄头上五楼”。如果不把配套的户籍、就业、社保、子女入学等现实问题一并解决，只是单纯地搞形式主义，让农民身在楼房心在农村，这无异于“皇帝的新装”。裸体进入小城镇的现象有待遏制，浮夸风的短期效应必然会带来沉重的代价，这是违背经济学发展规律的做法，必然是不适当的。

重视公平性的现实性应用。种粮食不赚钱是不争的事实，自1978年以来，国家公职人员的工资增长近100倍，粮食的价格只增长了10倍，而种植粮食曾经是农民一辈子的事业。当这种体力劳动和脑力劳动的价值形成鲜明对比，种粮的体力劳动得不到应有的足够的重视的时候，农民当然想要放弃。放弃种粮之后的农民有两种走向，有点文化和年轻力壮的会外出打工，不放弃种粮的大部分是老弱病残者，他们继续留在农村，一亩三分田，越过越贫穷。当然，国家出台过政策免除农业税，但这杯水车薪根本无法弥补农民为稳定国家粮价所做出的牺牲。

当粮食的价格过低时，土地对于农民来说经济效用就会变低。当同一块土地在不同的开发条件下被应用就会产生出完全不同的效益。由于粮食的价格过低致使农民的心里暗示不断强化，认为自身土地的价格也很低。这又与时下被炒得火热的房地产地皮价格相背离。无论是地产地皮还是农民耕地在本质上都是土地，而两者被应用的不同和所处的政治环境不同就带上了不同的帽子，这显然都是极端的例子，都不符合经济规律。纵观现在的集团化企业与农民之间的协议，在做思想工作上也都是一套以小恩小惠的方式哄弄农民。试想，如若国家合理规定地价，让农民的心理暗示减小，承认土地的使用价值，就会给农民的生活从本质上带来改善，而不是睁只眼闭只眼赚些不痛不痒的口粮钱。

法律上的隐形不平等。如果说法律的执行上是公平的，合法的，那么我们就要来关注一下法律的制定上的公平性。法是人为制定的，是按照社会的需要和社会的现实状况所制定的，公平公正需要双方都遵守的铁律。因此，一项社会制度或者说社会政策的好坏不要盲目地直接去关注它的执行情况，而要分析它的制定是否有隐形的盲点。农民的土地在被国家征用的例子上法律的漏洞出现的频率最大。当土地被拍卖后，国家和省政府拿到的拍卖费占30%，剩下的70%到了地方政府小金库。国家收上去同意竞标的做法实际上本身就是对农民的一种欺骗。农民按照玉米等农作物的亩产来得到微薄的补贴，拍卖的大部分所得都上缴。这里存在两个疑问:第一，为什么不让农民自己来自发的组织竞标，处理自己的卖地所得;第二，取之于民用之于民，可是上缴国库之后的本属于农民的财富却不见得用于农民身上，事实上还是属于农村养城市的现象。

立法是一个重点。目前我国涉及农村土地流转的法律规定散见于《土地管理法》和《农村土地承包法》两部法律之中，缺乏系统性。2001年12月，中央下发的《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》，内容较为具体，但未上升到法律层次。因而急需研究制定相关的法律法规，对农村土地承包经营权的法律基础进行确认和保护，对农村土地流转的内涵、形式、运作程序、监督控制及相应的法律后果作出明确、系统的界定。在法律体系的保障上日本可以说是典范。日本的法律体系非常完备，主要包括以下几部:1952年的《农地法》根本出发点是土地为农民所有，以保护和合理利用农地为出发点，制定了相当严厉的管制措施。尤值得提起的是1970年《农地法》修正案鼓励通过土地租赁来促进农地流转。此外还有《农地基本法》、《农业振兴地域法》、《农业经营基础强化促进法》、《土地改良法》以及50多部配套性的法律法规，并且这些法律构成了一个有机系统，各自承担着制度体系中的一个领域，非常完备和科学。日本农地法律闻名遐迩的另一个特色，是日本农地法律的一系列制度还与诸如民事关系的基本法律、农业人养老金基金法等外部制度形成了有机互补关系^[17]。

充分保护农业人员的各方面权益，可以堪称是强大的法律体系。相比之下，我国的法律制度明显薄弱并且还存在许多盲点。

要完善法律，国家政策的解读要有严格的立法保障，防止城市和地方搞特殊变相置农民于不利地位。坚决抵制中央政府和地方政府以公共利益为名来强制低价征收农民土地的做法。当时有一件轰动河北的征地案例。依据省政府文件，征地价格不超过前三年土地纯收益的四倍。土地法实施前有这个文件，于是政府为了少支付费用给农民，就发生了许多问题事件。如1999年，发生了青龙双牛公路事件。国家为公共建设征地，从双山子至牛西山，政府补贴给失地农民的钱按照法律条文规定不超过土地收益的4倍，一共是1 800亩，最高的不足3 000元/亩，最低的1 350元/亩，当时人均1．1亩，使一批农民一下子失去了几代人的基础，没有了生活保障。而当时高速公路收费站员工的收入是3 000元/月，这些公职人员的基本工资就相当于把农民几代人的生存条件给剥夺了。

还例如国家的法律制定没有问题，但是地方政府篡改或者有选择性地执行政策，在法律的边缘和模棱两可中与中央不一致。例如说秦皇岛的新民居建设问题上，国家规定有三点:第一，必须在试点县进行;第二，周转指标纳入当年建设用地计划;第三，土地收益必须全部返还给失地农民。在这硬性的三项规定下，秦皇岛竟然可以公然违反了三项。首先，秦皇岛市不是试点县市;其次，在新民居建设中土地周转指标跨县区流转;第三，县里给市里，市里再低价返还，按照市里拿100万返还农民30万的比例在操作。

被租赁土地的农民所得现金补偿，不足以弥补因为失地而丧失经济来源的损失。目前一个严重的问题是，失地农民的主体地位被边缘化，使其由使用者沦为雇用者位置，没有被安顿好的被迫转移到城市中的无业农民因生活所迫甚至演变成为影响社会稳定的因素，诸如弱势群体报复社会的行为，社会风气下降导致一系列社会逆反心理以及反社会和仇富的心态等。所以，在征地和租地当中应该对失地农民先安置、先补偿、先就业、先社保、后征用、后租用。

鼓励农民有尊严地活着，拓展在精神层面的富有。那么也应该先让农民口袋富有。农村集团化土地流转，发展当地经济，解决部分就业，这是现实又两全其美的做法。但是在租赁的问题上，这种一切按照法律程序走丝毫不违背法律但实际上剥夺农民钱权的做法确实应该修正。在相对公平和绝对回应性高的情况下，我们就可以说这项政策有很强的适应性的。