农村土地社会保障制度

一、农村土地社会保障制度

（一）农村土地社会保障的含义与特征

“土地社会保障”是近些年学界基于目前我国农村土地对农村居民具有特殊的保障作用而提出的一个概念。基于农地关系高度紧张的严峻现实，我国通过为农民提供土地解决了农民就业、生存和居住问题，完成了体现农民在村社集体内的成员权和农村土地社会保障功能的制度安排，这就是“土地社会保障”。

农村“土地社会保障”的特征如下：

（1）“土地社会保障”是通过生产系统来完成农民社会保障的制度安排。土地是农民主要的生产资料，农村的生产系统主要依靠土地来支撑。国家通过把土地使用权赋予农民，农民则通过自己的劳动和家庭经营，保障自己的居住、就业和生活，土地承担了为农民提供社会保障的功能，从而土地承担着农业生产和农民保障的双重功能，是农村生产系统和社会保障系统的统一。

（2）“土地社会保障”是低层次保障。现行农村土地制度曾经极大地调动了农民生产的积极性，也确实在一定程度上解决了农民的生存、生活问题，起到了显著的保障功能，表现在：①就业保障，土地承包使每个农民都拥有一定的土地，所以农民不存在失业问题。②生存保障，土地是农户获得生存需要的生活资料的基础之一。但农村“土地社会保障制度”提供的只是就业、基本生活、居住方面的保障，不足以满足农民养老、生育、发展等保障需求，因此农村土地提供的保障是低层次的。

（二）农村土地社会保障内容

1.“土地社会保障”的方式

学术界认为，依“土地社会保障”相关制度的安排，农民获得社会保障的主要方式是土地承包制。我国《宪法》以及《农村土地承包法》规定了土地家庭承包经营制度即以户为单位承包集体土地。家庭承包制使我国农村社会保障由集体保障转化为以土地为核心的家庭保障。

2.农村“土地社会保障”的参与主体

（1）国家贯彻“父爱主义”，通过立法赋予农民对集体土地的承包经营权和宅基地的使用权，因此主流观点认为是国家在为农民提供土地社会保障。

（2）集体组织在“土地社会保障”中主要是贯彻国家的法律和政策，在国家和农民之间扮演“传话人”角色，自主的余地很小。

3.农村“土地社会保障”保障对象

农村土地社会保障制度的保障对象显然是农民，城镇居民很难加入到这种社会保障体系中来^[13]，这种制度的形成源于城乡分割的二元社会结构，在社会保障领域城市和农村出现了不同的制度安排，形成了农村相对封闭的社会保障体系。

（三）“土地社会保障”的现实和观念基础

社会保障的城乡差别并不是一个临时性问题，而是经过几十年形成的，根源于我国长期以来形成的二元社会结构。二元社会结构的形成有现实、制度和观念支撑。

（1）城乡二元经济结构是二元社会结构形成的经济基础。在建国初期，为了实行优先发展重工业的战略，城市和工业成了全民生产和生活的中心，使得在经济领域农村和城市形成了两个截然不同的体系，从而导致我国社会经济的二元结构性矛盾十分突出。

（2）城乡居民在文化、个人素质、经济实力等方面的差异使国家不得不考虑实行城乡分治，也拉大了在社会保障领域城乡的差别。

（3）在制度层面，户籍管理制度在维护二元社会结构中起着第一位的作用，户口划分、迁移和转换的有关规定，赋予个人的户籍身份以不同的价值^[14]，维护和巩固着二元社会结构。

（4）在观念层面，关于农村土地制度以及保障制度存在以下几个观念误区：①农民有土地，政府没有必要为农民建立社会保障。②国家没有财力兼顾城市和农村，农村社会保障成为国家的一个沉重负担^[15]。③这些思想误区的根源观念是认为城乡二元结构的存在是合理的。