股份合作制改革的演进及存在的问题

在20世纪90年代前期的乡镇企业改制和农村集体产权制度改革过程中，为在“市场化改革”与“发展集体经济”之间折中调和，把股份制和合作制的优点结合起来，曾倡导采用股份合作制的模式，并要求企业经营者不得“持大股”、防止“一股独大”。但在后来的改制实践中，对经营性企业（主要是制造业企业）实行股份合作制改革的地方，还是无法坚守合作制的元素，最终走向了典型的股份制或个人独资企业。对经营管理水平要求不高、经营回报相对稳定、市场竞争不很激烈、承担着为社区公共服务提供资金职能的集体资产，主要是厂房、店铺、写字楼、宾馆等集体物业⁽¹⁾，股份合作制这一制度模式得到了广泛采用，并一直坚持到现在。据农业部统计，目前全国有14个省份下发了指导农村集体经济产权制度改革的专门文件，对量化集体资产范围、成员资格界定、股权设置、股权管理等内容作出具体规定。截至2012年底，全国已有27个省份开展了改革试点工作，完成改制的村达到23092个，占全国总村数的3.8%（国务院发展研究中心，2014a）。

各地在清产核资、界定成员、折股量化、按股分配、治理结构等方面的做法大同小异。从20多年的运作实践来看，股份合作制的主要问题是：第一，缺乏法人地位。按股份合作制模式组建的集体经济组织，既难以归入企业法人，也难以归入机关法人、事业单位法人、社团法人，与现行农民专业合作社法人也有很大不同。如何注册登记、取得法人地位，目前各地做法五花八门，给其开展经营活动、参与市场竞争带来很多困扰和不便（国务院发展研究中心，2014b）。第二，现有治理结构难以规避内部人控制问题。尽管成立了股东会、监事会，实行一人一票制，但持有股份的普通集体成员对集体资产的总量、分布、经营状况等掌握的信息有限，村干部在集体资产经营和处置中掌握的权力过大，“小官大贪”现象在一些地方较为普遍。第三，集体股缺乏人格化代表。一些地方只将部分集体资产折股量化给集体成员，保留了一定比重的不可分割的集体股。集体股的所有者代表为集体经济组织，实际上就是村干部，这为最终变成“干部经济”留下了隐患。第四，成员边界难以锁定。“农民集体所有”，在理论、法律和实践中均遇到一个棘手问题，就是什么人有权成为集体成员。随着集体资产不断增值、分红金额越来越大，要求加入和抵制加入的博弈造成“外嫁女”等一系列社会问题⁽²⁾。第五，可持续性尚未遭遇真正检验。在绝大多数地方，实行股份合作制的集体经济组织，其主要收入来自“出让土地、建厂收租、以地生财”，缺乏其他投资能力。集体成员负盈不负亏，只关心当下的分红，不关心长远发展（刘守英，2014b）。实行股份合作制的20多年来，我国房价和物业费处于上升期，即使在内部人控制问题相当严重的情况下，也可以实现成员分红逐年有所增长，股份合作制的制度效率问题并没有得到实践的严格检验。一旦房价和物业费下降，分红减少，成员的不满就会滋长⁽³⁾。

所有这些问题归结到一点，就是集体资产产权在集体所有权与成员股份权之间如何分割，尤其是如何拓展和完善成员股份的权能。党的十八大报告曾要求，“依法维护农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权”。在此基础上，党的十八届三中全会《决定》进一步明确要求，“赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权”。在非土地集体资产上⁽⁴⁾，赋予集体成员的权利，从“一权”拓展为“六权”（从“收益分配权”拓展为“占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权”），不仅是赋予农民更多财产权利的需要，也是在探索农村集体所有制实现形式上迈出的重大步伐。总的思路应当是：以保障农民集体成员权利⁽⁵⁾、赋予农民更多财产权利为目标，以股份合作制为载体，规范集体所有权权能，拓展集体成员股份权能（见表10）。

表10 非土地经营性集体资产的产权重构

所有权

集体资产股权

基于成员资格获得的股权

通过抵押、担保、继承等方式获得的股权

集体成员通过转让、抵押、担保、继承等方式获得的股权

非集体成员通过抵押、担保、继承等方式获得的股权

占有

对集体股,无期限控制、支配;对成员股的有偿退出和抵押、担保、继承进行审核

有参与股权分配的权利;对确权到户的股份,无期限控制、支配

对流转获得的股份,无期限控制、支配

对流转获得的股份,无期限控制、支配

使用

利用集体资产从事生产经营

收益

凭集体股参与分红,提取公积金、公益金

按股分红,解体时按股分割剩余净资产

按股分红,解体时按股分割剩余净资产

按股分红,解体时按股分割剩余净资产

处分

出租、出售、抵押、担保

有偿退出和抵押、担保、继承

有偿退出和抵押、担保、继承

出租、出售、抵押、担保、继承

(1)广东珠三角地区，一些村甚至把农用地承包经营权、建设用地使用权作为集体资产，与其他在集体土地上“长出来”的非土地经营性资产（主要是厂房、仓库等物业）一并纳入股份合作制改革范围。但全国多数实行股份合作制改革的地方，并未将土地等资源性资产纳入。

(2)广东省佛山市南海区为解决“外嫁女”问题，于2008年5月成立了“解决农村外嫁女及其子女权益问题工作领导小组办公室”，简称“外嫁办”，由来自农村工作部、检察院、法制局、妇联等单位的34人组成。对南海“外嫁女”问题的由来及剖析参见柏兰芝（2013）。

(3)为维护出租屋市场，广东省东莞市一些村社集体经济组织缺乏城市更新、产业升级的动力，宁愿维持劳动密集的低端产业，也不愿发展用人较少的高端产业（刘玉海，2014）。当为应对国际金融危机冲击而淘汰劳动密集型企业，以及后来的“扫黄”，导致外来人口减少，物业租赁收入下降时，为维持向村民承诺的分红水平，一些村社集体经济组织甚至不惜举债（李明峰，2009）。2012年3月6日，在全国两会广东代表团分组审议上，中共中央政治局委员、广东省委书记汪洋谈及村（社区）集体经济发展问题时说：“靠借债分红，不愿意忍受转型的阵痛，不下决心转型，再这样发展下去，有些村可能会变成东莞的‘希腊’”（段思午、刘若筠，2012）。

(4)对党的十八届三中全会《决定》关于“赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权”的改革要求是否适用集体土地，存在不同解读。我们认为，集体成员具有这“六权”后，集体产权与共有产权已非常接近，而在共有产权下共有关系结束时共有人可以请求分割共有产权。在我国土地不能私有化、不能请求分割土地所有权的现阶段，土地集体所有不可能演变共有，只有对非土地集体资产才有可能赋予集体成员这“六权”（国务院发展研究中心，2014c；叶兴庆，2014b）。

(5)党的十八届三中全会《决定》的提法是“保障农民集体经济组织成员权利”，但笔者认为，根据《物权法》第五十九条关于“农民集体所有的动产和不动产，属于本集体成员集体所有”之规定，集体所有权的权利主体是“成员集体”，“集体经济组织”只是集体所有权的代表或行使主体，因此“保障农民集体成员权利”比“保障农民集体经济组织成员权利”更为贴近《物权法》的本意。