农村土地流转的政策与历程

一、农村土地流转的政策与现实复杂性

中国土地流转是从改革开放以后开始的，以1988年宪法修正为标志，农村土地流转制度经历了从“禁止流转、允许流转到放开流转”和由模糊不清到明确鼓励的过程^[1]。在强调稳定农村土地承包关系的前提下，中央政府也始终允许和鼓励承包期内土地使用权的流转。1984年中共中央1号文件明确提出鼓励土地使用权向种田能手集中，对转出土地使用权的农户应当给予适当的经济补偿。1993年的中央、国务院11号文件更加明确了承包期内的土地使用权可以在农民自愿基础上依法、有偿流转。1994年12月农业部在《关于稳定和完善土地承包关系的意见》中提出：“在坚持土地集体所有和不改变土地农业用途的前提下，经发包方同意，允许承包方在承包期内，对承包土地依法转包、转让、互换、入股，其合法权益受法律保护。”十五届三中全会重申，土地使用权的合理流转要坚持自愿、有偿的原则，不得以任何理由强制农户转让。2001年中央18号文件《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》还对农民土地使用和流转做出了更具体的规定，如不提倡工商企业长时间、大面积租赁和经营农户承包地，农村土地流转应当主要在农户间进行等。《农村土地承包法》更是以法律的形式规定了“国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地经营权流转”和“承包方之间为发展农业经济，可以自愿联合将土地承包经营权入股，从事农业合作生产”。取消农业税后，中央继续强调农地承包权的合法流转。国发〔2005〕9号文件《关于2005年深化经济体制改革的意见》强调，完善农村土地制度切实保障农村集体经济组织的土地所有权和农民的土地承包经营权，继续探索农户间转包、转让、互换等土地流转方式，加强对承包土地流转的监督管理，加大对强迫流转案件的督察力度。国发〔2006〕5号文件《国务院关于解决农民工问题的若干意见》指出：“农民外出务工期间，所承包土地无力耕种的，可委托代耕或通过转包、出租、转让等形式流转土地经营权，但不能撂荒。农民工土地承包经营权流转，要坚持依法、自愿、有偿的原则，任何组织和个人不得强制或限制，也不得截留、扣缴或以其他方式侵占土地流转收益。”

然而中国幅员辽阔，各地区地理环境和资源、文化差别很大，由此导致发展不平衡，民族地区与沿海发达地区贫富悬殊很大，因此中国农村的很多问题呈现较大的差异性。所以，同一部法律，同一个政策，不同地区的农民往往会持有不同的态度，采取不同的应对措施。比如，土地问题，湖南的大多数地方是以村民小组为单位所有，而湖北的大多数地方是以村为单位所有；湖北的农民执行土地承包法是最坚决的，但由于“三十年不变”，一些农户拥有很多土地，死了的、嫁了的、大学毕业后进城的甚至当了县委书记或大学教授的还承包着土地，而有不少在家种田的农户一家几口只有一份土地，却要转包县委书记或大学教授的土地才能维生。湖南的农民却把土地承包法中的“三十年不变”放到一边，基本上是“三年小调，五年大调”，因为“吃饭是硬道理”，而活人要吃饭、死人不吃饭，所以“减人要减地，增人要增地”，死人和公务员甚至当了县委书记或大学教授却仍然在农村与农民分享资源是不公平的^[2]。陈玫君、谭明华曾就土地调整问题，对少数民族农户进行过调查，绝大多数农户持反对态度，例如，在凤凰县腊尔山区两林乡高果村1987年村委会曾提出要对土地进行小调整，终因农户的抵制而终止。本课题组在昆明市西山区白族聚集地团结镇调研时，当地村民非常愿意对土地进行经常性调整，他们提出的要求是“三年一小调，五年一大调”。通过问卷调查试询问当地农民：超过80%的农民都认为农民不能没有土地，因为“没有土地就不叫农民”，“没有土地生活就没有保障”。这也表示在这种同样的问题在不同地区的农村会得出不同甚至截然相反的结论，即使在同一个地区的农村，同样的问题在不同时间也可能会得出不同甚至截然相反的结论的环境里，中国农村的土地流转呈现异常的复杂状况：不同地区农村的具体情况自然有很大的不同，同一地区的农民在不同时期流转土地的动机、目的和具体方式也有所不同。例如，征地时区分公益性的还是非公益性的，同一块地按公益性补偿就低，非公益性就高，巨大的利益差别相邻之间一旦相互攀比，将无法实施。再如，中共十八届三中全会提出“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营”。尽管国家大力鼓励土地流转和经营权抵押，但金融部门普遍持谨慎态度，因为，金融部门担保把土地抵押在自己手中，一旦出现经营风险，由于土地的使用权仍然在集体，开发商并没有权利出卖土地，土地将成为金融部门的包袱。

二、土地流转的发展历程

第一阶段，严格控制阶段（1978—1987年）。从中国改革开放之初至1988年之前，制度层面不允许进行土地流转。1982年《宪法》第十条第四款明确规定：“任何组织或者个人不得侵占买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”同时，《民法通则》第八十条规定：“土地不得买卖、出租、抵押或以其他方式转让。”1986年，最高人民法院在《关于审理农村土地承包合同纠纷案若干问题的意见》的司法解释中规定，“承包人在未经发包人同意私自转包、转让承包合同的，承包合同无效”。这一时期，农村土地流转被严格禁止。尽管20世纪80年代初期，地方上出现了一些土地流转现象，但这些流转都是农民自发形成的，没有政策制度依据，因此也都是隐蔽的、非法的，基本上没有公开。根据中国农村政策研究室调查，截至1984年底，转出农地的户数占总承包户数的2.7%，转出的耕地只占总耕地的0.7%。

第二阶段，允许阶段（1988—2002年）。中共中央1984年1号文件《关于1984年农村工作的通知》第一次打开了农村土地流转的政策口子，规定“社员在承包期内，因无力耕种或转营他业而要求不包或少包土地的，可以经集体同意后进行转包”。但真正承认农村土地流转合法性的是1988年4月七届全国人大第一次会议对《宪法》的修改。该修正案第十条第四款规定：“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”这次《宪法》修正实现了由“不得出租土地”到“土地的使用权可以依照法律的规定转让”的转变，奠定了土地使用权合法流转的宪法地位。但此时只允许土地承包经营权进行转包，而禁止转让、出租等。1993年，中共中央十四届三中全会《建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出：“在坚持土地集体所有制的前提下，延长耕地承包期，允许继承土地开发性生产项目的承包经营权，允许土地使用权依法有偿转让。”1994年12月30日，农业部在《关于稳定和完善土地承包关系的意见》中对农村土地流转做出进一步指示：“在坚持土地集体所有和不改变土地农业用途的前提下，经发包方同意，允许承包方在承包期内，对承包标的，依法转包、转让、互换、入股，其合法权益受法律保护。”2001年中央发布18号文件《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》明确指出“允许土地使用权合理流转是农业发展的客观要求”。2002年，中共十六大报告中提出，“有条件的地方可按照依法、自愿、有偿的原则进行土地承包经营权流转，逐步发展规模经营”。这一阶段由于国家出台了允许土地流转的政策，农村土地流转从暗地到公开，较大规模的土地流转，出现在全国各地。根据国务院发展研究中心刘守英研究员，对东北、华北和长江中下游的调查数据显示，2000年转出土地的农户比例约为9%，土地流转的面积比例约为12%，其中，长江中下游转出土地的农户比例和土地流转面积比例分别为12%和14%，高于东北和华北的比例。2000年全国达到了7.2%，发达地区土地流转的比例更高，约为8%～10%，有些县市已达到了20%～30%^[3]。

第三阶段：制定流转制度阶段（2003—2007年）。2003年3月1日，《农村土地承包法》实施，明确了“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”的法律规定，对土地流转进行了原则约束，为土地流转实践奠定了法律基础，这标志着中国土地承包经营权流转制度的正式确立。2005年3月1日农业部颁布实施《农村土地承包经营权流转管理办法》，对流转方式、流转合同的签订以及土地流转管理做出比以前法律政策更为详细、明确的规定。由于中国经济发展不平衡，区域实际情况差异很大，因此各地都根据自身的实际情况制定了符合自身发展的土地流转制度。例如，2005年7月，广东省政府发出《广东省集体建设用地使用权流转管理办法（草案）》，明确农村集体建设用地使用权可于2005年10月1日起上市流转，可以通过招标、拍卖、挂牌和上网竞价四种方式进行“阳光交易”。至此，中国农村土地流转制度体系基本形成，并且推动了土地流转的进程。

第四阶段：鼓励土地流转阶段（2008—2013年）。以2008年中共中央第十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）为标志。

《决定》提出，完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益^[4]。《决定》在保持土地承包经营权流转政策连续性的基础上，进一步深化了党对新农村建设和土地流转制度改革，对农村基本经营制度做出了新的政策阐述，这份政策文件被认为是新时期新农村建设的一个重要开端。

第五阶段：规范土地流转阶段（2014—　）。鉴于当前中国农村土地流转的热潮中有的地方政府和基层农村组织片面追求经济利益和政绩，急于求成扩大流转规模，不顾农民合法利益，强迫农民土地流转；部分工商企业大面积、长时间流转农民的承包地，搞“非农化”和“非粮化”经营，擅自改变了农村土地的用途等极为不规范的土地流转行为。2014年11月20日中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于引导农村土地经营权有序流转　发展农业适度规模经营的意见》，该意见提出：土地流转“改革的方向要明，步子要稳，既要加大政策扶持力度，加强典型示范引导，鼓励创新农业经营体制机制，又要因地制宜、循序渐进，不能搞大跃进，不能搞强迫命令，不能搞行政瞎指挥，使农业适度规模经营发展与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，与农业科技进步和生产手段改进程度相适应，与农业社会化服务水平提高相适应，让农民成为土地流转和规模经营的积极参与者和真正受益者，避免走弯路”。中央出了四个方面的规范措施：一是坚守土地流转的底线。要坚持农村土地集体所有，坚持依法自愿有偿，保护农民承包权益，要确保流转土地用于农业生产，重点支持粮食规模化生产。二是鼓励土地流转方式创新，鼓励农民在土地流转中创新流转方式，尝试多种方式、多元化、长时期流转土地的经营权。三是严格规范农村土地经营权流转行为。在土地经营权流转中，要以农民为主体，必须尊重农民的意愿，必须要有农民的书面委托书的前提下农村集体组织才能组织统一流转。坚决禁止当地政府或村级组织以少数服从多数的名义，将整村整组农户承包地的经营权集中流转给外来开发商经营。四是加强土地流转服务体系建设。